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正確把握和處理公平與效率的關系
正確把握和處理公平與效率的關系
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  公平與效率的關系是改革發展中始終需要把握和處理好的一個重大問題。黨的十七大報告明確提出:“實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張,是發展中國特色社會主義的重大任務。”提出要通過發展增加社會物質財富、不斷改善人民生活,又要通過發展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。強調“初次分配和再分配都要處理好公平與效率的關系,再分配要更加注重公平”。這些重要論述,為正確把握和處理公平與效率的關系指明了方向。就業、收入分配和社會保障是加強以改善民生為重點的社會建設的重要內容,同時也是公平與效率關系的重要結合點。正確把握和處理好就業、收入分配和社會保障改革中公平與效率的關系,對實現社會公平正義,促進社會和諧,具有十分重要的意義。本文試圖從公平與效率的關系這樣一個視角,對就業和社會保障領域的一些現實問題進行理論思考。
  在關注解決就業歧視問題的同時,要更加關注就業權利的實現
  就業是民生之本。就業權利的實現是其他經濟社會權利的前提和基礎。為一切有勞動能力的人提供就業機會,是經濟發展和社會進步的重要前提,當然也是政府的一項重要職責和政策目標。
  對就業而言,公平的核心問題是就業權利的平等。為社會成員創造平等的就業環境,保障勞動者享有平等的就業權利,是實現社會公平正義的重要環節。目前,社會上對就業歧視問題關注較多,這反映出我們在促進就業公平方面還存在差距,亟待進一步加大反就業歧視的力度。2007年8月30日十屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《就業促進法》明確規定:“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業,不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”相關條款還就如何落實平等就業權利作出了一系列具體規定。應當說,這是就業法律制度建設的一大進步,為消除就業歧視提供了法律保障。但“徒法不能以自行”,為了保證這些規定落到實處,還要采取進一步的行動。包括:抓緊制定完善相關配套法規,使法律上原則性的規定更加具體化,更具可操作性;加大普法宣傳力度,增強全社會特別是用人單位和職業中介機構的平等就業觀念,營造公平就業的良好環境;加大執法監督力度,規范市場秩序,對職業招聘中的就業歧視行為依法進行糾正和處理。
  在關注解決就業歧視問題的同時,我們要更加關注就業權利的實現。筆者認為,消除就業歧視只能解決既定勞動力需求條件下的機會公平問題,并不能完全解決就業權利的實現問題。機會公平固然重要,但更重要的在于結果公平;而結果公平即就業權利的實現,則依賴于就業崗位的創造,歸根到底取決于發展。沒有足夠的就業崗位,勞動力嚴重供大于求,即使做到就業機會均等,那也同樣意味著有大量勞動者將不得不面對結果的不公平,不得不承受失業的痛苦。筆者提出這樣的觀點,絲毫沒有淡化反就業歧視的意思,只是筆者認為,在促進就業公平這個問題上,不能只把注意力集中在就業歧視這一點上,我們的視野應當更寬一些,應當著眼于整個就業過程來梳理我們的思路。擇其要點而言,筆者認為除了消除就業歧視之外,還要高度關注以下幾個環節:
  努力實現更加充分的社會就業,通過創造更多的就業機會來保障就業機會公平和結果公平
  “社會就業更加充分”是十七大報告提出的實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一。這與過去“社會就業比較充分”的提法相比,顯然定位更高、目標更高、工作要求也更高。筆者理解,這一新的要求,是基于對就業問題在全面建設小康社會進程中的重要地位和作用的準確把握提出來的,同時也是建立在對當前及未來一個時期就業形勢科學分析和判斷的基礎上的。只有實現更加充分的社會就業,才能有效保障公民就業權利的落實,從而才能實現更高水平的就業機會公平和真正意義上的結果公平。實現更加充分的社會就業,歸根到底要靠發展,經濟發展是拉動就業增長的火車頭;就業機會歸根到底要靠創業來創造,創業是推動經濟發展的發動機,是促進就業機會增加的不竭動力。
   實現公共就業服務均等化
  十七大報告在論述推動區域協調發展時強調,“縮小區域發展差距,必須注重實現基本公共服務均等化,引導生產要素跨區域合理流動”。這一基本原則無疑涵蓋公共就業服務在內。與改革開放以來總量性失業為主的格局有所不同的是,今后一個時期,摩擦性失業、結構性失業的矛盾將會更加突出。而對付摩擦性失業和結構性失業的最有效的手段,就是強化就業服務和職業培訓。作為公共服務范疇的就業服務,其對象自然也應當按照公共服務均等化的原則來確定,而不宜僅限定在某些特定人員上。從維護社會公平和勞動者平等就業權利的理念和要求出發,失業人員不論其原來的身份、失業原因,只要其具有就業愿望和能力,就有權利享受公共就業服務。而從政府的職責和實現擴大就業目標的內在要求看,也只有通過公共就業服務均等化和就業扶持政策“普惠化”,幫助所有失業人員盡快實現就業和再就業,才能更好地達到促進社會就業的目標。如果說,曾經一個時期我們的許多扶持政策更多的是僅限于國有企業,這是受當時的財力限制或配合當時的工作重點不得已而為之,那么,今后的改革就應當更加注重社會公平,把公平性放在突出位置。公共就業服務均等化至少應當包括三個層面:一是區域之間公共就業服務資源的均等化;二是城鄉之間公共就業服務體系的一體化;三是各類勞動者享受公共就業服務權利上的公平化。
  完善面向所有困難群眾的就業援助制度
  如果說,一般而言,就業政策的公平性體現在一視同仁上,那么,在對待就業困難群眾這個特殊群體上,就業政策的公平性恰恰要求實行特殊扶持。盡管從一般意義上講,就業機會的增加取決于經濟發展的速度和結構,但就殘疾人員、大齡失業人員、長期失業人員等就業困難群體而言,其就業問題并不是隨著經濟的發展就能夠自然而然地得到解決,甚至有的國家在勞動力供給不足的情況下也同樣存在一部分長期失業人員被“邊緣化”的現象。所以,為了促進充分就業和社會公平,對這部分勞動者實行特殊的扶持政策就成為多數市場經濟國家的一種普遍選擇。我國自2002年以來實施的就業扶持政策,對于幫助國有和集體企業下崗失業人員再就業發揮了重要的作用。5年來,共幫助2500萬國有、集體企業下崗失業人員實現再就業。隨著國有企業大規模下崗分流高峰的過去,現在有必要對就業扶持政策作出適當調整。調整的基本方向,就是“普惠制”,即從主要面向國有企業下崗失業人員轉變為“面向所有困難群眾”,不再按“身份”劃線,而按失業人員失業狀況劃線,只要屬于就業困難群體,就有資格享受,這樣才能更好地達到促進社會就業的目標。當前的重點是幫助長期失業人員、青年失業人員等困難群體就業,特別是要建立解決“零就業家庭”問題的長效機制。
  在處理好初次分配中公平與效率關系的基礎上,再分配要更加注重公平
  盡管公平與效率的關系涉及公民經濟社會權利的各個方面,理論界對公平與效率關系的研究領域也在不斷拓寬,但焦點主要還是集中在收入分配問題上。這并不奇怪,因為收入差距畢竟是衡量社會公平狀況的一個重要尺度,合理的收入分配制度是社會公平的重要體現。而在收入分配問題上,公平與效率關系的焦點又進一步集中在初次分配與再次分配的關系上。十七大報告的一個重要理論創新,就在于首次明確提出“初次分配和再分配都要處理好公平與效率的關系,再分配要更加注重公平”。這是對效率優先、兼顧公平原則的一種揚棄和發展,是理論上的一大飛躍。作為較早研究社會收入分配不公問題的研究人員之一,筆者在80年代也曾撰文極力主張強化市場機制在初次分配中的作用以提高效率,通過強化政府在再分配中的調節作用以促進公平。現在看來,這樣一種認識的缺陷在于過分強調和倚重再分配手段對促進公平的調節,而相對忽視了初次分配環節的基礎性作用。再分配的作用固然重要,但它畢竟是對收入差距的一種事后調節和彌補,是建立在初次分配基礎上的。如果初次分配只強調效率而忽視公平,單純依靠再分配環節來修正和調節,是很難達到理想的公平狀態的。近年來收入差距的不斷擴大,事實上已經證明了這一點。
  問題的關鍵和難點在于,初次分配如何處理公平與效率的關系,或者說初次分配如何體現公平。十七大報告在強調繼續“堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度,健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度”的基礎上,提出了一系列新舉措。一是要提高“兩個比重”,即“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重,提高勞動報酬在初次分配中的比重”。這是調整和改善宏觀收入分配格局的重大部署,具有全局性、戰略性意義。“兩個比重”的逐年下降,已經成為國民收入分配中一個十分突出的問題,2006年我國居民收入占GDP的比重已經由改革以來最高時的56%下降到45%,工資總額占GDP的比重由最高時的17%下降為11%;與此形成巨大反差的則是財政收入和企業利潤連年大幅度增長。這說明在初次分配中,并沒有真正實現勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配,資本擠占勞動所得,利潤侵蝕工資。只有逐步扭轉這種狀況,提高“兩個比重”,才能為建立公平合理的收入分配關系奠定基礎,并為擴大內需提供支撐。二是逐步提高職工工資和居民收入水平。這是提高“兩個比重”的進一步展開和具體化。人工成本低固然是一種優勢,但人為壓低人工成本也會帶來副作用,它會抑制勞動者的消費水平,不利于擴大內需,應當在經濟發展基礎上逐步提高工資收入水平。當前的重點是著力提高低收入者收入,逐步提高扶貧標準和最低工資標準,建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。三是“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。這是擴大中等收入者比例的關鍵措施。居民財產性收入的增長,有賴于投資渠道的拓寬、資本市場容量的擴大。四是進一步規范收入分配秩序,保護合法收入,調節過高收入,取締非法收入。同時,要規范和調控壟斷行業收入分配。關鍵是要打破壟斷或縮小壟斷范圍,消除市場壁壘,發揮市場在工資分配中的決定作用,抑制壟斷行業收入的快速增長,逐步縮小行業間收入差距。
  在處理好初次分配中公平與效率關系的基礎上,再分配要更加注重公平。通過再分配調節收入差距是對市場缺陷的一種彌補,其第一位的目標是促進公平。而且,這種作用是十分明顯的。以英國為例,1994年至1995年,英國全部家庭的年收入按五等分劃分,最上層20%家庭的平均初始年收入與最下層20%家庭相比,兩者的收入差距是19.8倍(以下層為1),但在加上家庭的貨幣福利收入以后,兩者的稅前毛收入的收入差距縮小到6.2倍,在減去收入稅、國家保險稅和地方稅以后,兩者的可支配收入的收入差距進一步縮小到5.4倍,最后再加上教育、醫療、住房、交通等各種實物津貼和補助以后,兩者的最終收入差距為3.7倍。由此可見,再分配環節的每一次調節,都使得收入差距進一步縮小。相比之下,我們再分配環節的調節作用還發揮得不夠充分,應當著力加以強化。再分配主要有兩個工具:一個是稅收和轉移支付,一個是社會保障。稅收的功能主要是調高,社會保障的作用則主要是保低。當然,稅收同時又是社會保障資金的來源之一,社會保障同時也有調節收入差距的作用。稅收上可以研究采取的一項措施,是對工資以外的其他勞務性收入和資產性收入也采取累進稅率。社會保障則更必須以促進社會公平為第一目標,在這一前提下,通過合理的制度設計促進效率。
  在逐步解決制度覆蓋范圍內不合理的待遇差距問題的同時,要更加關注制度缺失問題,加快建立覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系
  從公平性的視角看,社會保障方面有兩個問題亟待解決:一個是待遇差距,一個是制度安排。
  近年來,企業與機關事業單位退休人員待遇差距問題日趨嚴重。對解決這一問題,中央已經作出安排,在過去連續3年提高企業退休人員養老金的基礎上,從2008年起,再連續3年提高企業退休人員養老金,而且提高的幅度會高于前3年。這一重要決策得到廣大企業退休人員的衷心擁護。隨著下一步的逐步落實,這一矛盾有望逐步緩解。從長遠來看,解決這一問題關鍵,是要加快推進機關事業單位養老保險制度改革,實現不同群體之間的養老保險制度合理銜接。
  這里想重點分析的是制度問題。經過多年的努力,我國的社會保障制度取得重大進展,制度框架已基本形成。在城鎮,包括養老、醫療、失業、工傷和生育保險在內的社會保險制度基本建立,最低生活保障制度全面實施;在農村,最低生活保障制度正在逐步建立,養老保險制度正在積極探索,新型合作醫療改革試點正在加快推進。但是,也要看到,一方面由于制度設計尚未覆蓋到城鄉全體居民,另一方面由于制度覆蓋范圍內的群體尚有部分人員沒有參保,致使目前還有相當一部分勞動者沒有享受到社會保障權利。筆者認為,相對于制度覆蓋范圍內的待遇差距問題,制度缺失帶來的相當一部分人群無法享受社會保障問題,是更嚴重的不公平。
  在我國,社會保障制度不健全、不完善有其特定的歷史背景。在改革初期及后來相當長一個時期,社會保障制度改革一直是作為國有企業改革的配套措施來推進的,當時的思路更多的是考慮均衡企業負担、為老企業卸包袱、保障待遇支付,而不是優先考慮社會公平。由于受當時改革的復雜性、財力緊缺等因素制約,決定了社會保障制度改革的著眼點不能不更多地集中在國有企業職工上,這有其客觀必然性和合理性,但由此帶來的一個突出問題就是社會保障制度安排缺乏系統性和整體性,相當長的時期內對集體企業、機關事業單位職工特別是單位從業人員之外的個體私營企業和大量的農民工和城鎮靈活就業人員(國外一般稱之為非正規就業)的社會保障問題沒有作出相應的制度安排。后來陸續出臺了一些政策,但也帶有明顯的制度分割裂痕,往往以所有制、單位性質和職工身份來劃定界限、確定對象、規定待遇。農村社會保障制度改革則起步更晚,低保制度尚未普遍建立,新型農村合作醫療尚在試點,農村養老保險缺乏制度安排。相對于待遇差距而言,制度缺失所導致的部分人員社會保障權利的懸空和虛置。制度覆蓋范圍內不合理的待遇差距固然不符合公平原則,但它畢竟只是高與低的關系,而制度缺失所造成的不公平則是有與無的關系,更需要著力加以解決。
  為此,必須進一步健全完善保障制度,建立覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系,為全體社會成員提供最基本的保障,促進不同群體之間的社會公平。其重點,一是要將城鎮靈活就業人員逐步納入社會保險,使基本養老保險覆蓋到城鎮所有從業人員,基本醫療保險和醫療救助覆蓋到城鎮所有從業人員和居民,失業保險和工傷保險覆蓋到所有企事業單位及其從業人員,最低生活保障制度覆蓋到城鎮所有居民。二是要適應城鎮化和農村勞動力轉移的大趨勢,加快推進被征地農民的社會保障制度,積極探索既符合農民工的特點、將來又能與現行養老保險制度相銜接的農民工養老保險政策,為該群體提供基本保障。三是逐步建立農村社會保障體系,在繼續加大農村最低生活保障制度和新型合作醫療制度的同時,探索建立符合農村經濟發展水平和社會實際狀況的多種形式的農村養老保險制度。
  在建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系過程中,要高度關注制度設計的合理性和有效性問題,既要注重保護勞動者合法權益,又要注意保持人力資源市場的活力
  研究社會保障改革中的公平與效率問題,不能不談到如何防止“高福利病”或“福利陷阱”。在這一問題上,有一些認識上的誤區需要加以分析。一些文章談到“高福利病”時往往望文生義,認為高福利就是一種社會病態,就意味著沒有活力。其實,高福利并不是低效率的充分條件。只有在缺乏制度制約和激勵措施、產生對社會福利的過度依賴以至造成“養懶漢”的情況下,它才是一種“病”,才會導致低效率。歷史上,這種福利病現象的確曾在福利國家出現過,但經過一個時期以來的福利改革,相當多的國家已經成功擺脫了福利病。而這種改革并不是簡單地削減福利,而是改進制度設計,其核心是“從救濟到工作”,即更加強調權利與義務的對等,更加注重對享受待遇的約束和激勵。今天的北歐,社會居民依然享受著所謂“從搖籃到墳墓”的高福利,同時其經濟的發展也依然保持著旺盛的活力。
  另一個值得關注的問題是,活力和效率不僅與福利制度相關,還與勞動力市場的靈活性相關。筆者2006年在英國訪問時,牛津大學社會保障問題專家曾向我們介紹了他們的一項研究成果。這項研究將歐洲福利制度分為北歐、英國、歐洲大陸和地中海四種模式加以比較研究,其結論是:北歐模式和英國模式具有可持續性,而大陸模式和地中海模式則難以持續。原因在于,盡管在降低貧困、促進公平這一目標上,以德國、法國為代表的大陸模式并不比英國模式和北歐模式遜色,但在刺激效率這一目標上,大陸模式和地中海模式遠不如北歐模式和英國模式。雖然北歐國家和英國的福利水平比較高,但法律上對企業解雇工人的限制較少,勞動力市場比較靈活;而大陸國家在實行慷慨的社會福利的同時,實行嚴格的勞動法律保護,企業很難解雇工人,人工成本高,不利于擴大就業。德國過去10多年來一直致力于修改勞動法律,試圖增強勞動力市場的靈活性,但成效不大,法國最新一次嘗試亦告失敗(為解決青年失業問題,2006年初法國政府拋出了《初次就業法案》,允許有22名以上雇員的企業,可以在2年內隨時解雇初次雇用的年齡在26歲以下的雇員,而不需要給出任何理由。由此引發學生罷課和工人罷工,政府最后不得不修改了上述條款)。至于地中海模式,因其限制解雇工人,失業救濟標準又低,所以既不符合公平原則,也缺乏效率。
  基于上述分析,我們至少可以得出兩點啟示:一是我們在建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系過程中,不僅要解決制度缺失問題和公平性,同時要關注制度設計的合理性和有效性問題,在制度起步時就要借鑒一些國家福利改革的經驗,避免走彎路。效率雖然不是社會保障第一位的目標,但又確實是一個不可不兼顧的目標,兩者的結合點在于激勵和約束。合理的制度設計可以起到激勵和約束兩個方面的作用,比如,與繳費掛鉤的待遇標準能夠鼓勵個人繳費而減輕財政負担(引入個人繳費是許多國家改革養老保險制度的一個共同趨勢,這一點倒是有些回歸古典經濟學的味道。亞當·斯密早就提出過,依托人們的自我利益去實現共同福利比依托人們的公共物品觀念要好得多),待遇遞減的救濟金發放辦法能夠激勵失業者積極尋找工作,合理的費率調整機制和補貼辦法能夠鼓勵企業加強工傷預防、減少裁員,將積極求職和參加培訓作為領取失業救濟金的前提條件則可以約束失業人員不要躺在失業保險上。這些都是大有文章可作的地方。二是既要注重保護勞動者合法權益,又要注意保持人力資源市場的活力。人力資源是第一資源。沒有一個充滿活力的人力資源市場,經濟發展的活力和可持續性就會逐步喪失。在這方面,不僅歐洲的四種模式可資比較借鑒,印度由于企業勞動用工制度過于僵硬而帶來的勞動力市場缺乏活力、投資吸引力不足等問題也是值得引以為戒的。

中國勞動京16~19F13社會主義經濟理論與實踐信長星20082008
信長星,人力資源和社會保障部辦公廳。
作者:中國勞動京16~19F13社會主義經濟理論與實踐信長星20082008
2013-09-10 21:58

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