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沿海對外開放地帶行政區劃模式的探討
沿海對外開放地帶行政區劃模式的探討
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  行政區劃是一個國家對領土實行分級管理而作出的一種行政管理區域的劃分和調整。古今中外,任何國家都是根據政權建設和經濟、社會發展的需要,依據有關法規,綜合考慮地理條件、經濟聯系、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、人口規模、國防建設等客觀因素,將國家的地域劃分成若干層級和幅員不等的行政區域,設置相應的地方國家政權機關,行使國家的權力,執行國家任務,實施行政管理。因此,行政區劃是關系到國家長治久安的一項國家大政,在國家的政治、經濟活動和人民生活中占有十分重要的地位。
  行政區劃屬上層建筑,它要為經濟基礎服務。經濟在行政區劃這個社會大環境中能否得到有效發展,已成為衡量行政區劃工作優劣的標志。行政區劃從政治體制和行政管理體制等方面直接影響與制約經濟體制和經濟活動,由影響資源的管理和開發,進而對城市和生產力的合理布局、區域經濟的形成和發展,特別在調整經濟結構、激發區域商品等方面,行政區劃所起的制約作用更為顯著。由此可見行政區劃在區域經濟發展中的建設功能。此外,行政區劃在對外有它特殊的外引和開拓功能,對鄰域有其示范和輻射功能。因此,行政區劃亦是國家進行宏觀經濟管理的一種重要手段。
  中國共產黨十一屆三中全會以來,國家進入以經濟建設為中心新的歷史時期,制定了改革開放的基本國策。為推進全國經濟全面改革,首先在東部沿海地帶建立一些外引內聯的經濟試驗區或示范區,實行特殊政策,加大改革開放力度,取得了顯著效果,繼之又辟沿江和沿邊為開放地帶,從而呈現出四面圍合,中間開花,萬馬奔騰,全面開放的壯觀局面。經濟的騰飛,必然對行政區劃的管理提出新的要求。如何順應改革開放的大潮,為進一步解放和發展生產力服務,已成為當前行政區劃工作的新課題。今先就我國沿海對外開放地帶行政區劃施行什么樣的模式較好,進行初步探討,以期拋磚引玉,謹請匡正。
  行政管理體制取決于政治體制。我國自1949年實行政企合一的政治體制,幾十年來,教訓殊深;1978年,在中國共產黨十一屆三中全會上,政治體制改革被列為國家實行改革的兩大目標之一。但是,與確立任何新制度一樣,新的政治體制的全面確立,需要有一個過程。因此,尋求沿海對外開放地帶行政區劃模式,也要因勢利導,分兩步走。第一,從現實出發,尋求在政企合一政治體制依然存在情況下的可行模式,作為過渡;第二,超前規范,尋求在實行政企分開政治體制時的可行模式。
      一、政企合一體制下的行政區劃模式
  政企合一政治體制的主要特征是政府職能的綜合性,政府不僅要管其轄境內的一切行政社會事務,而且還要直接參與經濟過程,即人們常說的“用行政手段抓經濟”。為適應政企合一政治體制的需要,對設在一個縣(區)內的經濟技術開發區,適宜建立以發展工業項目為主,兼有商業、金融、社會生活服務等多功能的“小而全”式的管理體制,給經濟技術開發區以管理區內人、地、物的行政權力,使責、權、利融為一體,設立行政區,成立一級政府,一般給予鎮級建制,個別給予市或市轄區級建制。其理由:一是經濟技術開發區一旦建成,基本上是小城區的規模,它的空間和人口與現行的一般建制鎮差不多,即使在經濟水平上高于一般的建制鎮,但一般均還未能達到設縣或市的標準,特別是作為城市重要特征之一的第三產業的比例還很小;二是鎮雖與鄉同級,但鎮已顯示出城市化的氣息,與鄉有質的差別,在對外開放方面能發揮外引和開拓功能;三是鄉鎮企業的興起,鍛煉了大批鄉鎮干部,不少已成為干練的企業家,只要上級政府委以重任,賦予政策,完全可以挑起組織大規模經濟技術開發的大梁;四是從發展角度考慮,多數經濟技術開發區將來有可能發展成小城市,現在設置建制鎮,亦為日后撤鎮改市奠定基礎;五是這種在一個縣(區)境內作鄉鎮級基層行政區劃的變動,對國內外的社會影響均不大,社會各界易于承受,便于今后行政區劃的全面改革。
  跨縣(區)域的經濟技術開發區,暫不設立行政區和變更行政區劃;劃入經濟技術開發區的區域和居民點等地理實體,仍沿用原來的行政管理機構進行行政管理;經濟技術開發區所在的各鄉鎮可分別委派一名領導班子成員在經濟技術開發區管理委員會兼職,以保障經濟技術開發區順利發展為前提,在互利的基礎上做好開發區與鄉鎮之間的協調工作。這將有利于保持縣級行政區劃的穩定,避免社會波動。
      二、政企分開體制下的行政區劃模式
  1.新模式的構思
  要說政企分開政治體制下的行政區劃模式,那將是經過政治體制改革和行政區劃改革后的一種全新的模式。
  行政區劃作為國家行政管理和宏觀經濟管理的重要手段之一,要設法順應改革開放的時代潮流,要為進一步解放生產力和發展生產服務。多年的實踐證明,傳統的被動應付式的行政區劃工作方法已不能適應當前新形勢的需要,必須要大膽地解放思想,勇于開拓,積極創新,從宏觀上構思行政區劃改革的總體構架,在周密籌劃的基礎上,積極試點,穩步推廣。國家在建海南省時,為了適應海南經濟特區發展的需要,大膽地試行了省—縣—鄉三級管理體制,從而保障了經濟特區各項改革措施得以順利實施,促進了特區經濟發展,達到了“精簡、效能”行政區劃層級改革的目標,這是對地域型政區實行改革的成功范例,為我國行政區劃的全面改革作出了良好開端。
  行政區劃新模式的基點是:少層級,多單元,單一地域型;還市鎮為聚落的本來面目,恢復它們是工商貿聚集之所的本質和地位。基本構架是:地域型政區:國 —→ 省—→縣(區)〔一二三等〕—→鄉(街道)
      ↓    ↓    ↓          ↓城鎮型聚落:市    市    市          鎮
      (一等) (二等) (三等)
  我國是世界上行政區劃實施最早的國家,《禹貢》九州的傳說,實為我國行政區劃發端的傳說。行政區域最初的劃分都是地域型的,一直到本世紀二十年代末,無論是二級、三級還是多級層次,皆是如此,究其原因,并非我國古代沒有城鎮,唐代都城長安,是當時世界上第一個擁有百萬人口的最繁華的特大城市;那時之所以未將長安設置成城市型政區,其原因很簡單,因為市鎮再大,它終究只是個聚落,是一個點,而行政區域則是國家對其領域成片無隙地劃分成若干有限部分,分級構成體系,實行有效的行政管理,若以點來劃分,則不僅劃分的數額會很大,而且呈離散狀態,不便構成體系,這在管理上不免產生重疊或遺漏,造成統計上的失真和分派上的漏洞,結果是無法對整個領域實施有效的行政管理。到了本世紀二十年代末,我國開始設置城市型政區,但仍隸屬于地域型政區,實行的是以地域型管城市型,即以面管點,全國仍保持地域型政區的格局。可是到了五十年代,設置了一些名為城市型實為地域型的政區,即假城市型政區,凌駕于縣級地域型政區之上,使市的概念開始模糊了,尤其是“市區”一詞,說不清,道不明。八十年代初,又出現了撤地改市、撤縣改市,以及市管縣、市管市等假城市化和不合邏輯的憾事;更有甚者,有人竟然被這種現象弄得糊涂到以假城市型政區重慶市的人口與棲身于世界特大城市之林的上海城區人口相比,鬧出了中國的第一大城市已不再是上海而是重慶的笑話。雖然建制市在促進社會進步方面曾有過它不可磨滅的歷史作用,但對它的負面影響也不容低估。假城市型政區的存在,嚴重地擾亂了地域型政區和行政區劃的層級,不僅給行政管理帶來諸多不暢,而且還壓制了不少經濟發達重鎮的改市進程,影響了真城市化的發展。在迫切要求理順行政區劃管理關系,加快真城市化和城市群發展進程的時候,對市鎮建制動真格已是唯一的選擇。解決的辦法是取消市鎮的行政建制,恢復它們作為聚落和工商貿聚集之所的形象,以及是一個區域的政治、經濟、文化、交通、通訊中心的特殊地位。按城市的經濟水平,將市分為一、二、三等,使之在政治上一律平等,都是市,并與鎮一道分別隸屬于中央、省、縣和鄉各級政府;按政企分開的原則,淡化市鎮的行政職能,強化其經濟職能,強化地域型政區政府的行政職能,淡化政府的經濟職能,政府對經濟只施行宏觀調控。在市鎮成立經濟管理委員會(簡稱經管會),作為相應級別政府的派出機構,負責組織與管理市鎮內的一切經濟活動;由各公司或企業集團代表選舉產生市(鎮)長,政府予以委任,并在政府中兼副職,參加政府的有關會議,目的是便于相互勾通。
  位于沿海對外開放地帶前沿的經濟特區,則按海南特區的模式,依其空間和人口規模及經濟水平,嚴格按照國家行政建制的標準,綜合考慮特區的特點,設置相應的省、縣、鄉三級行政區,成立一級政府;對其中心城鎮,按設市鎮的標準,建市或建鎮,成立市鎮經管會,作為一級政府的派出機構,負責組織和管理特區內的一切經濟活動,行使國家賦予特區的權限;由各公司或企業集團代表選舉產生市(鎮)長,由政府予以委任,并在政府中兼副職。
  沿海開放城市的經濟技術開發區,一律不單獨設一級政府,使之棲身于原來一個或數個基層行政區域,沿用原行政管理機構;成立鎮經管會,為各鄉級政府的共派機構,負責組織和管理區內的一切經濟活動,由開發區各公司或企業集團代表選舉產生鎮長,由各鄉級政府共同委任;各鄉級政府派一名副職領導參加開發區經管會,兼任助理,負責政企之間的協調工作。現已成立政府的開發區,其政府部門與當地原鄉級政府合并。
  沿海對外開放地帶的重要口岸和經濟發達的重鎮,按設市標準,積極給予設市,按其等級分別隸屬于縣或省政府領導。
  鑒于我國的縣與縣之間工農業經濟總水平和科學文化方面的差異甚大,承担的公務量不等,為便于分類指導,按經濟和文化等綜合指標,率先將沿海對外開放地帶內的縣分成一、二、三等。
  2.新模式的預期效果
  (1)新模式實施后,可以使市鎮和經濟技術開發區的領導從大量的行政管理事務中解脫出來,專心致志地從事經濟建設和科技開發,進行外引內聯,搞好企業科學管理,提高生產力和經濟效益,使市鎮和開發區顯示出真正的經濟組織者和大企業家的形象。
  (2)新模式廢除了假城市型政區,有助于減少行政區劃的層級、理順行政區劃的管理體制、避免假城市化和市管縣體制的種種弊端,可以提高行政管理效率,達到“精簡、效能”的目標。
  (3)新模式可以改變目前只允許一縣域內設一個市的做法,為大量夠格升市的鎮提供撤鎮設市的寬松社會環境,促進經濟發展和城市化進程,有助于貫徹國家關于積極發展小城市的戰略方針和加快沿海對外開放地帶城市群的建設。
  (4)新模式可以給市鎮和經濟技術開發區范圍的邊界線賦予最大的彈性,擁有發展和擴大的空間。市鎮和開發區均屬城市型經濟活動區,是充滿活力的全開放式地區。隨著經濟的發展,它們的范圍一直處于不斷的擴大的狀態,其邊界呈現動態特征。如英國倫敦,要確定它的范圍十分困難,因為自有歷史記載以來,倫敦在建設上總是不斷發展的。有人說經濟發展是沒有區界的,頗有道理。這與行政區域形成了鮮明對照,行政區域的邊界線具有確定性、法定性和穩定性,呈靜態特征。將市鎮和開發區作為聚落,以一個真正經濟活動區的形象存在,不賦予行政區劃界線,這樣不僅可以使市鎮和開發區范圍邊界線擁有最大彈性,留有充分發展和擴大空間的余地,而且每次的擴展都可以不涉及行政區劃這一嚴肅的法律問題,從而給市鎮和開發區的經濟發展一直提供著寬松的社會環境,這對發展城市經濟和維持行政區劃的穩定都十分有利。即使某一市鎮跨幾個行政區也沒有關系,城市經濟活動區跨越行政區,在國際上也不乏先例,遠在天涯的是美國紐約市,它的連續建成區地跨紐約、新澤西和康涅狄克三個州,近在國門的是沙頭角鎮,地跨深圳和香港,各方都在自己境內按經濟規律進行建設,匯總起來乃是促進了市鎮的整體發展。僅從沙頭角1987年至1992年這一期間市容的可喜變化,就不難看出中英雙方從總體上使這個邊陲小鎮得到了長足的發展,從香港97回歸之前的政情來講,這是兩國共建一個城鎮的典型范例。國際間能做得到的事,在國內肯定能辦好。
  (5)新模式能以維持縣級政區的穩定達到安定團結的效果。在我國行政建制中,縣級是最穩定,歷史最久的一級政區。早在春秋時期就具雛形,在自秦設置郡縣起的2000多年里,雖歷經多次改朝換代,政權更迭,但縣級這一管理層級依然如故,甚至連其通名都未變更過,由此可見縣這一層級與其地域幅員劃定的科學程度。鑒于縣級地域的長期穩定性,世人慣以此作為籍貫,并以此為尋根認祖歸宗的途徑,劃分同鄉的尺度;若縣內出了一件盛事,不僅全縣人都為之興奮,就連旅居海外的僑胞也引以自豪。正因為這樣,倘若取消或肢解某一個縣,則必然在縣內外引起軒然大波。維持縣級行政區域的完整和穩定,有利于安定團結、鼓勵縣境內全民和境外僑胞及港澳臺胞建設家鄉的積極性,這在沿海地帶顯得尤為突出,更為重要。
南京大學學報:哲學·人文·社科版166~170K91中國地理馬永立19981998在改革開放的大潮中,各式經濟技術開發區猶如雨后春筍,首先涌現在沿海對外開放地帶的大地上。這里的行政區劃,面臨選擇何種模式的新課題。科學的做法是因勢利導,分兩步走。在目前政企合一的體制下,在開發區設行政區和一級政府,既管行政,也管經濟;跨縣境的開發區暫不設行政區,原各有關行政區派員到開發區兼職,從中協調。在將來政企分開新制下,實施省—縣—鄉三級地域型政區管理體制;淡化地域型政區政府的經濟職能,強化其行政職能,淡化市鎮的行政職能,強化其經濟職能,取消市鎮的行政建制,存其工商貿聚集之所的功能;開發區不設政府,仍隸屬原行政區,不管行政,只管經濟。行政區劃 沿海對外開放地帶 市鎮 經濟技術開發區 地域型政區馬永立 南京大學城市與資源學系副教授 南京 210093 作者:南京大學學報:哲學·人文·社科版166~170K91中國地理馬永立19981998在改革開放的大潮中,各式經濟技術開發區猶如雨后春筍,首先涌現在沿海對外開放地帶的大地上。這里的行政區劃,面臨選擇何種模式的新課題。科學的做法是因勢利導,分兩步走。在目前政企合一的體制下,在開發區設行政區和一級政府,既管行政,也管經濟;跨縣境的開發區暫不設行政區,原各有關行政區派員到開發區兼職,從中協調。在將來政企分開新制下,實施省—縣—鄉三級地域型政區管理體制;淡化地域型政區政府的經濟職能,強化其行政職能,淡化市鎮的行政職能,強化其經濟職能,取消市鎮的行政建制,存其工商貿聚集之所的功能;開發區不設政府,仍隸屬原行政區,不管行政,只管經濟。行政區劃 沿海對外開放地帶 市鎮 經濟技術開發區 地域型政區
2013-09-10 21:58

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