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論“依法治國”的憲法效力  ——兼談“依法治國”憲法規范的界定
論“依法治國”的憲法效力  ——兼談“依法治國”憲法規范的界定
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  黨的十五大報告把“依法治國,建設社會主義法治國家”作為領導人民治理國家的基本方略加以確認,標志著其領導方式、執政方式和治國方式的重大進步。1999年3月15日, 第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》,把“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”寫入憲法第五條。自此,“依法治國”不僅是一個重要的政治規范,而且上升為重要的憲法規范。這一轉變的核心是,“依法治國”不僅具有政治上的約束力,同時還具有了憲法上的效力。質言之,不“依法治國”既同黨的方針、政策背道而馳,更是違背憲法的行為,必須承担違憲責任。正如江澤民同志所言:“違憲是最嚴重的違法。一切違反憲法和法律的行為,都必須予以追究。”
  “依法治國”寫入憲法,融入現有的規范體系,獲致了最高的法律效力。然而,其規范的性質和范圍怎樣,它為何擁有應然的法律效力,其形式法律效力的內容又是什么?這些重大的法律問題需要我們追問、探析。本文擬從邏輯的、哲學的、實證的角度,解構“依法治國”這一憲法修正案的內涵,考查“依法治國”這一治國方略的源流,辯析“依法治國”這一命題的誤區,進而為這一憲法規范的實施提供理論準備。
      一、依法治國”憲法規范的界定
  對于“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”這一新入憲條款,我們首先面臨定性上的兩個問題:第一,它是一個完整的憲法規范嗎?即它具有構成一個憲法規范的基本要素(假定、處理和制裁)嗎?(注:關于憲法規范的構成要素,學者有不同理解,尤其對于制裁是不是構成憲法規范的必要要素及制裁要素是否在憲法典中存在,有諸多爭議。但對于假定處理兩要素是憲法規范的構成要素卻為多數學者所認同。本文的思路是暫時撇開有爭議的制裁要素的探討,而以其它的兩要素作為定性的突破口。)第二,如它是的話,那么又是一個什么樣的憲法規范,權利性規范或是義務性規范?
  在回答上述問題之前,我們不妨對這一憲法修正案的命題作些分析。“實行依法治國”和“建設社會主義法治國家”語義和邏輯上的主語與作為規范層面權利義務的主體是相同的,它們是一種遞進關系,即“建設社會主義法治國家”是進一步說明“依法治國”的發展方向和目標的,,另外值得注意的是,“中華人民共和國”在這里可能作廣義的理解,或指國家、或指政府、或指人民、或指公民,主要原因是這一條款原則性甚強,涵義豐富,加之修憲技術的原因,對入憲的條款基本沿用了其作為政治規范時的表述,而作為嚴格意義的法律規范的要求則反映不夠,從而造成其法律規范上的意義不明晰。因此,界定該條款是否為憲法規范關鍵在于明確“實行依法治國,建設社會主義法治國家”的權利或義務的主體是什么。
  一般來說,憲法規范調整的社會關系即憲法關系的主體是國家、政府(國家機關)、人民和公民。首先看看“實行依法治國,建設社會主義法治國家”的權利或義務主體是國家的情形。也許有人會說,條文中不是已經很明確地指出“中華人民共和國實行依法治國”嗎,國家作為主體當是不爭之論。對此我們提出以下疑義:第一,如承認國家作為主體,則意味著“國家實行依法治國,建設……國家”,邏輯上同位反復,不嚴密。第二,如承認國家作為主體,即賦予其“依法治國”的權利和義務,然而國家作為一抽象政治實體,一般在法律上只承担國際法上的責任,如剝奪國家“依法治國”的權利或國家作為義務主體而不履行憲法上的義務,其憲法上的責任無法得到落實。第三,從憲政的角度來說,憲法的基本功能是保障公民權利和限制與規范政府權力,憲法中關于國家的權利與義務的實現是由政府(國家機關)加以落實和承担。我國憲法中很多相關條文中行文上使用“國家”,但實際意義上的權利義務指向的是政府(國家機關)。比如,第五條,“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”,第七條,“國家保障國有經濟的鞏固和發展。”;第十九條,“國家推廣全國通用的普通話”;第二十五條,“國家推行計劃生育”,等等。(注:這種情形多見于憲法總綱的有關規定之中:對“國家”在相關條文中的涵義可參閱全國人大常委會辦公廳研究室政治組編著:《中國憲法精釋》,中國民主法制出版社,1996年版。)因此,我們不能因為“中華人民共和國”在條文中是行文和語言上的主語,就認定它也必然是“依法治國”的主體,是“依法治國”權利義務的承担者。
  “中華人民共和國”是指“中華人民共和國公民”嗎?這顯然不妥,因為公民一般是指個體的概念,而“依法治國”是一治國方略,是國家整體的發展方向,它要求與之相配的是一群體的概念。僅此我們便可把“公民”排除在外。
  “中華人民共和國”意指其人民或政府嗎?僅憑邏輯推理尚難加以斷定,我們只有從“依法治國”內容和形式上的淵源里尋找答案。“依法治國”憲法條款是從政治規范而來,而它作為政治規范時表述為:“……要求我們在堅持四項基本原則的前提下,……,依法治國,建設社會主義法治國家。”“依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略,……”其中最全面的表述是:“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務。保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”(注:參見江澤民同志在中國共產黨第十五次代表大會的報告。)這句話的主語和所明確的“依法治國”的主體均是指“我們”,“黨領導下的人民群眾。”因此,可以肯定地講,“依法治國”的主體應是人民。相應的,“依法治國”的憲法條款應表述為:中華人民共和國(人民)實行依法治國,建設社會主義法治國家。
  人民是國家權力的主體,是實行依法治國的主體,然而在實際社會生活中,人民一般并不直接管理國家和社會事務,而是“依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式”去實現其權力,即通過民主程序產生政府,由政府代表人民在人民授權范圍內去行使國家權力,去管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,政府的行為必須得到人民的授權,必須受到憲法與法律的規范和約束,人民有權要求政府遵守憲法和法律,依法治國,政府應當或(必須)依法治國。因此,我們得出結論,“依法治國”條款在憲法意義上的表述應為:
  第一層次:中華人民共和國(人民)實行依法治國,建設社會主義法治國家。
  第二層次:中華人民共和國(政府應當根據人民的要求)實行依法治國,建設社會主義法治國家。
  依據法律規范邏輯結構理論,憲法規范意義上的“依法治國”,其假定要素(該規范適用的條件或情形)為:在治國方式上,在管理國家事務、經濟文化事業和社會事務的情形中;其處理要素(規范本身的基本要求和處理原則)為:人民有權要求政府,政府應當根據人民之要求,依法治國。在“依法治國”的兩層含義中,第一層次是核心、基礎,它是一權利性規范,即依法治國是人民的權利和要求;第二層次是引申和派生的,它是一義務性規范,即依法治國對于政府來說應是責任和義務。
  對于這一規范同時蘊含兩個層次的意義,在實踐上反映出中國法治的道路帶有政府推進型的特點,國家和政府在法治構建中居于主導地位,發揮主要作用。(注:關于這個特點,參見有關論述:李林《實施依法治國的特點和需要解決的問題》,載《法學》,1998年第 9期,以及,劉海年等主編:《依法治國建設社會主義法治國家》,中國法制出版社,1996年版,第559頁。)就理論邏輯而言,人民是依法治國的主體, 實現依法治國的整個進程應當由人民來推進,但是由于我國尚處于從人治到法治轉軌的歷史時期,加之人民的法律意識總體上欠缺,因此中國法治的進程和前景在很大程度上取決于政府的戰略設計與實際運作。可見,我們在強調人民是依法治國主體的同時,不能忽視政府的作用和職責。
      二、“依法治國”憲法效力的應然性
  法律效力包括應然與實然兩個方面。應然法律效力是法律效力的可能性,其著眼于法律規范之所以具有效力的合理性基礎,而實然法律效力是法律效力的現實性。法律規范之所以具有法律效力,不僅是因為它有國家強制力保障實施,更因為法律是合理的、正義的。龐德指出,關于正義,“在倫理上,我們可以把它看成是一種個人美德或是對人類的需要或者需求的一種合理、公平的滿足。在經濟政治上,我們可以把社會正義說成是一種與社會理想相符合,是保證人們的利益與愿望的制度。”(注:龐德:《通過法律的社會控制——法律的任務》,商務印書館1984年版。)作為憲法規范,“依法治國”內含著人類的理性選擇,包容著社會發展的合理性和必然性,浸潤著對人自身的尊嚴和價值的終極關懷,積淀著歷史的智識和經驗。
    (一)有關憲法效力的理論
  憲法具有最高法律效力,這種最高法律效力的應然性是建立在憲法的正當性基礎之上的。衡量憲法正當性的決定性標準應當是看憲法的規定及其隱含原則是否符合歷史發展的必然趨勢和人民的要求,是否真實地遵循了保障基本人權及其它衍生權利的人權憲政準則。人民對憲法正當性的認同是憲法能否得到最有力的支持從而贏得至高無上的權威地位,并因此具有最高法律效力的關鍵。
  憲法能否具有最高的法律效力的問題上,有自由派和穩健派之爭。(注:參見李步云主編:《憲法比較研究》,法律出版社,1998年版,第156—158頁。)自由派認為,憲法的最高效力問題緊緊地與憲法的先進性聯系在一起,憲法的先進性是憲法正當性不可分割的組成部分,任何憲法如果沒有超前于時代主流思想水平并符合人類發展進步趨勢的預見性,就不能經受時代的考驗,不能源遠流長。而穩健派則認為,憲法首先是要與社會的發展相符合,這樣才能保證憲法得到大多數人所認同,憲法應當適當放棄其超前性,而更多地顧及現實性,這樣才能保證其得到穩定的大多數的支持,并因此具有最高法律權威和相應的實際效力。
  這兩派觀點均有一定的合理性。本文認為,憲法之所以具有效力是因為:從形式上看,法律產生效力的基礎是國家權力,國家運用國家權力賦予和保證憲法具有最高法律效力。從實質內容上看,一方面憲法的內容應建立在正當性、合理性基礎之上,應當反映人類的理性價值,順應社會發展的趨勢;另一方面憲法亦應反映其依賴的社會現實。一部優秀的憲法是超前性和現實性完美結合的典范。一部憲法是如此,作為憲法組成部分的憲法規范亦是如此。(注:我國理論界比較注重憲法作為整體效力的研究,而對具體的憲法規范的效力不夠重視。我們認為,憲法作為整體的效力和具體的憲法規范的效力同樣重要,因為如果忽視具體規范的效力問題,其整體的效力則有落空的危險。這也是本文之所以探討“依法治國”憲法規范的效力的一個動因。)
    (二)“依法治國”憲法效力的價值取向
  1.法治與憲政民主。人類社會一直尋求更符合人類本性、更反映自然正義的理性原則、更科學合理的治國方案和社會運作方式。而迄今為止,法治是人類社會所能找到的比人治更為優越的方式;憲政民主是一種比專制暴政更為合理的制度設計。法治、憲政和民主由于符合人類理性的共同點而具有內在的必然聯系。
  民主與憲政都是現代政制的基礎。然而,兩者的內涵和側重點有些不同,民主強調公民的參政權和政治程序,注重政府(國家權力)基于民主程序產生的統治權的合法性;而憲政強調對政府(國家權力)的限制和防范,關注人權的保障和多數民主可能產生的對少數人權利的侵犯。但是,它們對于人類生活的基本價值觀是相同的,那就是人的尊嚴和權利神圣不可侵犯。基于兩者的相同點和不同點,人們意識到,民主選舉權力機關和對于經民主產生的政治權力實行法律限制同樣重要,理想的政制必須既是民主的、又是憲政的,即所謂的憲政民主制。(注:關于憲政與民主的關系,參見墨菲:《普通法、大陸法與憲政民主》;信春鷹:《尋求民主與憲政的平衡》,均載《經濟民主與經濟自由》,劉軍寧等編,三聯書店,1997年版。)
  而法治是憲政民主最有力的支柱之一,相互之間有天然的相容之處。理論與實踐兩方面都表明,與一切其他形式的政體相比,民主是最適合、也是最需要法治的政體。法治是自由民主國家的一項基本原則。法治與憲政分享共同的價值基礎,這就是自然法的正義觀與價值論。法治與憲政民主都以尊重人、保障基本人權為根本原則。法治和憲政民主是人類社會理性的選擇,符合歷史發展的價值取向,具有合理性基礎,下面從法治本身的涵義和要求進一步分析。
  2.法治本身的涵義。法治一直是人類追求的理想目標之一。對法治的第一個經典性論述,是亞里士多德提出的“法治應當優于一人之治”,“法治應包含兩層含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律本身又應該是制定得良好的法律。”(注:亞里士多德:《政治學》,吳壽彭譯,商務印書館1965年版,第167—168和199頁。 )此后,對法治的理解產生了多種學派。 一個比較權威的解釋認為, 法治(Rule of Law)是“一個無比重要的、但未被定義、 也不能隨便就能定義的概念。”“它意指所有的權威機構,立法、行政、司法及其它機構都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表述了法律的各種特征,如正義的基本原則、道德原則、公平合理訴訟程序的觀念,它包含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴的尊重。”(注:《牛津法律大辭典》,光明日報出版社,1988年版,第790頁。 )中外學者對法治的釋義豐富多彩,而法治本身又是一個開放、發展的概念,具有深刻的內涵,盡管如此,法治的以下幾個原則和精神還是被眾多法學家所強調。
  第一,法為善法、法律至上。依法治國所依據的法、法律應該是善意的、合乎自然正義原則、符合人類理性標準的。這實質反映了自然法哲學的主張。自然法哲學認為,自然法是蘊藏在整個宇宙的結構或秩序之中的普遍性的法則,對所有人(包括統治者)都有約束力,而且可以通過人類理性思維而發現。自然正義原則高于法律本身的規定,法律必須反映自然正義原則和理性的精神。現代社會更強調自然正義原則與人的價值的內在聯系。法治應是良法之治,良法應體現這些價值標準:人權、生存、安全、民主、自由、平等、正義、和平、發展、共同福利、人道主義等。(注:這些觀點,見(美)博登海默著,鄧正來、姬敬武譯:《法理學——法哲學及其方法》華夏出版社1987年版。)法治應當以這些正面價值為取向,充分維護民主、自由、平等、人權、正義和憲政,保障人民福祉的實現。如果法治依據之法違背這一準則,以負面價值為依歸,那么法律將淪為推行專制、暴政,踐踏人權,毀滅人性的工具(歷史上出現納粹法西斯專政便是典型的例子)。符合自然正義的法律才具有極大的權威,應當居于至高無上的地位,它不允許存在超然于法律之上的、專橫的權力,在這樣的法律面前人人平等。
  第二,有限政府。真正的法治要求政府在憲法和法律規定的范圍內進行運作,國家權力必須受到憲法和法律的規范和限制,以切實有效地保護公民權利。現代民主國家都承認政府權力來自人民的授權,而人民賦予政府以權力的最基本方式就是人民通過選出的代表機關進行立法,以法律明確規定政府的職權,使政府權力取得合法性,據此便可以得出一條基本原則:政府權力僅限于法律明確賦予的范圍,法律無明確賦予的權力,政府不得行使;而且,政府權力的行使也必須依照法律規定的程序和方法進行。而法治的旨趣就在于控制和規范政府權力,以法律支配權力。這與憲政理論的核心“設防學說”和“有限政府”原理是相吻合的。“設防學說”和“有限政府”原理包括法治主義和制約與平衡原則,一方面由法律規定行使權力的人的職權范圍及其行使權力的程序;另一方面,通過權力的相互牽制,進一步削弱每一項權力絕對化的可能和趨勢。“設防學說”和“有限政府”原理,要求通過法律以及分權制衡手段確立和維持一套對政治行為與政府活動給予控制的有效技術,旨在保障人的權利與自由。因此,法治的要求是“在法治社會中,人民必須守法,政府更必須守法。”(注:劉軍寧:《從法治國到法治》,載《經濟民主與經濟自由》,三聯書店,1997年版。)
  第三,保障人權。法治的核心、基礎和出發點應是保障人權。符合法治精神的法應是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法。法治的最高層次是一種信念,出于對人和社會的終極關懷,相信一切法律的基礎,應該是對于人的價值的尊重。現代人權是所有個人平等地、普遍地享有道義上的權利,并應由法律予以確認,不分貧賤富貴,不分階級、種族、民族、性別等等,只因其為人,便有人的尊嚴和無上的價值。“而法治的理想,就是去創造和維持一套原則、規則、程序和機構,以保障每個人的權益,防止它受到政府或其他人的侵犯,使每一個人都有機會過一種合乎人的尊嚴的生活。”(注:陳弘毅:《法治、啟蒙與現代法的精神》,中國政法大學出版社,1998年版,第68頁。)人權是現代法律體制、政治體制以至道德倫理思想體系的核心和基石,正是在保障人權上,憲政、民主與法治找到了共同的歸結點。
    (三)形式法治與實質法治
  長期以來,中外學者對(依)法治國與法治存在嚴重分歧,有學者認為(依)法治國只具有形式意義,而法治才與實質正義相連,即它們之間存在形式法治和實質法治的區別;(注:支持此觀點的有伯爾曼、劉軍寧等,分別見其著述:《法律與革命—西方法律傳統的形式》,中國大百科全書出版社,1993年版;《從法治國到法治》,載《經濟民主與經濟自由》,三聯書店,1997年版。)而有學者認為,(依)法治國與法治沒有本質上的不同,而且(依)法治國從詞義的淵源和本義上是形式和實質法治的統一。(注:支持此觀點的有Neil Mac Cormick和鄭永流,分別見其著述: Der Rechtsstaat und die rule of law,Juristzeitung,1984.2.S.65;《德國“法治國”思想和制度的起源與變遷》。)
  根據差別論的理論,(依)法治國與法治之間,形式法治與實質法治之間存在以下一些根本分野:(1)前者起源于實證主義法學, 強調統治者的意志與權力,后者以自然法哲學為思想基礎,要求依據憲政主義限制政府權力。(2)前者偏愛于國家與統治者,它反映統治者意志,是其統治工具,后者關心公民權利和自由的保護。(3)前者強調秩序,重在“治民”;后者強調權利,重在“治官”。(4 )前者注重法律的形式效率,而后者更關注法律的道德基礎和精神要件,等等,差別論得出的一個結論便是:依法治國和法治國都不是法治。
  那么,一個尖銳和有意思的問題是:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”這一憲法規范所確認的是形式法治還是實質法治?而且在它所處的同一條文中,同時出現了“刀制”和“水治”,(注:值得注意的是,第五條第二款:“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”這樣在同一條文中,同時出現“依法治國”,“社會主義法治國家”,“社會主義法制”不同提法,就顯示出價值取向的雙重性。)這更增添了我們對這一問題的疑慮。
  首先,我們有理由相信,“依法治國”的憲法規范認同的是實質法治的精神。前文對“依法治國”的憲法規范的涵義界定為:“中華人民共和國人民實行依法治國,建設社會主義法治國家”和“中華人民共和國政府應當根據人民的要求實行依法治國,建設社會主義法治國家”。江澤民同志十五大報告中對“依法治國”作為了科學定義,田紀云同志也指出:“我們所說的法治,不應是‘治民’,而應是‘民治’,就是人民當家作主治理國家。”(注:田紀云:《這次修憲的意義重大》,載《人民日報》(海外版),1999年3月14日。)這些都說明, 我國憲法確認的“依法治國”應當是符合了實質法治(rule of law )的價值取向。
  其次,理論上可以對法治作形式和實質的區別,但值得注意的是,我們不能僅憑語言上和字面上就將法治國、依法治國簡單地劃歸為形式法治,而應觀其精神實質。即不能僅憑我國憲法中采用了“依法治國”,“社會主義法治國家”就武斷地推論這一規定僅停留于形式法治的層次。
  再次,形式法治和實質法治的確存在內涵和層次上的分野,但不能以此便將兩者完全割裂了。對于法制與法治的關系也是如此。在一個后發達國家走向現代化的歷史進程中,在一個從人治向法治轉軌的歷史階段,可能存在人治和法治、法制和法治、形式法治和實質法治的共存。而當今中國便處于這種情形,“中國法治的發展面臨雙重任務:一方面需要進一步完善形式法治;另一方面需要從價值導向上把形式法治轉化為實質法治。”(注:高鴻鈞:《法治的兩種類型》,載《依法治國建設社會主義法治國家》,中國法制出版社,1996年版。)
  “依法治國”憲法規范一方面體現了實質法治的價值取向和理想追求,基于此,我們將依法治國與法治等同而探討其價值內涵;另一方面它又保留了形式法治的跡象,基于此,在中國法治建設的實踐中亦應關注從人治—法制—形式法治—實質法治的歷史進程。
      三、“依法治國”憲法效力的內容
    (一)“依法治國”憲法規范的時間效力
  法律規范的時間效力,是指法律規范在什么時候開始生效、什么時間終止生效,以及對法律規范頒布以前的行為是否有追溯力。本文側重于分析“依法治國”的憲法規范時間效力的啟動和發揮,及在此背景下中國法治建設的時間性、階段性。
  九屆人大二次會議通過此次含有“依法治國”條款的憲法修正案,并予以公布施行。自此,“依法治國”的憲法效力正式啟動,中國法治之路有了堅實的憲法基礎和依據;自此,違背“依法治國”和法治的精神和原則,就不僅違反黨的政策和基本方略,同時更是最嚴重的違法——違憲。然而,是不是“依法治國”的憲法規范的時間效力一經啟動,就意味著中國法治現代化的建構自然落成,人治現象從此銷聲匿跡、意味著中國法治現代化從此一路坦途?非也。
  首先,必須注意憲法規范的特點。有些憲法規范帶有很強的原則性,“依法治國”規范便是如此,它更多地反映的是一種理想設計、發展方向和制度選擇,其精神的內化和具體化,即落實到法律制度的運作當中,落實到立法、執法、守法等諸環節有一個過程。
  其次,“依法治國”是由人治向法治過渡和轉變的過程。雖然“依法治國”寫入憲法,應該已經發生了憲法效力,然而,其效力發揮的程度還要取決于現實的社會環境因素。目前的社會形勢是:歷史上形成的人治體制的一些作法、觀念仍有市場,法治意識淡薄,法律體系和立法技術仍有待完善和提高,憲法權威沒有真正樹立,憲法監督保障體制仍不完善,行政機關濫用職權、腐敗現象時有發生,司法機關徇私枉法、執法犯法也并未杜絕等等。這種現狀決定在今后一段時期內我國將處于人治與法治、法制與法治、形式法治與實質法治并存的局面,這是一個從人治到法治逐漸轉軌的歷史時期,在這一時期內“依法治國”的憲法效力的發揮應是一個不斷強化的趨勢。從人治到法治的抉擇,黨的核心人物起了決定性作用,其歷史功績不可磨滅,然而,從另一個角度來看,“由國家領導人的民主政治意識來決定中國治國思想和治國方式的作法,本身就可以說是‘人治’的反映和體現。”(注:李林,《實施依法治國的特點和需要解決的問題》,載《法學》,1998年第9期。 )理解這一點,我們就能理解中國實行法治,建設社會主義法治國家的復雜性、艱巨性、長期性和漸進性,就能理解鄧小平、江澤民同志等黨的領導核心在摒棄人治、選擇法治時的魂力和堅定的信念。
  關于“依法治國”時間效力不斷強化的過程,關于中國從人治向法治轉軌的進程,有學者提出可以分為三個階段:第一階段是在黨的領導下依法辦事;第二階段是將黨的意志依法定程序轉變為國家意志,由國家來負責法治建設事宜;第三階段國家必須首先依法辦事,即中國法治有一個“黨治——國治——法治”的過程,與之對應的是一個“提倡依法辦事——主張依法治國——實現理想法治”的過程,我國目前正處在由第一階段向第二階段轉換的歷史時期。(注:參見卓澤淵:《中國法治的過去和未來》,載《依法治國論》,李龍等主編,武漢大學出版社,1997年版。)
    (二)“依法治國”憲法規范的空間效力
  法律規范的空間效力,是指法律規范在哪些地方和區域有效。憲法是根本大法,作為全國性法律適用于全國當是不爭之論。“依法治國”作為一個憲法規范具有最高法律效力適用于中華人民共和國域內亦是肯定的。但以下兩個問題值得注意:
  1.“依法治國”憲法規范是否適用于特別行政區
  在起草港澳特別行政區基本法的過程中,有的意見指出,除憲法第31條關于設立特別行政區的規定外,其它的憲法條文規定都不適用于特別行政區。這種觀點當然是不正確的,我國憲法作為國家的根本大法,應適用于香港和澳門特別行政區。只是由于“一國兩制”的基本方針,在適用時有其特點。關于憲法在特別行政區的適用原則,有四點可以明確:(1)憲法作為一個整體對特別行政區適用。(2)憲法在特別行政區的適用,需要遵循“一國兩制”的基本方針。(3 )凡是憲法關于維護國家主權、統一和領土完整的規定,必須適用于特別行政區。(4 )在“兩種制度”方面,憲法關于社會主義制度和政策的條文規定,不適用特別行政區。(注:參見王叔文主編:《香港特別行政區基本法導論》,中共中央黨校出版社,1990年版,第69頁;《澳門特別行政區基本法導論》,中國人民公安大學出版社,1993年版,第96頁。)
  依照上述適用原則,“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”的憲法規范不適用特別行政區,原因是:(1 )“依法治國,建設社會主義法治國家”顯然屬于憲法關于社會主義制度和政策的條文規定,(2)客觀地講,關于法治的進程, 特別行政區早就已經走在我們的前面,其法治現代化程度比大陸要高,不過特別行政區實行資本主義法治。而社會主義法治和資本主義法治“當然有不少共同點,例如,都要依法行事,都承認法律面前人人平等、人權的普遍性等等,但由于社會制度和意識形態的不同,在同一問題和同一原則上,它們往往有不同的甚至相反的理解。”(注:沈宗靈:《依法治國,建設社會主義法治國家》,載《中國法學》,1999年第1期。)(3)根據“一國兩制”的基本方針,中華人民共和國政府恢復對香港、澳門行使主權后,特別行政區原有的社會、經濟制度不變、生活方式不變、法律基本不變。因此,我們不能依據“依法治國”的憲法規范要求特別行政區實行社會主義法治。
  2.關于從依法治國到依法治村
  現在,“依法治國”的空間效力在全國各方面、各層次有被細化實施的趨勢,突出地表現在各種“口號式的依法治國”不斷提出和推演,如依法治省、依法治市、依法治區、依法治縣、依法治鄉、依法治村(還有單方面的依法治水、依法治礦、依法治路、依法治廠、依法治校等等)。從依法治國到依法治村的不斷推演和細化,反映了舉國上下對法治的呼喚和迫切要求,但這種提法似有泛濫化、庸俗化之嫌。其一,依法治國之“法”與依法治村之“法”相同嗎?依法治國之“法”是憲法和法律,依法治村呢?如將依法治國與依法治村等等相提并論,實質上是對法治作簡單化庸俗化的曲解。對于法律規范的空間效力,一般全國性法律適用于全國,地方性法規只適用本地區,按法治的涵義和要求,法律是至上的,法律是明晰的確定的,以憲法為核心的法律規范體系完整而統一并層次分明。依法治國是不爭之論,依法治省、市還可接受,但按此邏輯形而上學推至依法治村甚至其他,看似層次分明,實質層次混淆。其二,從依法治國推演至依法治村等等,“其最終落實,實質是依法治人,所以這種觀念與其說是法治觀念,不如說是統治觀念,它與歷史上‘人治法治皆為治’的觀念是一脈相承的。”(注:徐顯明:《論“法治”的構成要件》,載《法學研究》第18卷第3期。)其三, 中國法治建設不在于口號式的狂轟濫炸,關鍵在于真正依照依法治國的原則和精神并付諸于實踐,依法行政、依法辦事等等。否則表面上從依法治國到依法治村是對依法治國的不斷落實和貫徹,實際上存在著依法治國被架空的危險。
中國法學京33~41D411憲法學、行政法學焦洪昌/唐彤20002000依法治國不是政治口號,是重要的憲法規范;依法治國的權力主體是人民,義務主體是政府;依法治國具有道德上的正當性和政治上的合理性;依法治國植根于社會的客觀實際;依法治國有特定的對象、時間和空間效力;反對把依法治國庸俗化。依法治國/憲法效力/憲法規范/界定作者單位:中國政法大學 作者:中國法學京33~41D411憲法學、行政法學焦洪昌/唐彤20002000依法治國不是政治口號,是重要的憲法規范;依法治國的權力主體是人民,義務主體是政府;依法治國具有道德上的正當性和政治上的合理性;依法治國植根于社會的客觀實際;依法治國有特定的對象、時間和空間效力;反對把依法治國庸俗化。依法治國/憲法效力/憲法規范/界定
2013-09-10 21:59

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