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論《民族區域自治法》的根本職能
論《民族區域自治法》的根本職能
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  [中圖分類號]D633.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-3887(2003)03-0108-04
  長期以來,由于對《民族區域自治法》的核心職能認識不到位,社會各界及一些部門對《民族區域自治法》的重視程度遠遠比不上其他法律,民族自治地方政府機關、各級領導干部、相關工作人員和廣大群眾對這一問題亦缺乏深刻的理解和認識。這些都影響了這部法律在促進民族地區經濟社會各項事業發展方面的作用。筆者認為,從理論上澄清這一問題,對于西部大開發中民族地區跨越式發展,以及我國實現全面建設小康社會的重要目標有著深遠的意義。
    一、《民族區域自治法》的根本職能:解放和發展民族地區生產力
  (一)解放和發展民族地區生產力是實施民族區域自治制度的目標
  1.民族區域自治制度的經濟因素。民族區域自治制度是經濟因素和政治因素的正確結合。中國的民族區域自治制度之所以取得成功,是因為這一制度充分考慮了我國與民族問題有關的幾個因素,包括歷史因素、文化因素、人口與區域因素、經濟因素、政治因素等。其中,經濟因素十分重要。在我國少數民族居住地區地域廣闊,自然資源比較豐富,林業、畜牧業等比較有優勢,但是總體經濟文化水平相對落后;而漢族地區人口密度高,自然資源相對缺乏,但經濟文化水平高。民族地區的經濟與漢族地區的經濟各具特色和優勢,又具有很強的互補性。中國共產黨正是在充分考慮上述因素之后,才將民族區域自治制度確立為解決中國民族問題的基本政治制度。因此,民族區域自治制度不但能夠維護民族團結,還能夠促進民族發展。但長期以來,在研究和宣傳這一民族政策和制度時,人們都比較側重于從政治、文化、人口和區域因素論述其優越性和合理性,而較少從經濟因素進行分析,造成了一定程度上對民族區域自治制度經濟職能的忽視。
  其實,民族區域自治制度從建立之日起,就担負著促進民族地區經濟社會發展的重要職責。對于自治的經濟優勢,斯大林曾說:“民族區域自治的優點”,是“它使大家不必等待總的中央機關內的決議而能最適當地利用本地區的天然資源并發展生產力”。[1](P358)周恩來說:“我國的民族區城自治制度是民族自治與區域自治的正確結合,是政治因素與經濟因素的正確結合”。[2](P373)關于經濟因素和政治因素的結合,體現在聚居的少數民族作為一個政治單位實行自治,同時民族自治地方區域的劃分,既有利于實行自治民族的發展,也有利于其他民族的發展,把政治因素與經濟因素緊緊結合在一起,形成不僅在政治上可以成為一級行政單位,在經濟上也可以發展的單位,是我國民族自治的一個重要特點。”[3]周恩來還精辟地指出:“民族自治地方的自治權利”“應以最大限度發展社會生產力為準”。[2](P225)因此,民族區域自治制度具有多方面的功能和優越性,不但體現在文化、政治方面,還體現在經濟方面。
  建國以來,民族區域自治制度確實在建立我國平等、團結的民族關系方面發揮了巨大的作用。但是,在傳統的計劃經濟體制的束縛下,我國地方經濟普遍缺乏自主發展的空間和活力,民族自治地方更是形成了“等、靠、要”的習慣思維,關于經濟方面的如何落實自治權,體現民族區域的優越性的重要課題因此而被忽視。這影響了民族區域自治制度全面地實現其職能,影響了真正的民族平等的實現。
  十一屆三中全會后,理論界普遍認為:我國各民族之間已形成平等、團結、互助的社會主義民族關系;我國民族問題主要表現為各民族普遍要求提高經濟文化生活水平,實現各民族的共同繁榮;民族自治地方政府應將發展地方經濟作為中心工作。特別是在西部大開發戰略實施的新形勢下,加快民族地區經濟發展就成為重中之重。正如江澤民同志深刻指出:“加快少數民族和民族地區的發展,不僅是一個重大的經濟問題,也是一個重大的政治問題。”實際上,少數民族和民族地區的經濟發展不但與政治的穩定、文化的繁榮息息相關,而且對后二者起著決定性的作用。
  2.民族區域自治制度的根本職能是解放和發展民族地區生產力。民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度,(注:2001年新修改的《民族區域自治法》首次以法律的形式明確規定:民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策,是國家的一項基本政治制度。)制度屬于上層建筑,其本質作用是服務于經濟基礎。十一屆三中全會后,鄧小平同志明確提出:“社會主義制度的本質是解放和發展生產力”[4],因此,顯而易見,作為我國社會主義制度重要組成部分的民族區域自治制度,理所當然的具有解放和發展民族地區生產力的職能,而且應該是其根本的職能。制度本身作為上層建筑,要適應生產力的發展狀況,必須隨著社會生產力的發展而不斷完善。在我國建設社會主義市場經濟的過程中,制度的建設和完善都要遵循和服務于市場經濟中先進生產力的發展,并符合經濟運行的規律,其根本的目標在于為生產力的發展營造良好的環境。因此,解放和發展民族地區生產力就應該成為民族區域自治制度建設的目標。
  目前我國已經建立了社會主義市場經濟機制,并且已經加入了世界貿易組織,在新形勢下如何保證民族區域自治制度繼續發揮解放和發展民族地區生產力的作用?這對民族區域自制制度的建設也提出了新的要求。如果說在建國初期,我們更多地強調了民族區域自治的政治功能,而相對忽視了它的經濟和社會功能,那么在改革開放和發展社會主義市場經濟的過程中,特別是在新世紀全面實施西部大開發戰略的條件下,就更應該更多地強調它的經濟和社會功能,使這一具有中國特色的基本制度具備的保障和促進民族自治地方經濟和社會發展的功能充分發揮出來。因此,是否有助于解放和發展民族地區生產力應該是改革、完善民族區域自治制度的準則,是我們檢驗這一制度建設過程是否正確的“試金石”。只有這樣,才能使這一成功解決我國民族問題的民族區域自治制度永遠充滿活力。
  (二)解放和發展民族地區生產力是《民族區域自治法》最本質和最核心的職能
  民族區域自治制度的實施、建設和完善都要有賴于《民族區域自治法》,因此,《民族區域自治法》最本質和最核心的職能依然是解放和發展民族地區生產力。這也符合作為上層建筑的法律同樣要服務于經濟基礎的原理。
  1.《民族區域自治法》是保證民族區域自治制度實施的基本法律,《民族區域自治法》的法律精神與我國解決民族問題的基本政策和基本制度相一致。《民族區域自治法》是我國解決民族問題的基本政策和基本制度的法律化,其意義在于依法保障民族區域自治制度的實施,依法處理和解決民族問題。從民族法體系來說,《民族區域自治法》是這個法律體系中的基本法,因此,它的法律精神決定著配套法律的制定和實施。
  如何正確理解《民族區域自治法》最基本的法律精神呢?《民族區域自治法》規定:“實行民族區域自治,體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神,體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”。[5]顯而易見,它與我國處理和解決民族問題的基本原則是相一致的。而當前我國正處于社會主義初級階段,是各民族充分發展繁榮的階段,當前我國的民族問題主要是提高少數民族人民的生活水平,實現各民族共同繁榮。因此,《民族區域自治法》基本的法律精神應該是解放和發展民族地區生產力,實現真正的民族平等和各民族共同繁榮。《民族區域自治法》的制定,以及整個民族法體系的建設都要圍繞解放和發展民族地區生產力這個中心、這個本質的問題。
  2.《民族區域自治法》是實現和完善民族區域自治制度的基本途徑。《民族區域自治法》是我國實施《憲法》規定的民族區域自治的基本法,是有關政策和制度的法律化。實施《民族區域自治法》是以法治國,建設社會主義法治國家的客觀要求。以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體領導制定和實施了《民族區域自治法》,標志著我國民族區域自治制度的實施有了一部成熟的法律,走上了法制化的軌道,以江澤民為核心的黨的第三代領導集體多次強調要堅持和完善民族區域自治制度,加強民族區域法制建設。新的歷史時期,江澤民同志提出了“三個代表”的重要思想,民族區域自治制度的建設也要以“三個代表”為指導,要符合先進的生產力的發展要求,要符合廣大的少數民族和民族地區人民的最根本的利益。當前,最能夠反映廣大少數民族和民族地區人民根本利益的就是解放和發展民族地區的生產力,促進民族地區經濟社會的發展。《民族區域自治法》的制定、貫徹和執行同樣要體現并突出這一根本原則。
  3.只有貫徹落實《民族區域自治法》,才能真正解放和發展民族地區的生產力。自1984年《民族區域自治法》頒布實施以來,在保證和規范民族區域自治制度的實施方面發揮了重要作用。新建了一大批民族自治地方,各自治地方也加快了制度建設,相繼出臺了一些自治條例和單行條例,民族區域自治制度逐步完善,走上了法制化的軌道。各民族自治地方的經濟和社會發展取得了長足進展。事實證明,凡是《民族區域自治法》貫徹、執行情況好的地區,經濟發展就快,人民生活水平就高。(注:徐杰舜在《實施自治法研究》一書中時此進行了實證研究,較成功的典型案例有寧夏回族自治區的吳忠市、云南省的瑞麗市。參見徐杰舜:《實施自治法研究》,南寧:廣西民族出版社1997年,第243~284頁。)這充分說明民族區域自治制度的實施必須有一部完備的法律規范,也說明民族區域自治制度的建設要符合現代政治制度建設的基本規律。
  《民族區域自治法》促進解放和發展民族地區生產力的作用主要體現在:第一,政治上,《民族區域自治法》規定“在國家統一領導下,各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權,實行民族區域自治。體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神,體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。”這說明,通過設立自治機關,以及培養和任用民族干部等方式實行自治,一方面體現了民族平等的原則,有利于促進民族團結和民族地區的社會穩定,激發了少數民族在社會生產各個領域的積極性和創造性;另一方面,由于少數民族社會、文化等方面的特殊性,采取一定程度的自我管理亦可降低管理成本,提高管理效率。因此,貫徹落實《民族區域自治法》中規定的民族自治地方的政治自治權,有利于維護和諧的民族關系,創造穩定的社會環境,從而更好地解放和發展民族地區的生產力。第二,經濟上,《民族區域自治法》規定;“民族自治地方必須發揚自力更生、艱苦奮斗精神,努力發展本地方的社會主義建設事業,為國家建設作出貢獻;國家根據國民經濟和社會發展計劃,努力幫助民族自治地方加速經濟和文化的發展”。自治法還規定了民族自治地方所擁有的經濟自治權:“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下,根據本地方的特點和需要,制定經濟建設的方針、政策和計劃,自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。”[5]并且對民族自治地方自然資源保護與開發、地方基本建設、對外經濟貿易、財政等方面的自治權作出了具體規定。自治法中無論是對自治權的規定,還是“自力更生”和“國家幫助”的原則,其目的就是最大限度地解放和發展民族地區的生產力。事實證明,《民族區域自治法》在這一點上發揮了巨大的作用。因此,解放和發展民族地區的生產力不但是《民族區域自治法》重要的立法原則,而且應該是《民族區域自治法》隨著社會發展不斷完善的原則。
  4.《民族區域自治法》的重要職能是解放和發展民族地區生產力,這在2001年新修改的自治法中得到了充分的體現。
  為了加快民族自治地方的發展,這次修改加重了上級國家機關對民族自治地方的職責。單列一章為“上級國家機關的職責”(修改前為“上級國家機關的領導和幫助”),共列出18條(修改前為12條,增加6條),不但規定了國家對民族自治地方在優先安排項目、增大金融扶持力度方面對民族自治地方的幫助,還規定上級國家機關應“從財政、金融、物資、技術和人才等方面,幫助各民族自治地方發展經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育等事業”等等;為了加快民族自治地方的發展,這次修改加強了對民族自治地方經濟和社會發展的扶持力度。這次修改涉及條文共31條,其中有23條就是關于經濟和社會方面的規定,23條中絕大多數又是扶持民族自治地方經濟和社會發展方面的規定;這次修改還加大了上級財政對民族自治地方的財政轉移支付力度,特別增寫了關于加強民族自治地方扶貧工作的條文等;這次修改為了保證自治法的實施,為自治的順利貫徹實施創造條件,在“附則”這一章中,還增寫了要求國務院及其有關部門以及下轄有自治州、自治縣的省、市、自治區、直轄市制定實施本法的行政法規規章和地方性法規的條文。[5]
  總之,新的《民族區域自治法》修改了我國計劃經濟體制轉向市場經濟體制下不適應民族自治地方發展的地方,解決了民族自治地方經濟和社會發展中的一些突出問題,為西部大開發下民族自治地方的進一步發展解除了束縛,創造了更為開闊的發展空間,充分體現了《民族區域自治法》與時俱進,解放和發展民族地區生產力的基本精神;同時,新修改自治法有關經濟自治權的種種規定,對國家和上級國家機關義務與職責的進一步的規定,都是為了完善落實民族區域自治制度,使這一制度最大限度地發揮解放和發展民族地區生產力的作用,這也正是《民族區域自治法》的精髓所在。
    二、以解放和發展民族地區生產力為宗旨,大力宣傳、貫徹和落實《民族區域自治法》
  1.以解放和發展民族地區生產力為宗旨,在全社會大力、廣泛地宣傳《民族區域自治法》。《民族區域自治法》所調節的不只是民族自治地方內部的關系,而是涉及到國家與民族自治地方的關系、非民族自治地方與自治地方的關系等等。譬如說,新修改的《民族區域自治法》第六章“上級國家機關的職責”規定的法律義務就主要是針對上級國家機關,同時,也包括在民族自治地方的企業、事業單位(注:《民族區域自治法》第六十七條規定:上級國家機關隸屬的在民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時,優先招收當地少數民族人員。)以及經濟發達地區(注:《民族區城自治法》第六十四條規定:上級國家機關應當組織、支持和鼓勵經濟發達地區與民族自治地方開展經濟、技術協作和多層次、多方面的對口支援,幫助和促進民族自治地方經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育事業的發展。)。又如,本次修改增加的附則第七十三條:“國務院及其有關部門應當在職權范圍內,為實施本法分別制定行政法規、規章、具體措施和辦法。”特別強調了國務院及下屬各部門的義務。這就說明,要確保《民族區域自治法》的貫徹、實施,就必須在全國、全社會的范圍內宣傳《民族區域自治法》,改變那種《民族區域自治法》只是“做做樣子”的錯誤觀念,改變遵守、執行《民族區域自治法》只是民族自治地方的事務或局限于民族工作領域的錯誤觀念。因此,在宣傳自治法的過程中,始終要抓住解放和發展民族地區生產力這一理論高度,使國家各級機關、企業事業單位、各級干部和全社會學習《民族區域自治法》,深刻領會和認識《民族區域自治法》的本質作用,將自覺遵守、貫徹《民族區域自治法》作為關系到國計民生的大事予以充分的重視。特別是民族自治機關及領導干部更要深刻認識《民族區域自治法》的本質作用,將《民族區域自治法》作為撬動民族自治地方經濟發展的杠桿和促進民族自治地方發展的助推器。
  2.以解放和發展民族地區生產力為宗旨,加強民族立法和監督工作。以上我們探討了《民族區域自治法》的原則、規定所體現出的法律精神的實質和重大意義。但是,《民族區域自治法》作為基本法的地位決定了其法律規定大多數是原則性的。《民族區域自治法》要得到正確徹底的貫徹和實施,真正發揮解放和發展民族地區生產力的作用,就必須在基本法的指導下,加強民族立法和監督工作。江澤民同志明確指出:“到本世紀末,要形成比較完備的社會主義民族法規體系和監督機制。”[6]目前我國的民族立法工作相對滯后,體現在:從國家立法來看,除了《憲法》和《民族區域自治法》外,全國人大及其常委會已制定和頒布實施的347件法律和有關法律問題的決定中,僅有83件含有民族方面的規定;就各自治地方來說,立法工作開展得也不平衡。目前,共有5個自治區、5個自治州和23個自治縣的自治條例沒有制定出來;從自治法規所調整的內容來看,規范自治機關與活動原則的多,規范自治地方經濟、文化等各項事業的少,造成重政治權利保護,輕經濟、文化等權利保護的現象。”[7]
  目前,民族立法工作應注意以下幾點:(1)民族立法工作應該以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,以解放和發展民族地區生產力為出發點和立足點,以西部大開發為契機,圍繞民族地區經濟建設的中心,為民族地區的發展服務。市場經濟是法治經濟,市場經濟的各項基本原則、通例和規則,需要得到法律的確認和保護。在西部大開發中,民族地區要通過法制建設建立起與全國統一市場相一致的經濟法制秩序,吸引投資和打開市場,特別是在加入世界貿易組織之后,一些國際商事規范和法律制度急需得到我國法律的認可,民族經濟方面的立法工作顯得尤其重要。(2)在具體做法上,首先應該制定《民族區域自治法》的實施細則;其次,應該將相關的民族立法工作納入法制化軌道,使自治法規的制定、批準等規范化。(3)提高立法者的素質,應該建立定期的培訓制度,將學習自治法作為一項長期的任務,以改變所謂“懂法律的不懂民族工作,做民族工作的不懂法律”的狀況。相關的國家上級機關要熟悉民族自治法,深入領會其精神實質,在部門法或其他法律的制定過程中充分考慮到少數民族和民族地區的利益,作出適當的規定;民族自治地方立法機關的工作人員要加強自身的素質,不但要熟悉民族方面的知識,懂民族法,關鍵還要提高法律素質,加強民族立法工作,為民族地區的經濟社會發展提供動力。(4)要建立、健全民族法制建設和監督機制,強化民族法律、法規的執行情況的檢查和監督,提高和加強民族執法的水平和力度。
  3.以解放和發展民族地區生產力為宗旨,認真貫徹、執行《民族區域自治法》和各項民族法律。西部民族地區的發展關系到我國經濟發展和實現現代化的全局,也關系到我國的安定團結和長治久安。我國加入世界貿易組織后,民族地區面臨著嚴峻的挑戰和嶄新的機遇。在這新一輪的競爭中,要遵守“依法治國、依法行政”的“游戲規則”,同時不能讓民族地區再次被遠遠的甩在后面,這就要求國家各部門、各級機關包括民族自治地方認真貫徹、執行《民族區域自治法》,特別是要認真遵守、貫徹、執行《民族區域自治法》中關于發展民族地區經濟的精神、原則和規定,為民族地區的發展創造一個良好的環境。
廣西民族學院學報南寧108~111D5民族問題研究馬俊毅20032003論述了解放和發展民族地區生產力是《民族區域自治法》的主要職能和根本原則,指出要使社會各界從解放和發展民族地區生產力這個理論高度充分認識《民族區域自治法》的重大意義,并將其作為貫徹和實施《民族區域自治法》的原則。民族區域自治法/職能/民族地區生產力  Autonomic Laws in Ethnic Areas/function/productive forces of ethnic areasThe Function of Autonomic Laws in Ethnic Areas  MA Jun-yi  (Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100081,China)We should fully comprehend that liberating and developing productive forces of ethnic areas is the main function and basic principle of Autonomic Laws in Ethnic Areas,and put it into practice.馬俊毅(1973~),女,中國社會科學院民族研究所《民族研究》編輯部編輯。北京,郵編:100081。 作者:廣西民族學院學報南寧108~111D5民族問題研究馬俊毅20032003論述了解放和發展民族地區生產力是《民族區域自治法》的主要職能和根本原則,指出要使社會各界從解放和發展民族地區生產力這個理論高度充分認識《民族區域自治法》的重大意義,并將其作為貫徹和實施《民族區域自治法》的原則。民族區域自治法/職能/民族地區生產力  Autonomic Laws in Ethnic Areas/function/productive forces of ethnic areas
2013-09-10 21:59

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