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論中國未來政府治理范式的特質與進路
論中國未來政府治理范式的特質與進路
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  中國未來政府治理范式的特質:“政府主導—官民協同”的多中心治理
  (一)“政府主導—官民協同”的多中心治理范式生成的內在邏輯
  公民社會是善治的現實基礎。沒有一個健全和發達的公民社會,就不可能有真正的善治。20世紀90年代以來善治的理論與實踐之所以得以產生和發展,其現實原因之一就是公民社會的日益壯大。公民社會的成長和發展,必然引致政府治理結構和治理狀況的變遷,這一邏輯已被改革開放后的中國所證實。筆者認為,“政府主導—官民協同”的多中心治理范式的生成遵循如下內在邏輯:
  1. 行政放權、地方民主化與地方公共事務的大量興起:“官民協同”的多中心治理的必要性與可能性
  經濟運行計劃化、社會運行單位化、政治運行集權化是中國社會轉型所面臨的初始背景。市場經濟體制的運行,客觀上要求政府由全能型轉向有限型。這一轉變過程,是政府權力由集權轉向分權的過程。縱觀這一過程,政府分權可以分為三種類型:一是中央向地方的分權,地方獲得了相對獨立的財政收支權、地方事務管理權、部分人事安排權等;二是地方政府內部的分權;三是政府向社會的分權。城市單位體制解體和農村人民公社組織廢除后,政府面對的是億萬的公民,同時由于市場化改革后地方公共事務的大量興起,交易和治理的成本甚高,一種新型的效能更高、能夠整合政府資源和民間資源的治理范式的出現成為必要。通過設立基層自治組織,將分散的公民組織成一個共同體,將一部分治理權授予自治組織,從而減輕治理的壓力和促進基層社會的發展,成為一種必然的邏輯。同時,由于個性化需求無法完全依靠政府組織和社區組織來滿足,居民自發成立了各種草根組織,自我服務。草根組織逐漸成為居民自我管理的初級行動單元,成為社會公共事務治理的一個主體。這樣,不同層級的政府組織、社區組織、草根組織就構成了社會公共事務治理的多元主體。各主體之間由單純的行政命令關系轉變為行政命令關系、討價還價關系、雙向依賴關系、交互作用關系等多重關系交織的狀態。其最大的變化在于各主體都獲得了一定的自主性,這為“官民協同”的多中心治理提供了可能性。處理地方社會問題、治理地方公共事務,地方政府需要收集居民的需求信息、需要籌集資金以及組織監督公共生產等,而市場組織面對公共服務會失靈,政府組織和社會組織也會失靈,因此需要政府組織、市場組織以及社會組織之間的合作。治理結構的多中心提供了多元合作的可能性,而地方民主化形成的參與機制則提供了多元合作治理的可行性。
  2. 市場發育、公民社會成長:“官民協同”的多中心治理的機制基礎和組織基礎
  我國自1978年以來的市場化改革和公民社會的發育,為多中心治理范式的生成提供了機制基礎和組織基礎。
  (1)市場經濟發展狀況:經過二十多年的經濟改革,我國已不再是計劃經濟國家,而是一個基本市場化的市場經濟國家。如果用量化的指標來說明,目前中國的市場經濟度已達60%,市場化指數則達63.2%。
  (2)公民社會發育狀況:截至2005年3月,在全國縣級以上民政部門登記注冊的民間組織共28萬余家,其中社會團體14.9萬家,民辦非企業單位13.2萬家,基金會1000家左右。
  現代發達的市場經濟體制為理性化公民社會的建構提供了相應的機制。多中心治理范式所依托的平臺是現代理性化社會和發達的市場經濟體制。理性化社會來自于個人經營活動中的合理算計。這種算計不是傳統家庭經營中的內部算計,而是不斷擴大的經濟社會交往中對個人收益的權衡。這種理念使個人在參與公共事務時保持著足夠的經濟理性,而不是盲目地服從和沖動。他們既對公共權力寄予厚望,并參與影響公共權力的活動以滿足其社會需求,又對公共權力保持一份警惕,隨時防范公共權力對個人權益可能的侵犯。
  市場機制的完善、公民社會的發育為我國多中心治理范式的形成奠定了基礎。多中心與單中心相對,它“把整個體制看成是由互動的公共機構構成的體制,而不是由一個人控制的單一的體制,把公共當局看成是一個多元的體制,而不是單一的”。它使得政府的各個層級和各個單位之間可以“互相調試”,“像市場中的企業那樣”,相互之間“也是競爭者和合作者”,導致政府層級之間的“責任配置”以及“地方政府的結構”具有相當強的“可變性”。在我國的治理實踐中,出現了一種新的公共服務秩序。這種新秩序是一種新的思維理念和思維框架或稱為范式,它以滿足公眾的公共服務需求為價值取向,從而使公共服務的觀念和做法都改變了。首先,判斷公共服務的標準改變了,即不是從誰提供了服務而是從滿足公共需求的組織方式判斷公共服務。其次,公共服務的組織方式改變了,即從政府集中提供的單一方式向多種方式轉變,服務的生產者獲得了獨立的地位。再次,公共服務的構成主體改變了,即從類似于市場供求雙方的兩方關系轉變為公共服務的提供者、生產者和消費者三方關系,這三方主體之間的常規關系決定著公共服務的質量和發展。
  (二)“政府主導—官民協同”的多中心治理范式:一種中國化的構想
  在可預見的未來,我國政府治理范式的構成要素中必須強調政府的主導地位和作用。其主要理由如下:
  1. 我國作為發展中國家,急需解決的問題是現代社會政治秩序,然后才是多元、健康的公民社會和市場。雖然這兩者之間沒有必然的時序聯系,但可以肯定地說,現代民主法治是公民社會和市場健康發展以及與政府形成有效互動的必要的制度保障,也是防止它們被強勢集團控制的制度約束。必須指出的是,當下的治理理論對公民社會和市場的作用有過度夸大之嫌,對政府的作用則極力淡化縮小,這種傾向在“華盛頓共識”的推動下已成為治理研究中的主流,而且它把不同社會的治理目標都整齊劃一為“西方”的標準,似乎只要按照西方的治理路徑,就能形成同樣的結果。這對發展中的社會主義國家來說無疑是有害的。
  2. 多中心治理范式是以成熟的市場機制為平臺的,我國市場經濟體制的完善須臾也離不開政府的作用。改革開放以來的體制變遷,既包含了自然經濟的市場化和貨幣化,也包含了計劃經濟的市場化和自由化,而且與二元經濟結構轉型以及工業化和信息化交織在一起。體制轉型和結構轉型的同時進行,既增加了兩種轉型的困難,也產生了不少過去未曾出現的新問題。市場本身不可能自行高效地同時完成這些任務,而漸進性的市場化則要在較短的時間內完成自然發育狀態下幾十年甚至幾百年才能完成的過程。這必然要有一種超市場的力量的介入,這個力量只能是政府。
  3. 多中心治理范式是以發達的公民社會為基礎的,我國公民社會尚處于萌生發育階段,需要政府來培植并促使其發展。從全社會的范圍看,善治離不開政府,更離不開公民。沒有公民的積極參與及合作,至多只有善政,而不會有善治。我國公民的狀況與治理的要求仍有較大的差距。我國有著長期的強大專制國家的歷史傳統,在專制政體下,只有依附于國家的臣民,而沒有強調個人權利和自主性的公民。目前,官本位思想在老百姓中還有深刻的影響,他們對政府和官員還存在很大的依賴性。來自公民的社會組織雖然有所發展,但他們的政治參與意識和參與能力都還不強:社會組織化程度較低,難以組織起來以集體行動參與公共事務、影響公共權力、滿足個人合理的社會需求,也缺乏建立在個人自然權利基礎上的自生自發的合作關系。
  中國未來政府治理范式的構建進路:四管齊下,整體聯動
  在當前和今后一個時期,應當明確和把握以下“四管齊下,整體聯動”的進路:
  (一)提升政府能力,培育公民社會:建立“強政府—大社會”結構
  國家與社會的關系是影響政府治理范式走向的重要因素。從西方國家政府治理變革的實踐來看,20世紀70年代末80年代初以來都是以削弱國家的作用為著力點。西方國家這樣做有其歷史的機緣。那么,處在轉型期而且是后發展國家的中國應選擇何種國家與社會關系的模式,是照搬西方現時的做法,通過市場化的途徑,打造“小政府”,還是根據中國的現實國情另辟蹊徑?照搬西方的做法顯然是行不通的,因為西方國家的“小政府”是以“大市場”為基礎、以“大社會”為依托、以“大服務”為目標的。完善的市場經濟是“小政府”的經濟基礎;發達的公民社會是政府變“小”的前提;“小政府”雖然職能有限,但市場、社會、企業、個人做不了的事情,政府都要做,從這個意義上說,服務是無限的,是大服務。而中國的現實國情是:市場經濟不完善,公民社會發育程度低,不能支持“小政府”的運行,相反還需要政府的大力培育。因此,筆者主張,中國國家與社會的關系,在可預見的將來應當建立“強國家—大社會”結構。
  (二)優化之策:經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革三者良性互動
  發端于20世紀70年代末的中國改革事業,是以最關系民生的經濟體制改革為先導和突破口的。由于體制運行的慣性和制度變遷的路徑依賴,政府治理范式的變革和政治體制的改革在實踐中總是滯后于經濟體制的改革,成為經濟社會發展的瓶頸。對此,鄧小平曾指出:“現在經濟體制改革每前進一步,都深深感到政治體制改革的必要性。”由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系,因此這一改革很難有實質性的突破,政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。在政治體制改革進退維谷而政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下,行政體制的改革提上了議事日程。然而,介于經濟體制改革和政治體制改革之間、作為經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”的行政體制改革所能釋放的能量是有限的,行政體制改革的深層次問題幾乎都是政治體制的問題。政府治理范式的革新絕不僅僅是行政體制自身的調整,只有經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革三者良性互動,政府治理范式的革新才能朝著適應市場經濟和社會發展需要的方向推進。
  (三)踐行政府與社會的合作:實現社會運行機制轉型
  新中國成立之初,經濟體制、社會結構、政治時局等諸多因素共同作用,形成了全能型政府治理范式。在這一范式下,政府通過政治行政機制治理社會,實質上是政府吞噬掉了社會,社會領域也成為了政治領域,這樣的社會因此被稱為“總體性社會”。變革全能型政府治理范式,政府向社會放權,需要有相應的權力承接體。這些權力承接體是在公民社會不斷發育、社會自治能力不斷提高的基礎上形成的非盈利、非政府組織。近些年來,隨著政府與社會關系的漸次調整,社會組織獲得了長足的發展,并在整合社會資源、調整群體行為等方面發揮了積極作用。但是,我國目前的社會組織無論是其發展規模還是其功能都十分有限。在社會全面轉型時期,各種問題紛至沓來,層出不窮,而社會的自組織能力不足,難以自動做出反應。在這種背景下,政府過于倉促和無序地簡政放權,不僅不能達到預期的改革目標,而且極易導致社會生活的紊亂,或給某些非法勢力以可乘之機。正是基于此種原因,我國社會運行機制不得不由“社區單位化”轉向“社區行政化”,即在社會領域重新通過行政機制來進行治理。然而,隨著市場經濟體制的不斷完善和政治運行機制的不斷轉型,“社區行政化”這一社會運行機制日益顯露出不足,不但運行成本高,而且導致經濟與社會發展的失衡,如社會階層結構失衡、社會組織結構失衡、社會產品失衡、社會制度結構失衡、社會心理結構失衡等。鑒于我國經濟與社會發展的現狀以及社會自組織能力發育的程度,我國社會運行機制應當由“社區行政化”逐步向政府與社會合作治理機制轉型。在此過程中,政府根據社會自組織能力的強弱逐步退出社會領域。在可預見的未來,政府與社會的合作治理機制是一種較為理想的選擇,而完全的社會自治則是一種“超越時空的政治遐想”。
  (四)政府治理范式革新的近期目標:建設“管理—服務型政府”
  近年來,特別是“非典”事件發生后,在政治學和公共行政學研究領域,均強調建設“服務型政府”,強調“從以統治為中心向以服務為中心轉變”。政治學學者朱光磊認為,這些說法的指導思想有合理性,但在理論和邏輯上存在一定的欠缺,轉型期的中國應當建設“規制—服務型政府”。在筆者看來,“規制”在詞義上具有強制的意味,而且偏重于靜態的制度規范。由于我國的政府治理范式脫胎于計劃經濟體制下形成的全能型治理范式,導致許多公務員缺乏公共服務和科學管理的意識,“強制管制”、“官本位”的觀念根深蒂固,所以,使用“規制”不利于公務員執政理念的轉變,從而不利于政府治理范式的革新。鑒此,筆者主張建設“管理—服務型政府”。雖然“管理”與“規制”相比,同樣具有為克服市場失靈和社會失靈而利用適當的工具規范市場和社會主體行為的含義,但其減少了強制的意味,而且更加側重于動態性,側重于政府為實現“善治”而展開的與市場和社會主體互動的行為過程。
  轉型期的中國政府治理范式中,“管理”與“服務”都是政府的重要職能,而且兩者相輔相成。政府管理本身就意味著服務,“管理”之中有“服務”,“服務”之中有“管理”,而且政府對某些人提供“服務”,可能同時是對其他人的“管理”。在研究一般政府問題、確定施政創新目標時,把管理概念略去是可以理解的,但是構建新的政府治理范式時,把管理的概念完全省略,僅僅保留服務的概念卻是值得商榷的。任何時候都需要某種公共權威的管理以協調個人活動、配置公共資源,進而在維護社會公正和秩序的基礎上提供服務。管理作為現代政府治理社會公共事務的重要手段,是用來保護公共利益的。今后,隨著市場經濟體制的不斷完善,政府的治理將更側重于公共服務。即便如此,那些市場無法自我調節、社會不能自我管理的領域依然離不開政府的管理。因此,轉型期的中國應當著力建設“管理—服務型政府”。
  摘自《江海學刊》(南京),2007. 3. 205~208

江海學刊南京205~208D01公共行政張立榮/冷向明20072007
張立榮,法學博士,華中師范大學管理學院常務副院長、教授、博士生導師;
  冷向明,1979年生,華中師范大學管理學院博士研究生。
作者:江海學刊南京205~208D01公共行政張立榮/冷向明20072007
2013-09-10 21:59

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