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論城鄉二元結構與農村城市化
論城鄉二元結構與農村城市化
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      一、城鄉二元結構的農村城市化效應
  城市和鄉村是構成社會兩個密不可分的組成部分;城市居民和鄉村居民同是歷史的創造者,社會經濟發展的主體。所謂城鄉二元社會經濟結構,是指通過政府行為,即強制性的超經濟手段和政策,使城鄉按照兩種不同的方向發展經濟,城市以工業為主,并以先進技術和現代化大生產要求組織生產,農村則以農業為主,抑制其他產業發展,并囿于傳統的組織方式和人扛牛耕的生產方式,使城鄉居民在生存和發展等基本權力上處于不平等的地位。
  城鄉二元社會經濟結構是舊社會遺留下來的產物。長期以來,它之所以得以延續、強化,作為謀劃整個社會經濟發展、處理城鄉利益關系的基本政策,是因為它有一定的政治歷史背景,其中既有“左”的成份,也有合理的成份,還有失誤的地方。推行二元結構政策是出自以下幾個基本點:
  第一,出自于奠定國家工業化的基礎的需要。我國是一個傳統的農業大國,舊社會留下來的是一窮二白的經濟攤子,民族工業十分脆弱。經濟發達國家的歷程證明,工業化是傳統農業國轉變為現代強國的必由之路。資本主義國家是通過對外經濟掠奪來實現工業化的資本原始積累。我們是社會主義國家,當然不能走這條路。加上帝國主義的經濟封鎖,外援不足。由此,國家不得不通過強化二元社會經濟結構政策,以超經濟手段,犧牲農民利益來為工業提供原始積累,扶植工業。這自然是迫不得已而為之。問題是,當我國工業基礎初步奠定以后,沒有及時調整政策,相反繼續推行原有政策,其結果自然產生巨大的負面效應。
  第二,出自于社會安定和城市建設的需要。城市在推進國家工業化和農村城市化過程中具有載體、帶頭羊的中心作用。資本主義國家在產業革命初期就是依托中心城市的作用,實現工業化和農村城市化的。而我國解放初,無論是城市個數,還是經濟實力都是相當有限的。據統計,1949年,有城市16個,縣鎮約2000個,城鎮人口5765萬人,占全國總人口的10.6%。且這些為數不多的城市純屬消費性城市,生產功能極為薄弱,全國工農業總產值不到480億元,城市工業總產值僅36.8億元。加上新中國剛成立,社會還不很安定,肅反、所有制改造等有大量工作要做。黨和國家為了盡快把經濟搞上去,維護社會安定工作,一方面著手建設新城市,一方面以發展工業為重點改造原有城市功能,變消費性城市為生產性城市,從這一戰略出發,采取了強化城鄉二元社會經濟結構政策。這在當時是對的,如果實行城鄉開通,城市勢必不堪負荷,其后果是不堪設想的。問題是,把二元社會經濟結構政策作為既定方針,數十年不變,就必然失去靈活性而使工作陷入了困境。
  第三,出自于保證糧棉供給的需要。我國人多地少是一個突出矛盾,耕地僅占世界耕地總量的7%,而人口占世界人口總量的22%。 “民以食為天”、“手中有糧,心中不慌”。糧食維系政權的穩定和整個社會的安定。12億人口的農業大國,吃飯問題是第一位的大問題。我國糧食生產率不高,如果一旦出現糧食危機,將給世界帶來災難。所以,保證12億人口的吃飯問題,實現黨的工作重心由農村到城市的戰略轉移,就構成了上層決策機構謀劃城鄉關系,確定農村經濟結構和勞動力資源結構的基本出發點。這有其合理因素,但是,是否一定要通過二元社會經濟結構,才能解決糧食問題,這就值得研究了。相反,從某種意義上說,農業勞動生產率的低下,糧食問題始終得不到解決,在一定程度上正是導源于城鄉二元社會經濟結構。
  以上出發點是好的,充分考慮到了中國的基本國情,但是,這些考慮或在指導思想上存有“左”的偏向,否認商品經濟,背離城鄉開通、城鄉平等的原則來處理城鄉關系、工農關系;或在政策的收放、把握時機上處理不當。由此,其結果事倍功半,甚至背道而馳。實踐證明,城鄉二元社會經濟結構政策利少弊多,造成了許多難以解決的困難和深層次矛盾,概括起來是,給中國農村城市化造成了巨大障礙和滯后效應。具體表現在以下幾個方面:
  第一,削弱了推進農村城市化的物質基礎。推進農村城市化的物質基礎,一般包含三個方面的內容:由較高的農業生產率所提供的充足的糧食儲備;農村經濟結構和產業結構的現代化轉換,即由單一的傳統農業向現代農業和工業并舉方向轉換,以便為農業剩余勞動力的轉移提供良好的條件;有一定數量和質量的城鎮,以供農業剩余勞動力順利地轉化為城鎮人口。這3 個方面的物質條件的形成主要受制于兩個因素:一個是資金,一個是寬松的政策。然而,二元社會經濟結構政策在這方面卻起到了消極的負面作用,即通過工農產品剪刀差,將源于農村地區的經濟利益轉移掉了,導致發展農業生產、實現農村經濟結構轉換和村鎮建設嚴重缺乏資金。就以農業生產缺乏資金而言,全國農業基礎設施普遍滯后,國家8萬多座小水庫中近30%因設施陳舊而難以使用, 致使實際灌溉面積由原來的7.2億畝減少到近5億畝。對農村土地投入也逐年減少,肥力下降,耕地銳減,人均耕地已由1957年的2.59畝減少到1.2 畝,糧食效益至今未“跨長江”(畝產400公斤),且有下降趨勢。 糧食問題至今仍困擾著各級政府,也是農村地區各級政府困守于單一農業生產的重要原因之一。這是問題的一個方面。問題的另一方面是,通過二元社會經濟結構政策,將廣大農民禁錮于農村和農業生產崗位上。壓之已久,發之越猛。向往生活水平提高,畢竟是中國農民世代追求的目標。農民為了擺脫二元社會經濟結構所造成的困境,即使在極左思潮盛行的時期仍紛紛辦起了鄉鎮工業,用自己積累的資金搞起了小城鎮建設。近幾年鑒于改革開放的形勢,農民順應了商品經濟浪潮,紛紛走出了農村,奔向了城市,形成了聲勢浩大的農工潮。這對城鄉二元社會經濟結構政策是一種巨大的沖擊。但是,這一政策釀成的苦果是一時難以消失的。一方面是農業生產因缺乏后勁而至今仍徘徊不前,另一方面是大量農村剩余勞動力因苦于找不到就業機會和生存、發展的空間,猶如一群野馬東奔西跑,在城鄉之間沖撞。這難道不值得令人深思嗎?
  第二,削弱了工農聯盟的基礎,不利于國家安定團結。我國是以工人階級領導、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家。工人和農民都是國家的主人。他們之間是平等的互利關系。所謂平等就是政治上的平等,享受同等的政治權利和義務;所謂互利,就是按商品經濟原則,實行等價交換。但是,在二元社會經濟結構政策的背景下,工人和農民,城市居民和鄉村居民處于不平等的地位上,他們為現代化建設出同樣的力,但享受的卻是兩種完全不一樣的待遇,這能說公平、合理嗎?“領導階級”無意之中成了居于農民之上的“統治階級”。這無論從法律、邏輯上都是說不通的。令人感到遺憾的是,一部分城市居民由于二元經濟結構政策享受了一部分特權,缺乏競爭機制、約束機制而對工作馬馬虎虎,過著“權利爭著要,義務執著推”的日子,甚至不惜揮霍農民兄弟揮汗創造的財富。據中華全國總工會對17個城市的400多個企業21 萬職工所作的調查結果證明,國營企業勞動者積極性不在峰巔而在谷底,70%以上的職工積極性不高,消極怠工、破壞性勞動現象幾乎到處都有。再以城市居民享受的公費醫療為例,每年初步匡算,城市居民藥品浪費在35%以上。1987年全國醫療費用開支已突破百億元,且每年以15%以上幅度上升〔1〕。再以目前城市失業為例。 現在各城市都在說失業狀況嚴重,但實際上其中水份甚多。現在全國城市企業苦臟累的勞動崗位上大約有2000萬農民臨時工,還有各種條件差的2000萬個勞動崗位缺員。形成鮮明對照的是,全國城市有數千萬職工待崗在家。顯然,城市職工出現了“貴族化”傾向,使城市的簡單勞動者工資居高不下,甚至超過了高級知識分子的水平,他們還不滿足,牢騷滿腹。
  第三,制約了先進生產力的滲透,延緩了農村城市化進程。大量事實表明,城市是生產力集中的場所,代表著先進生產力,利用城市的輻射能力、吸引能力和綜合服務能力,是使先進生產力滲透到農村地區,進而加快城市化進程的重要途徑之一。這里有一個條件,即必須實行城鄉開通,允許人流、物流、資金流、信息流在城鄉之間頻頻流動、自由組合。這樣,城市生產力就能在農村地區創造新的生產力,形成新的經濟增長點,從而帶動農村地區經濟結構、產業結構的現代化、高級化,進而加快鄉村城市化的進程。同時,城市在輻射、吸引、服務于農村過程中獲得了進一步生存、發展的條件,如人員流動使城市職工樹立了競爭意識,非城市型產業或傳統產業向農村地區的轉移,有利于城市產業結構、產品結構的高級化、外向化。
  第四,制約了現代文化的傳播。目前,我國城鄉之間差距,不只表現在生產力水平、物質資源上,還表現在文化上,城市代表著先進現代文化,在這里,人們普遍接受較高的文化教育,思想解放,觀念新型,精神生活豐富,崇尚科學技術;而農村代表著傳統的文化,在這里,尤其老少邊窮地區,人們普遍文化水平低,3個人中一個是文盲、 半文盲,受過高中以上教育的更是寥寥無幾,思想封閉,觀念陳舊,思維單一,精神生活貧乏,不少人信神弄鬼,缺乏現代科學技術知識。文化是生產力的載體。由此,文化上的差異反過來拉大了城鄉之間生產力水平的差距。
      二、改變城鄉二元結構的思索
  發展商品經濟是社會經濟發展的大趨勢,是社會主義整個歷史時期的中心任務。從建國初到十一屆三中全會的30年,中國社會主義經濟建設取得了舉世矚目的成就,這是無可否認的。但也不盡人意,始終難以擺脫“落后要挨打”的被動局面,其中一個重要原因是否認商品經濟。現在,人們終于從歷經曲折和困難中認識到了這一點,發展商品經濟浪潮正在改變著社會。作為計劃經濟大背景下的城鄉二元社會經濟結構政策也開始發生動搖和變化。如何加速這種變化,使之盡快地向城鄉一元社會經濟結構的方向發展,這是當前政府宏觀管理職能需要認真研究和解決的重要任務,這是一個涉及面廣、政策性強的問題。這里,就此問題作一粗略的構思和探討。
    第一,確立城鄉開通、城鄉對等是處理城鄉關系的基本原則。
  城鄉分割、城鄉不平等是構筑城鄉二元社會經濟結構政策的基本出發點。現行的城鄉管理體制和經濟運行機制都導源于此。為此,要解決城鄉二元社會經濟結構的弊端,使之朝著城鄉一元社會經濟結構的方向轉換,關鍵是要糾正原有的思想觀點,確立城鄉開通、城鄉對等的觀念。所謂城鄉開通,就是城鄉是一個整體,必須拆除兩者之間的體制性壁壘,實行上層建筑一體化,包括宏觀調控一體化、組織體制一體化、經營機制市場化;生產力組合一體化,包括生產要素市場化、產業結構一體化、技術結構一體化、生產力布局合理化。簡言之,要將城鄉作為一個整體,來謀劃國民經濟發展戰略、城鄉分工戰略、經濟結構和產業結構的完善、調整、城鎮建設戰略、資源配置戰略以及相應的經濟管理體制的構筑、完善和改革戰略。這里,城鄉封鎖、分割的狀況被資源、財富的共同開發、利用、享受的新型城鄉關系所替代;所謂城鄉對等,就是城鄉是一種平等的關系,城鄉只有區域上的差異、分工上的差異、生產力上的差異,而不存在社會地位上的高低之別,物質待遇上的優劣之差,處理兩者之間的關系基本準則是等價交換、互惠互利。這里,城市剝削農村、城市居民是一等公民、農村居民是二等公民的狀況被城鄉一家、工農皆兄弟的格局所替代。城鄉開通和城鄉對等是一個問題的兩個方面。前者是改革城鄉二元社會經濟結構的前提和條件。開通就是改革,唯有改革才能排除構成城鄉對立、封鎖、分割的障礙。沒有改革,排除城鄉二元社會經濟結構障礙就是一名空話。而后者是關鍵,城鄉之間關系本質是經濟利益關系。城鄉二元社會經濟結構的核心問題是違背了等價交換的原則,經濟利益的杠桿向城市及其居民一頭傾斜,實質上是一種剝削行為。也正是這種經濟利益的傾斜,構成了城市居民高于農村居民的特殊地位,一旦這個基礎被抽除,城鄉就平等了,一等公民的優越感也就一掃而光。所以改革城鄉二元社會經濟結構的關鍵是,實行等價交換、平等互利的原則。目前,有人担心,如果實行城鄉開通,農民就會紛紛離開農村和農業崗位,涌向城市,還有誰來種田、誰來提供糧食?這種認識在某種意義上說,正是二元社會經濟結構政策的一個出發點。然而,再深入問一下,是什么原因驅動農民離開農村,要往城市奔呢?原因很簡單:城市物質生活、精神生活條件優厚于農村。城鄉二元社會經濟結構政策,一方面以政策性枷鎖將農民禁錮在農村和田野,一方面又采取不等價交換原則剝削農民物質利益,其結果必然適得其反,難以調動農民的積極性,提高農業生產率。穩定農民生產情緒,調動農民積極性,關鍵是要重視農民根本利益。如果農民從比較利益出發,發現種田獲得高于至少等同于其他工作的報酬率,則農民自然就不會一味地往城里奔,并可對農業剩余勞動力的流動起到合理的調節和分洪的作用。所以城鄉開通、城鄉對等是一種密不可分的辯證關系。
    第二,加大改革力度,改革以戶籍為核心的城鄉二元經濟結構政策。
  戶籍制度是構成城鄉二元社會經濟結構的核心問題。現行的戶籍制度造成了城鄉居民在社會地位、物質待遇上的巨大差別。正是這種戶籍制度,阻礙了城市人才往農村流動,造成了一方面人才多余閑置和大量浪費,一方面則是人才奇缺而難以使生產力騰飛;正是這種戶籍制度,造成了大量農業剩余勞動力潮水般地涌向城市,給城市社會經濟活動帶來了巨大的沖擊;正是這種戶籍制度,使大量農業剩余勞動力成為“兩棲化”人,既務工、又務農,難以從農業中徹底轉移出來,制約了農村城市化進程。改革開放以來,這一問題的弊端日漸被人們所認識。1984年中共中央一號文件提出:允許農民自理口糧到集鎮落戶。同年10月,國務院發出的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》中明確規定:不允許農民進入縣城鎮。對此,全國各地反映強烈。近年來各地,尤其一些大中城市為了吸納資金,對農民進城落戶提出了若干條件,如在進城投資辦企業的規模,經營年限方面;也有些城市規定了以交納一定的基礎設施建設費為允許農民進城落戶的條件。原有的戶籍制度搖搖欲墜,改革已是大勢所趨。1995年開始,中國戶籍制度改革按新的思路實施。其主要內容是:取消以商品糧為標準來劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”,國內居民將以居住地和職業來劃分農業和非農業人口;建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度;逐步實現居民身份證、公民出身證為主的證件化管理。用一人一證、一戶一證、一戶一本,來取代以戶口籍冊證明身份的做法;實現以住戶、生活基礎為落戶標準,同時與政策控制相結合的戶口遷移制度〔2 〕。我們認為,這一改革思路對頭的,但須實行配套改革,改變“城鎮戶口價值千金”的狀況,使城鎮戶口與農村戶口在社會地位、物質待遇上處于平等。為此,目前擬抓緊如下改革:
  ①改革市民勞動就業制度,打破鐵飯碗,實行勞動力商品化;②改革現行勞動福利、醫療、退休國家統包的制度,逐步實行社會化;③改革住房由國家提供、租金由國家付的住房制度,實行住房商品化制度;④改革市民的糧食、副食品的財政補貼供應制度;⑤改革教育制度,城鄉居民子女實行同一錄取分數線。
  有人担心,上述改革措施會觸及城市居民利益,導致社會不安定。這種担心確有一定的道理。但是,實踐證明,原有的政策并不能平衡城市居民的心態,“端起飯碗吃肉,放下飯碗罵娘”,就是一個明證;更何況,改革開放,解放了農民的陳舊觀念,他們必然對有損于其利益的政策作出種種對抗性表示和行為,進而動搖工農聯盟的基礎,危及整個社會安定,“農村不穩定,整個政治局勢就不穩定”〔3〕。當然, 我們在實施上述改革措施時力求穩步前進,要充分考慮城市居民經濟、心態上的承受能力。這是問題的一個方面。問題的另一方面是,要采取一切有效措施,解決好農村經濟發展問題。政府在處理城鄉關系時的立場必須從以往的傾向于城市這一頭轉移到城鄉開通、城鄉對等上來。“矯枉必須過正”。目前,有必要在一定時期內對制約農村經濟發展,制約農村城市化進程的重大因素,諸如農村產業結構、生產方式和農民的物質待遇、城鎮建設等問題在政策上作一些重點傾斜。這當然有一定難度,但只要把它提到當年為工業盡快起步、鞏固新生人民政權而采取的強化二元社會經濟結構政策同樣重要的高度,把它作為一個專門問題加以研究、處理,相信前景是會看好的。
    第三,構筑消除城鄉二元社會經濟結構的法規。
  “沒有規矩,何以成方圓。”現有的法規是按城鄉分割、各自為政的格局設計的。這對城鄉開通、城鄉對等、城鄉綜合協調發展構成了嚴重的障礙。因此,構筑體現城鄉一元社會經濟結構的法規,以逐步取代原有的法規,已顯得極為重要和迫切。這些法規,大而言之包括:
  ①有關城鄉一體化的社會經濟發展戰略、經濟結構、產業結構的政策、法規;②有關城鄉一體化的財稅政策,尤其一定時期內向農村經濟傾斜的財稅政策和法規;③有關城鄉一體化的全國統一市場的政策和法規;④有關城鄉一體化的企業法規;⑤有關城鄉一體化的土地流轉制度;⑥有關城鄉一體化的教育、文化、技術發展的政策和法規;⑦有關城鄉一體化的城鎮、村宅建設的政策和法規;⑧有關城鄉一體化的生態資源的政策和法規;⑨有關城鄉一體化的戶籍制度;⑩有關城鄉一體化的社會就業、保險、醫療、養老的政策和法規;〔11〕有關城鄉一體化管理體制的改革和完善的政策、法規;等等。*
  注:
  〔1〕郭書田等著:《失衡的中國》,湖北人民出版社,1990年11月第1版。
  〔2〕《羊城晚報》,1994年12月24日。
  〔3〕《鄧小平文選》第3卷,第237頁。
  
  
  
財經研究滬28-32F2農業經濟朱林興19961996 作者:財經研究滬28-32F2農業經濟朱林興19961996
2013-09-10 21:59

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