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論我國吸引外商直接投資的策略調整
論我國吸引外商直接投資的策略調整
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  改革開放以來,我國在吸引利用外商投資上取得了巨大成就,并且對于促進我國經濟發展確實起到了巨大作用。但是,在吸引和利用外商直接投資過程中,因種種因素也出現了一些負面效應。目前,我國與世貿組織成員國雙邊談判進展順利,我國會很快加入世貿組織。屆時,我國吸引外商直接投資形勢將發生很大變化,無論從數量上還是規模領域上,外商直接投資一定會大大增加。我們如何適應這一新的投資形勢,適時調整直接吸引外商投資策略,確保國民經濟的健康、良性發展,在當前頗為重要。筆者擬就上述一些實際問題進行探討。
   一、外商直接在華投資所起的重要作用
  改革開放以前,由于我國長期處于閉關鎖國的狀態(既有國內原因,也有國際原因),因而談不上吸引、利用外資問題。實行改革開放以后,我國吸引、利用外商投資才逐步開展起來,而且規模日益擴大。特別是隨著開放的不斷擴大,我國利用外資逐步進入了一個新的階段。改革開放20年來,我國吸引、利用外商投資所取得的成就是巨大的。據統計,1979年至1998年累計批準建立外商直接投資項目32.5萬個,協議外資金額5725億美元,實際外資金額2671.12億美元。至1998年底, 外商投資企業227807戶,投資總額7742.3億美元,注冊資本4672.92 億美元,其中外方已認繳3137.1億美元。從外商直接投資在我國整個經濟的比重看,外商投資企業的進口商品價值為1576.8億美元,占全國進出口商品總值的比重為48.7%,其中出口比重為44.1%,進口比重為54.7%。特別是自鄧小平同志南方談話發表之后,我國實際利用外資逐年大幅度增加,1992年實際利用外資110多億美元,到1999年總計達2810.67億美元,是1992年的25倍多,年平均為351.33億美元。(參見下表)
   1992年~1999年實際利用外資情況統計表
 年    1992  1993  1994  1995  1996  1997 利用外資金額  110.07 275.15  337.67  375  400  452.78 (億美元) 年    1998  1999   合計  年平均利用外資金額   455  405   2810.67 351.33(億美元)
  
  事實證明,在現階段外商的直接投資對于我國進行經濟體制改革和社會主義現代化建設,具有巨大的推動作用。
  首先,外資的進入可大大緩解企業所需資金的困難。在我國經濟向現代化邁進的過程中,面臨產業產品調整、升級和國際競爭力亟待提高等方面的困難,但要解決這些困難,就必須從根本上解決生產諸要素的制約問題,其中設備、資金、技術、人才等,都是必備要素,而諸要素中的資金缺乏則是核心問題。如果企業沒有資金,什么老企業改造,設備更新,人才培養都是難以實現的;而有了資金,則這些問題不但可以得到解決,而且企業還可因此充滿生機和活力。我國從1992年至1999年直接利用外資逾2.8千億美元的事實表明,我們的國有企業之所以能夠在改革中,產業不斷得到調整,產品在國際市場上的競爭力不斷增強,是與直接利用外資有很大關系的。
  其次,直接利用外資是國有企業戰略性重組的需要。目前,我國國有企業正處于戰略性重組的階段,國有經濟的戰略性重組是指國有資產從部分產業中退出或對部分產業的集中進入。要想集中進入,就必須具備一定的生產要素,最重要的是資金這一要素。作為國有企業改革,既有進入又有退出,而進入的關鍵在于退出。作為買方,可以是國有經濟,也可以是非國有經濟。目前,我國國有資產重組大約需要2-2.6萬億元資本。如果買方為非國有經濟,如此巨額的資本,是難以負担的;如果從股市上籌資,如此眾多的需要進行重組的國有企業集中上市,將對我國還不太完善的股市形成巨大沖擊。可見,單靠從國內籌集資金來完成國有企業的戰略性重組不太現實。所以,我們必須考慮利用外資。可以說,離開外資的引進是難以完成國有經濟戰略性重組任務的。
  第三,外資的引入可帶來先進技術和管理經驗,促進我國企業建立現代化企業制度。其一,從外商投資進入的趨勢來看,跨國公司對我國的投資正在不斷擴大,這對于我國大量處于困境以及瀕臨破產的國有企業來說,利用外資無疑是一條現實的出路。而且,跨國公司的投資通常包含一定技術。他們一般重視技術進步,通常也相應地帶來營銷網絡和管理經驗,這些方面在很大程度上會幫助國有企業解決在發展過程中遇到的技術落后、產品缺乏競爭力、缺少市場、管理不善等問題。其二,利用外資,可以有利于實現政企分開,建立現代企業制度。黨中央提出,用三年左右的時間使大多數國有企業擺脫困難,力爭到2000年大多數國有企業建立現代企業制度。在推進國有企業的改革和發展中,投資者無非來自兩個方面,一是國內,二是國外。不管是內資(包括公有與私有)還是外資,均只不過是出資者;包括公有資本所有者在內的一切投資人,均不擁有企業經營管理的特權,而經營者及其企業也不再完全受制于行政部門,而是實施自主經營,根據市場機制來運作。經過這樣改革的國有企業就能夠順理成章地建立起現代企業制度。
   二、外商直接在華投資所帶來的負面效應
  外商直接投資是一把“雙刃劍”,它對于像我國這樣一個經濟不發達國家來說,是非常需要的,它的作用也是不能低估的。但是,市場經濟的規律決定了外商向不發達國家投資的目的主要是獲取利潤,可以說很少完全出于為幫助我國實現社會主義現代化這一政治動機。因此,我國在吸引利用外商直接投資中,不只是有利的一面,同時也存在著一些負面效應,也就是說存在著對我國不利的一面。下面就讓我們來進行具體分析。
   1.影響我國的產業結構升級
  當前世界經濟發展趨勢是:大力發展知識密集型產業,主要運用高科技來發展經濟。作為發達國家,它們居于世界經濟的制高點,代表著世界經濟的主流,已率先進入高科技時代,而對于它們的夕陽產業,尤其是一些污染較嚴重的產業,它們采取跨國輸出的方式將這些工業輸出到發展中國家,建立跨國公司分布于全球各地的子公司。各子公司的經營戰略完全服從跨國公司母公司的全球戰略,而這些戰略又往往有悖于東道國引資的目的,二者在一定程度上存在著博弈關系。例如,東道國想通過引資學習對方的先進技術,而輸出方卻對技術嚴格保密,其主要目的是獲取東道國的廉價勞動力,如果東道國接受了這種投資,不可能學習到對方的技術,因而成為一個名副其實的加工廠。更可怕的是,如果東道國只看到接受這種投資在短期內的確起到了改善國際收支、緩解就業等作用,使越來越多的國有大中型支柱企業接受并進一步吸引外資,那么后果就是:一個國家逐漸失去自己的自立能力,直至最后對投資國形成一種依賴關系。如此發展下去,要利用外資實現產業結構調整、升級將化為泡影;國家的骨干企業、支柱產業為外商所用,經濟命脈為外方所控制,離開外資的輸血寸步難行,這是對國家安全的威脅,是非常可怕的。
   2.戰略產業所依托的技術、人才資源將會受到損失
  戰略產業是指能夠帶動國民經濟長期發展,代表產業結構演變趨勢和方向的生產和服務性產業。在戰略性產業的培育手段上,除進口先進技術,限制國外產品進入而保護國內市場外,還可以采取與跨國公司合作的方式,尤其是與歐美等發達國家的跨國公司合作,這些公司往往在技術上占有絕對優勢。在為了獲得我們所需求的技術的追逐過程中,越來越多的骨干企業加入進去。在短期內,外資的注入為我們的企業帶來了生機和活力,尤其是在技術和管理方式上,我們都覺的很新鮮,使工作人員有仿佛一夜之間進入了高級、先進的世界水平之感,這樣就使他們在技術上不思進取,停留于外資的水平,喪失自信心,缺乏繼續研究的勇氣,只是為外方服務,而最關心的則是收入。外資企業相對于國內企業的高薪,更是讓更多的人才甘心為其服務。尤其對于國有企業的一些骨干、核心人才,若經不起這種誘惑,是相當容易被外資企業挖去的。因此我們在國企改革過程中,在產業結構調整過程中很容易受外資的影響,一不小心就會失去我們幾十年培育的人才。從技術上來說,跨國公司轉讓輸出的技術也決不是當今世界最新的一流技術,大約滯后10年到15年。因此,如果單純依靠這種技術引進來培育我們的戰略產業,顯然是不可取的。
   3.戰略產業市場將受到沖擊
  戰略性產業的培育需要市場。離開了國內的大市場,不可能培育出自己的戰略性產業。目前待培育的對象產業在國內市場尚有一定的競爭力,如果我國大量地對外資開放這些業,可能會產生兩種影響:一是我國的企業與外資企業各據一方,甚至平分秋色;二是:我們的企業將在夾縫中生存,隨時有可能被外資企業擠垮。第一種情況出現的概率尚小,因為改革二十多年來我國真正具備國際競爭力的行業雖有但非常少。最可能出現的將是第二種情況,因為外資的大量進入帶入的是他們擁有的壟斷技術優勢、高質量產品,在市場經濟下,消費者不可能專門購買我們自己的產品,而拒絕購買外國商品。這樣,外國大量質優價廉的產品擁入我國市場所帶來的后果是:我國戰略產業市場將遭受猛烈沖擊,致使戰略產業在國內外的競爭力受到削弱。
   三、影響我國吸引外商直接投資的主要因素
  筆者認為,目前我國影響外商直接投資效果的因素主要來自制度與政策兩個方面。
  首先,在制度方面。隨著全球經濟一體化的到來,世界范圍內掀起了跨國并購風潮。然而,我們必須清醒地注意到,我國的對外引資工作尚處于“非主流”狀態。同時,由于國內目前存在的一些制度性因素,吸引外商直接投資工作仍面臨著較大困難,這些因素主要有:(1 )我國可做外資兼并對象的主要是競爭性領域的國有企業,這些企業大多面臨困境,自然難以成為跨國并購對象,而對于那些非競爭性或國家壟斷行業的國有企業(金融、保險、電信、電力、石油等),國家不允許外國并購,即使有的允許合資也受到諸多限制。(2 )我國對資本帳戶實行嚴格管制,外資無法通過資本市場進行企業并購。(3 )國內產權交易市場透明度較低,操作不規范,交易費用過高,跨國公司并不信任這些信用中介機構。(4)政府職能轉變仍不到位,行政干預過多, 引資政策多變等。這些問題的存在,致使我們吸引跨國公司大投資的預期大打折扣。
  其次,在政策方面。為更多地吸引外商的直接投資,我國政府一直試圖不斷改善投資軟環境。尤其是自1992年以來,國務院相繼出臺了一系列符合國際慣例的法規、政策,并且逐步增加了政策制定和執行的透明程度,在很大程度上降低了外商在我國投資的政治風險。然而,從跨國公司直接投資的總體水平、在境內投資的特點及要求來看,我國現行外資政策尚存在一些缺憾,其主要表現為:(1)進口政策存在壁壘障礙。當我國存在較強的貿易壁壘時,進口商品價格較高,此時跨國公司傾向于選擇淺度一體化戰略,在我國生產、配套和銷售,以避開貿易壁壘的不利影響。如果貿易壁壘較低,產品、設備和中間投入品進口價格較低,跨國公司就可考慮選擇深度一體化戰略。(2)出口政策上, 當出口受到特別鼓勵時,跨國公司就傾向于將我國作為出口加工基地;如果出口企業從國內采購中間投入品可以享受優惠政策,跨國公司就愿意在國內尋求中間產品供應商,增加與國內企業的配套關系。(3 )外資政策有不利于吸引外國先進技術的因素。外資政策直接影響跨國公司戰略選擇,當允許跨國公司設立獨資企業時,跨國公司轉移先進技術的比例大大增加;相比之下,跨國公司向合資企業轉讓技術的水平普遍相對較低。(4)知識產權保護政策還不夠得力。在知識產權保護不得力的領域,跨國公司一般不會轉移不易保密的技術,也不愿意在我國建立研究與開發中心,即使應政府的要求建立研發中心,也不會將其納入母公司核心技術的研究與開發體系之中,多數是對引進的技術進行適應性改進。
   四、吸引外商直接投資策略調整
   1.穩定政治、經濟環境,進一步完善涉外法規、政策,逐步規范政府行為
  跨國公司的投資項目較大,其項目的實施、生產能力的形成和企業利潤的產生往往需要很長的時間,因此除了特別慎重地審度形勢、設計投資計劃,更需要我國提供利于跨國公司正常運營的可靠、巨大和長期穩定的市場。換言之,我國必須堅定不移地推進社會主義市場經濟體制改革,盡快建立和健全市場體系,保證國民經濟健康、有序、合理地長期增長,保持社會穩定和經濟繁榮。同時,各地區之間要加強相互支持和通力協作,共同將社會不安定因素降到最低限度,從而保證宏觀政治經濟環境的長期穩定。并且,要進一步加強立法工作,使我國利用外資,尤其有關利用跨國公司直接投資工作中的法律、法規和政策逐步配套和完善。盡管改革開放以來,我國已制定、公布了不少鼓勵外商投資的法規、文件,但基本上沒有針對跨國公司來華投資的特點制定相應法規和政策。因此,必須盡快研究、制定吸引跨國公司來華投資方面的有關政策、法規,或對原有法律、法規就此問題加以必要的補充和修訂,按法律規則指導跨國公司在華投資,用法律武器來規范和約束跨國公司的行為。與此同時,要注意維護法律的嚴肅性,尊重投資者的合法權益,強化對基層執法工作的管理,確保法律、法規的貫徹、實施,并采用規范的國際管理慣例,盡可能減少對經濟領域的行政干預,促使政府行為更加規范。另一方面,在深化改革的基礎上創造條件,逐步建立公平公正、充分開放的市場競爭規則和秩序,向一切外國投資者提供普遍的、非歧視性差別“國民待遇”,進一步(可分階段)取消針對外國投資者實施的歧視性差別待遇,比如對港澳同胞的投資優惠比其他國外投資者更有利等等。必要的時候,也可取消為吸引外資而實行的“超國民待遇”優惠措施。一些稅收優惠、生產補貼、政府采購等手段則可以在公平競爭的基礎上運用到特定行業和產業部門,以鼓勵、引導外國資本投向基礎設施和基礎工業領域。
   2.嚴格遵循適度性原則,加強統一協調和管理
  我國人口多、底子薄,雖然經過二十年多年的改革開放,生產力、綜合國力有了很大增強,但距實現經濟現代化的目標還很遠。所以,即使我們已經吸引了大量的外資,而從我國經濟建設的需要看,我們仍然需要大量引進外資。但這并不是說吸引的外資越多越好。外商投資的多少,必須從我國建設的需要和承受程度考慮問題,必須遵循適度引資的原則。
  第一,要權衡利弊。在引資時,要把每項引資視為一筆交易,既然是交易就必須計算交易成本。這就要求看其在抵消負效應之后能否對我們有較大的利益,如果正效應大于負效應,利益超過成本,就堅持引進,否則我們就不接受。
  第二,要根據發展階段確定引資規模。經濟發展的階段不同,承受外資的能力也不同。在經濟起飛階段,盡管對資金的需求很強烈,很迫切,但要不考慮承受力而盲目擴大引資規模,會造成外資膨脹,不僅效率(利用率)不高,還會加劇金融市場的動蕩,造成危機。我國現在綜合國力大大增強了,吸納外資的能力也增強了,但仍未從根本上改變落后狀況,所以在引資規模上仍然需要適度。
  第三,引進外資要實行宏觀控制。加入WTO后, 全國各地區吸引外資的積極性會空前高漲,如不加控制會破壞適度引進外資的原則,后果將不堪設想。為此,中央應對全國各省市自治區的引資從額度上加以控制,不允許各自為政。
   3.改善跨國公司在我國投資產業結構,適當放寬外商銀行金融等第三產業的投資限制
  合理的產業結構是國民經濟持續穩定協調發展的必要保證,因此應盡快修訂和頒發有關引導跨國公司產業投向的政策,具體公布切實可行、帶有指導性的對外商投資鼓勵、限制、允許和禁止投入產業、行業目錄,并定期根據國民經濟發展的需要予以適調整,以便于我國政府從宏觀上對產業結構、主導產業的區位進行總體規劃,從長遠利益考慮加強產業政策的引導和法律約束,只對符合國家產業政策要求的急需項目才實行優惠政策,并實行個別行業的進入限制。這樣做既可促使跨國公司有選擇地對我國進行互惠互利的投資,也可以防范那些低效、違背我國經濟發展目標的項目上馬,避免少數跨國公司投資項目“飛地化”等短期行為的產生,造成國家資源浪費。同時,為平衡跨國公司投資區域的格局,應由中央政府根據各地區的特定優勢確定具體產業的區位,避免重復建設和某些方面的發展程度不夠。鑒于內地與沿海吸引外資上存在嚴重失衡現象,中央應主動設法予以彌補,在中西部落后地區重點產業、基礎產業給予吸引跨國公司投資方面更優惠的政策,并作為特例保持下去暫不予調整,以加強內地基礎設施尤其是能源交通、通訊事業的改善,獲得我國國民經濟較均衡的發展。此外,也可以適當放開對外商投資銀行金融業等服務產業的限制,以打破行業壟斷。對于國際上資信好、業績優、運營狀況良好的世界最大的一些跨國銀行,我們也可以允許其來華投資設立分行,經營相關的金融業務,發展競爭性金融市場,促使我國專業銀行商業化進展更快,并為推動我國銀行最終走向開放性世界金融市場準備適當的過渡環境。這樣做,既可開拓吸引外資的新途徑,解決跨國公司短期流動資金周轉不靈的困難,也可增加了我國部分企業的籌資渠道。
   4.堅持以合資為主的原則,可以允許設立控股公司,鼓勵成立中外合資的控股公司
  外商直接投資參與東道國國有經濟的方式主要有五種:(1 )外商投資收購國有企業;(2)外商投資對國有企業控股;(3)外商持有國有企業的部分股份;(4)舉辦外商投資企業;(5)外商承包租賃國有企業。而我國國有企業嫁接改造的方式主要有三種:(1 )國有企業一分為二,國有企業以部分廠房、人員、設備投資,與外資營建一個新項目。(2)國有企業將其分廠或車間分別與不同的外商合資, 從而生產經營多項產品。(3)國有企業為外資所兼并,廠房、設備、人員、資金均轉移到合資企業中,而原企業的法人地位消失。分析這幾種形式,均以合資為特征。我們也應該以接受這種投資為主。因為國際經驗表明:這種方式對東道國較有利。一方面,由于技術的溢出效應,東道國可以有機會學習對方的先進技術、經驗,提高自身人員素質和科技水平,為產業結構升級奠定所需的基礎;另一方面,在必要的時候,可以進行有效控制。近幾年來,外資進入基本以跨國公司獨資為主,這是值得警惕的。這種方式對于我們學習其先進技術和經驗而言,增加了難度;對于培育發展我們的支柱產業,帶來了市場上的激烈競爭。以跨國公司的實力,既然敢對外投資,它肯定有大大優于東道國的優勢,這樣,外商若以獨資為主,那么東道國產業升級的難度勢必會大大增加。因此,在外商投資高科技產業時,我們應慎重考慮,分析對方動機,是為獲取我們的廉價資源還是為了占領我國市場,如果是后者,我們必須堅持以市場換技術的原則和策略,決不可讓對方在我國市場呈壟斷優勢,而應盡量爭取以合資為主。我們的市場雖大,但畢竟有限,我們應該珍惜。
  目前,我國關于允許跨國公司設立控股公司方面尚處于試點階段。針對不少大型跨國公司具有在我國設立控股公司的愿望,我們可以將批準成立控股公司作為促進跨國公司來華投資的一種手段。一般而言,跨國公司都是在我國投資達到相當規模時,才會迫切需要成立控股公司進行組織協調和管理。因此這種要求對大多數真正來我國投資的跨國公司來說并不難做到。同時,也可以促使一些暫時達不到標準的跨國公司進行有的放矢的投資,努力拓展在華業務,擴大對華新投資或內部轉讓股份給其在中國的子公司,以吸引多的跨國公司對華投資,開辟跨國公司來華投資新途徑。另一方面,可以提倡鼓勵成立中外合資的控股公司。對于我方來說,可以利用這一機會積極參與控股公司這一組織形式,探索在合資企業中由合伙經營轉向股份制改造的道路,并以更多的國有資產注入合資建立的控股公司,在其中占有較多的股份,承担較多的風險和責任,分享較多的權益。這樣既有利于我國企業學習大型跨國公司的先進管理技能,掌握更多的國際經濟合作經驗和渠道;也有利于我國有關部門通過合資的控股公司中國有資產成分的股權對大跨國公司在華投資進行有效的宏觀管理。
   5.堅持維護國家經濟安全的原則,防止跨國公司對某些產業的壟斷
  如前所述,外資是“雙刃劍”,除了有正面效應外,還有風險性,因此我們在今后的引進外資中一定要注意維護國家經濟安全。(1 )引資給東道國的經濟安全造成威脅的例子的確不少,比較典型的是1994年墨西哥金融危機,1997年亞洲金融危機。因此,今后我們在利用外資時,應有這種風險意識,要加強引資風險的研究,不能因小失大。包括:對每項引資將為我們的產業結構調整所起的正負效應做定量分析,究竟哪些行業是我們引資的重點行業,利用什么樣外資能夠有利于我們的比較優勢,認真分析各國對外投資的特點,在不同階段,從哪些國家引資較為有利;在實際利用外資后,如何管理好這些外資。(2 )在外資購并過程中,我們應當防止國有資產的流失,尤其是在“抓大放小”方針下,應注意放開的中小企業。尤其要對我們的無形資產作價過低現象予以高度重視,嚴防國有資產無償流入外商手中。(3)引資是一種交易,交易應該是公平的。因此,我們在引資中應充分考慮交易條件是否對等,避免外商用低成本換取我們產業的經濟支配權。目前利用外資出現的問題主要是:A、商標品牌問題,尤其是在合資過程中, 我們應該堅持我們的品牌,不能輕易放棄,如果外資堅持不用,而這種合資又可能對我國經濟產生重大影響,那么我們就應該讓外資付出相應的代價。B、雙方出資額的確定。雙方在出資中如果不以現金形式,則應對雙方財產由雙方認可的評估機構進行評估。一方面,防止上當受騙,一方面防止國有資產流失。C、環境成本應該考慮在內。 所謂環境成本是指商品在生產使用過程中,造成環境破壞和資源流失。因此,為了產業結構升級,為了適應新的經濟環境,為了戰略性產業的可持續發展,我們利用外資時,應把環境成本考慮進去。(4 )大型跨國公司在其來華投資活動進程中不可避免會產生“壟斷”,從而壓抑競爭、降低市場效率、扭曲市場結構,并代替我國原有的國有企業壟斷,最終妨礙我國社會主義市場經濟的健康發展。為防范這種壟斷經營的產生,我們可以采取以下對策:一是針對大型跨國公司的獨占壟斷特性引進“防御性對外直接投資”,利用來自不同國家、不同地區和不同集團的跨國公司為爭奪生存和發展空間的競爭,來削弱和打破已獨占市場的壟斷。二是將產業政策與競爭政策充分結合起來,鼓勵本國廠商聯合起來,聯手以企業集團的形式參與競爭,共同抗衡外來投資的大型跨國公司的壟斷。與此同時,可以仿效歐盟在競爭政策上采用的雙重標準,即對國際競爭比較激烈的產業領域,如新型材料、化學和醫藥、電子計算機、遠程通訊、電子、汽車及航空等,放松企業之間兼并、聯合方面的控制,而對受進口競爭壓力不大易產生壟斷的產業則施行較嚴格的反壟斷管制,以避免其形成市場壟斷和價格串謀行為,并且要盡快出臺反壟斷方面的法律文件,以進一步規范大型跨國公司的經營行為。總之,在我國市場機制不健全,市場經濟尚未發育成熟之際,政府有關部門及相關行業協會等組織要經常對關鍵產業的集中度進行評估,注意防范跨國公司易獲取壟斷之處,同時在競爭不足或過度競爭的行業及時進行調整平衡,以保持健康、有序、公平公正的競爭秩序。
現代財經(天津財經學院學報)F62金融與保險李詩白/王麗英20012001 作者:現代財經(天津財經學院學報)F62金融與保險李詩白/王麗英20012001
2013-09-10 22:00

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