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論民族區域自治的理論與實踐
論民族區域自治的理論與實踐
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  民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策,是國家的一項重要政治制度。鄧小平指出:“中國采取的不是民族共和國聯邦的制度,而是民族區域自治的制度。我們認為這個制度比較好,適合中國的情況。”建國以來的實踐證明,在中國實行民族區域自治制度,“是史無前例的創舉,”[①]豐富了建設有中國特色社會主義的理論寶庫。但是,國內外的一些民族分裂主義分子,卻鼓吹“民族單干”、“民族獨立”,千方百計詆毀民族區域自治政策。為了完善和發展民族區域自治制度,保障少數民族當家作主的權利,有必要對民族區域自治的理論和實踐作一番考察,進一步說明在中國實行民族區域自治制度的必然性和正確性。
   一、馬克思列寧主義關于民族區域自治的理論
  馬克思列寧主義關于民族區域自治的論述,是民族區域自治制度的理論依據。馬克思、恩格斯不但主張地方自治,而且強調自治制。早在1888年,恩格斯在論述資本主義時代的歐洲民族時說:每個民族都必須“在自己的家里當家作主。”[②]列寧把民族區域自治看作是建立現代真正民主國家的普遍原則。1913年,列寧在《民族問題提綱》中指出:“凡是國內居民生活習慣或民族成為不同的區域都應當享有廣泛的自主和自治。”[③]他還明確指出,馬克思主義者要把民族自治“當作具有復雜民族成份和極不相同的地理等等條件的民主國家的一般普遍原則。”[④]“非常明顯,如果不保證每一個在經濟上和生活上具有比較大的特點以及具有特殊的民族成份等等的區域享受這種自治,那就不可能設想有現代的真正民主的國家。”[⑤]列寧還把民族區域自治同民主集中制聯系在一起,認為“民主集中制不僅不排斥地方自治和具有特殊的經濟和生活條件,特殊的民族成份等等的區域自治,相反地,它必須既要求地方自治,也要求區域自治。”[⑥]斯大林也指出:“蘇維埃政權決不反對自治,它主張自治。”[⑦]他認為,“區域自治是解決民族問題的一個必要條件”,是“正確解決問題的唯一辦法。”[⑧]他強調指出,實行民族區域自治的目的:“就在于吸引山民來管理自己的國家”,“學會用自己的腳走路。”[⑨]以上論述了馬克思列寧主義關于民族區域自治的基本觀點,中國民族區域自治制度,就是在馬克思列寧主義民族自治理論的指導下形成和發展起來的。
  民族區域自治理論還來源于馬克思列寧主義關于國家結構的學說。馬克思列寧主義認為,單一制的民主共和國比聯邦制國家更具有優越性,因此他們主張建立單一制的民主共和國,在原則上反對聯邦制。1891年,恩格斯在批判德國社會民主黨綱領草案時就認為:“無產階級只能采取單一而不可分的共和國的形式”。列寧在十月革命以前,也是反對聯邦制的。他說:“我們在原則上反對聯邦制,因為它削弱經濟聯系,它對一個國家來說是不合適的形式。”[⑩]“恩格斯同馬克思一樣,從無產階級和無產階級革命的觀點出發堅持民主集中制,堅持統一而不可分割的共和國。他認為“聯邦制共和國或者是一種例外,是發展的障礙,或者是由君主國向集中制共和國的過渡,是在一定的特殊條件下的‘前進一步’。在這些特殊條件下,民族問題就提出來了。”[①①]但列寧認為,在存在著民族壓迫的情況下,“與其存在民族不平等,不如建立聯邦制,作為實行充分的民主集中制的唯一道路。”[①②]十月革命勝利后,由于俄國當時形勢的特點和條件的變化,決定了在俄國建立聯邦制國家。這時列寧還認為:“在真正的民主制度下,尤其是在蘇維埃國家制度下,聯邦制往往只是達到真正的民主集中制的過渡性步驟。俄羅斯蘇維埃共和國的例子特別清楚地表明,我們目前實行的和將要實行的聯邦制,正是使俄國各民族最牢固地聯合成一個統一的民主集中的蘇維埃國家的最可靠的步驟。”[①③]
  蘇聯采用聯邦制,并不意味著馬克思列寧主義關于國家結構學說的改變,而“是一種例外”。中國建立單一制人民共和國,實行民族區域自治,完全符合馬克思列寧主義關于國家結構的理論原則。
   二、民族區域自治的實踐
  我國是一個多民族的國家,民族問題解決得如何直接關系著中國革命和社會主義建設事業的成敗。中國共產黨自建黨以來就非常重視民族問題,把國內民族問題作為中國革命總問題的一個重要組成部分,努力探尋加以解決的正確途徑和辦法。毋庸諱言,中國共產黨對民族問題的認識也是在實踐中逐步提高的。
  中國共產黨建黨初期,在1922年7月召開的第二次全國代表大會的《宣言》中,提出:中國人民應當“首先推翻一切軍閥,由人民統一中國本部,建立一個真正民主共和國;同時依經濟不同的原則,一方面免除軍閥勢力的膨脹,一方面又因尊重邊疆人民的自主,促成蒙古、西藏、回疆三自治邦,再聯合成為中華聯邦共和國。”[①④]這是中國共產黨第一次明確提出通過聯邦制來解決國內民族問題。此后,在較長的一段時間內,中國共產黨一直堅持這一主張。
  隨著革命形勢的發展和紅色革命政權的建立,以及黨對國內民族問題的不斷探索,黨還曾考慮用聯邦制和區域自治制兩種形式并存的方法來解決國內的民族問題。1931年11月中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定:“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的民族自決權,一直承認到各弱小民族有同中國脫離,自己成立獨立的國家的權利。蒙古、回、藏、苗、黎、高麗人等,凡是居住在中國地域內,他們有完全自決權:加入或脫離中國蘇維埃聯邦,或建立自己的自治區域。”[①⑤]這時,中國共產黨雖然提出了民族區域自治的思想,但由于歷史局限和種種原因,在全黨占主導地位的仍是聯邦制的主張。
  1934年10月,紅軍開始戰略大轉移,在長征途中和西征過程中,黨領導紅軍基本上縱橫馳聘于少數民族地區,曾先后經過了11個少數民族聚居區。民族工作的現實感和緊迫感使我們黨對解決民族問題的思考和探索不斷深化和成熟。1936年5月25日,中華蘇維埃人民共和國中央政府主席毛澤東發布了《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》,指出:“我們根據民族自決的原則,主張回民自己的事情,完全由回民自己解決,凡屬全是回的區域,由回民自己建立獨立自主的政權,解決一切政治、經濟、宗教、習慣、道德、教育以及其他的一切事情,凡屬回漢雜居的區域,亦以區鄉村為單位,回民自己管理自己的事情,在民族平等的原則上,建立聯合的政權,解決回漢兩民族共同的問題。”[①⑥]這是中國共產黨第一次明確提出了民族區域自治理論。根據宣言精神,1936年10月12日,經黨中央、中華全國蘇維埃政府批準,在寧夏南部地區成立了豫海縣回民自治政府。這是中國共產黨領導建立的第一個縣級民族自治政府,是中國民族自治政權建設的開端。它的建立,為民族區域自治政策的形成提供了經驗。
  抗日戰爭和解放戰爭時期,中國共產黨對民族問題進行了更深入的探索和思考。1938年10月,毛澤東在中共六屆六中全會上所作的《論新階段》的報告中,比較全面地論述了中國共產黨的民族政策。他指出:抗日民族統一戰線,不但是國內各個黨派各個階級的,而且是國內各個民族的。針對敵人加緊分裂國內各少數民族的陰謀活動,我們的重要任務之一,“就在于團結各民族為一體,共同對付日寇。為此目的,必須注意下述各點:第一,允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利,在共同對日原則之下,有自己管理自己事務之權,同時與漢族聯合建立統一的國家。第二,各少數民族與漢族雜居的地方,當地政府須設置由當地少數民族的人員組成的委員會,作為省縣政府的一部門,管理和他們有關事務,調節各族間的關系,在省縣政府委員中應有他們的位置。第三,尊重各少數民族的文化、宗教、習慣,不但不應強迫他們學漢文漢語,而且應贊助他們發展用各族自己言語文字的文化教育。第四,糾正存在著的大漢族主義,提倡漢人用平等態度和各族接觸,使日益親善密切起來,同時禁止任何對他們帶侮辱性與輕視性的言語、文字與行動。”[①⑦]毛澤東在這里比較全面地闡述了民族區域自治政策的主要內容,極大地豐富了民族區域自治理論,對民族區域自治制度的形成有十分重要的作用。據此,陜甘寧邊區政府在1941年和1946年頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》和《陜甘寧邊區憲法原則》中,對民族區域自治作了如下規定:“依據民族平等原則,實行蒙回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利,建立蒙回民族的自治區。”[①⑧]“邊區各少數民族,在居住集中地區得劃定民族區,組織民族自治政權,在不與省憲抵觸的原則下,得訂立自治法規。”根據這些理論和政策,陜甘寧邊區政府在1946年就領導蒙古族和回民人民,分別在陜西關中地區的正寧縣、陜北的定邊縣成立回民自治鄉,在城川成立蒙民自治區。1947年隨著蒙古地區的解放,黨又在那里建立了我國第一個省級少數民族自治區。在革命根據地和老解放區建立的這些少數民族區建立的這些少數民族自治地方和政權,為新中國成立后全面推行民族區域自治制度提供了十分寶貴的經驗。內蒙古自治區的成立,標志著中國共產黨以民族區域自治作為解決國內民族問題的基本政策,用政治制度形式在戰略地位非常重要的內蒙古地區取得實踐的成功;同時,也標志著黨關于推行民族區域自治的政策勝利地經受了實踐的檢驗而進入了成熟階段。
  把民族區域自治確立為我國的一項重要政治制度,是在新中國成立前夕開始的。1949年9月,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》,第一次以國家根本大法形式作出了關于民族區域自治制度的規定:“各少數民族聚居的地區,應實行民族的區域自治,按照民族聚居的人口多少和區域大小,分別建立各種民族自治機關。”
  為了推行民族區域自治,中共中央和中央人民政府及有關地區,進行了多方面的準備。并在1950年11月起,廣泛地進行了試點,建立了一批相當于專區、縣和縣以下的區或鄉,以及由一個少數民族單獨實行自治和由兩個或多個民族聯合自治等各種不同行政級別和多種類型的民族自治地方。以后,為使民族自治區的形式、規模有一個統一的標準,民族自治區的組織和職權有一個統一的規定,中央人民政府于1952年8月,頒布了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》。《綱要》根據《共同綱領》的原則,規定各民族自治區都為中華人民共和國領土的不可分離的部分,從而確定了各民族自治區在國家中的地位及關系;規定各民族自治區的自治機關為中央人民政府統一領導下的一級地方政權,并受上級人民政府的領導,由此明確了各民族自治區的領導關系和隸屬關系;規定各民族自治區必須遵循《共同綱領》的總道路前進,并明確各民族自治區的職權是管理本民族內部事務。《綱要》還根據我國少數民族聚居區的實際情況,規定了建立自治區的條件,民族自治區域界限的劃分,自治區的行政地位,自治區的名稱組成等。還規定了自治機關貫徹民主集中制和人民代表大會制的基本原則,各民族自治區的人民政府機關的人員組成,等等。此外,對自治機關的自治權利包括自治機關的具體形式、使用民族語言文字、培養民族干部、關于改革、經濟建設、財政、文化教育衛生事業、組織公安部隊和民兵、制定單行法規等方面,都作了具體的規定。
  1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》,進一步總結了實行民族區域自治的經驗,明確了民族區域自治制度的基本內容,規定了民族區域自治的性質和在國家中的地位,以及實行民族區域自治的基本原則。《憲法》明確規定,民族自治地方為自治區、自治州、自治縣三級,民族自治地方的自治機關行使一般地方國家機關的職權,同時行使自治權。還明確規定了民族自治地方的自治機關的自治權是:依照法律規定的權限管理本地方的財政;依照國家的軍事制度組織本地方的公安部隊;可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。
  《綱要》和1954年《憲法》的頒布,使民族區域自治作為我國的一項基本政策和政治制度以國家法律的形式固定下來。此后,黨和國家領導各少數民族人民進入了全國推行和實施階段。首先制定和頒布了一系列保障民族平等權利、禁止歧視侮辱少數民族的法令和決定。其次為了使黨和國家的民族政策為各族人民所了解,并使之切實地得到貫徹落實,黨和國家先后多次派出訪問團、代表團、檢查團深入少數民族地區,帶去黨中央對各族人民的關懷,宣傳、貫徹黨的民族政策,檢查、落實民族工作。第三,從1953年起在全國范圍內進行了大規模的民族調查和民族識別工作,在查閱歷史文獻和研究少數民族經濟、文化、風俗習慣、民間傳說以及認真聽取少數民族群眾意見的基礎上,很快使我國各民族的成份得到了識別和確定。第四,在少數民族地區進行民主改革和社會改造,廢除了少數民族地區的各種剝削制度和生產資料私有制,建立了社會主義公有制。民族區域自治制度得到了全面實施。截止到“文化大革命”前,新疆、廣西、寧夏、西藏4個自治區相繼成立,同期在全國范圍內還建立了29個自治州,68個自治縣。至此,全國民族區域自治的格局基本形成。民族區域自治制度的確立和實施,永遠經束了千百年來我國少數民族在政治上無權的歷史,實現了少數民族人民長期以來夢寐以求的當家作主、管理本民族內部事務的愿望,促進了新型的社會主義民族關系的建立、鞏固和發展。
   三、新時期民族區域自治的完善和發展
  “文化大革命”期間,民族區域自治制度遭到了嚴重破壞。粉碎江青反革命集團后,特別是黨的十一屆三中全會以后,民族區域自治制度進入了一個新的發展階段。1982年頒布的《憲法》,不僅完全恢復了1954年《憲法》關于民族區域自治的內容和條款,而且在總結30多年實行民族區域自治正反兩方面經驗的基礎上,根據社會主義建設新時期的歷史特點,擴充了新的內容:規定在民族自治地方的人民代表大會中,除實行區域自治的民族代表外,其他居住本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表;民族自治地方的人民代表大會常務委員會中應當有實行區域自治的公民担任主任或者副主任;自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族公民担任,等等。并突出規定了國家要幫助少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業,大量培養干部、各種專業人才和技術工人。對于民族自治地方的自治機關的自治權利,從經濟建設、財政、教育、科學、文化、衛生、體育、使用民族語言文字等方面,都作了明確的規定。還規定了民族自治地方的自治機關依照國家的軍事制度和當地的實際需要,經國務院批準可以組織本地方維護社會治安的公安部隊。此外,《憲法》還特別規定,民族自治地方的自治機關貫徹執行國家的法律、法令和政策時,有權根據本地方的實際情況,變通執行或者不執行。《憲法》重申了民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,并具體規定了條例的批準權限和程序。
  1984年《中華人民共和國民族區域自治法》的頒布,是中國民族區域自治法制建設和民族區域自治制度進一步完善的一個重要成果。與1952年的《民族區域自治實施綱要》相比,《民族區域自治法》著重把民族自治地方的自治機關在財政、經濟和文化教育方面的自治權具體化,規定了自治機關在管理財政、經濟和文化教育方面有哪些不同于一般地方國家機關的權利,規定了上級國家機關如何保障、幫助并正確領導民族自治地方加速發展經濟和文化教育事業。《民族區域自治法》的頒布,標志著我國的民族區域自治制度已逐步發展成一個比較完善的體系,標志著中國民族區域自治制度開始進入健康穩定的發展軌道。截止1995年,全國共建立了各級民族自治地方157個,包括5個自治區、30個自治州、122個自治縣。在少數民族中除了10個人口很少、居住區域很小或很分散的民族外,其他45個民族都建立了民族區域自治地方。全國民族自治地方的總人口達15295.71萬人,其中少數民族人口6829.58萬人,占民族自治地方總人口的44.98%。民族自治地方總面積617.03萬平方公里,占全國總面積的64.3%。黨的十四大報告指出:“我國是統一的多民族國家,各民族的大團結是維護祖國統一、實現社會主義現代化的重要保證。全面貫徹黨的民族政策,堅持和完善民族區域自治制度,堅持平等、互助、團結、合作,以促進各民族的共同繁榮。”為進一步發展和完善民族區域自治制度指明了方向。
  我國民族區域自治制度實施40多年來的歷史證明,中國共產黨把民族區域自治作為解決國內民族問題的基本政策是正確的和成功的。在政治上,保證了中國這樣一個多民族國家中各民族不分大小在一切權利方面完全平等,保證了長期遭受帝國主義和國內反動統治階級壓迫的廣大少數民族群眾能夠享有當家作主的民主權利。在經濟上,民族自治地區得到了巨大發展。40多年來,國家從人力、物力、財力上大力幫助民族自治地區發展經濟,全國民族自治地區鐵路、公路建設迅速發展,鋼鐵工業從無到有,煤炭、石油工業也走向機械化、現代化,農業也取得了重大成就。在此基礎上,在文化教育上,民族自治地區形成了民族教育體系,培養了一大批少數民族知識分子和各類建設人才,民族文化事業繁榮興旺。這些都為各民族之間建立平等、團結、互助的民族關系提供了條件,大大增強了中華民族的凝聚力和向心力。在世界上許多國家和地區因民族矛盾頻頻引發流血沖突和局部戰爭的今天,中國各民族團結一致,真正做到了民族團結、經濟持續發展和社會穩定。
  注釋:
  ①《周恩來選集》下卷,第258頁。
  ②《馬克思恩格斯全集》第21卷,第463頁。
  ③《列寧全集》第19卷,第239頁。
  ④ ①①《列寧選集》第2卷,第553、232頁。
  ⑤ ⑥《列寧全集》第20卷,第31、29頁。
  ⑦ ⑨《斯大林全集》第4卷,第81、358頁。
  ⑧《斯大林全集》第2卷,第353頁。
  ⑩《列寧全集》第46卷,第329頁。
  ①②《列寧全集》第27卷,第257頁。
  ①③《列寧全集》第34卷,第139頁。
  ①④《中共中央文件選集》第1冊,第111頁。
  ①⑤《中共中央文件選集》第7冊,第775頁。
  ①⑥ ①⑦《中共中央文件選集》第11冊,第796、619—620頁。
  ①⑧《中共中央文件選集》第13冊,第93頁。
  作者單位:中共黑龍江省委黨校
   責任編輯:都永浩
  
  
  
黑龍江民族叢刊哈爾濱36-40A849民族研究張忠江/陳秀英19971997 作者:黑龍江民族叢刊哈爾濱36-40A849民族研究張忠江/陳秀英19971997
2013-09-10 22:00

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