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    歷史思潮 >>> 史地研究雜志方面文獻收集(二)
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論社會轉型時期教育制度執行中的制度規避
論社會轉型時期教育制度執行中的制度規避
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    教育制度是管理教育事業的基本手段和方式。教育制度包含教育制度制定和教育制度執行等階段,而教育制度執行是實現教育制度目標最直接、最重要的階段,它從根本上決定著教育制度問題能否解決、教育制度方案能否實現以及實現的程度和范圍。對于處在社會轉型時期的我國而言,在經歷了以擴大學校辦學自主權為主線的20多年改革,打破了中央高度集權和集中管理的傳統教育體制之后,教育制度實踐中出現的各種重大教育問題愈來愈多地屬于教育制度執行的范疇,或者愈來愈密切地與教育制度執行相關。諸多事關我國教育發展的全面而重大的教育制度,能否達到預期的教育制度目標和教育制度效果,關鍵還在于它們能否得到廣泛的認同、支持和強有力的貫徹執行。而改革過程中出現的失序、失范和日益嚴重的學術腐敗、教育腐敗等問題很大程度上都源于許多科學合理的重大教育制度在執行過程中被扭曲、變形甚至消解,人們形象地把這一相當普遍的現象稱為“上有政策,下有對策”。
      一、何謂教育制度規避
    所謂教育制度規避,就是對教育制度執行偏差、教育制度執行走樣及一切背離教育制度目標的教育制度執行行為的理論概括。教育制度規避一方面指教育制度執行主體在實現教育制度目標的過程中,盡管名義上、形式上符合教育制度要求,實際上卻有意歪曲、偏離了教育制度目標,甚至與教育制度目標完全背道而馳;另一方面也指教育制度執行主體不顧客觀條件和形勢發展的變化,有意或消極不作為地機械照搬教育制度,致使教育制度目標不能實現或不能完全實現。反之,教育制度主體如果能夠把握教育制度的精神實質,創造性地執行和完善教育制度,最大限度地實現教育制度目標,這就是教育制度創新。
    教育制度規避既是一種行為方式,也是一種操作技術,那么,人們為什么要規避,以及怎樣才能規避?其背后的依據何在?這是必須進一步弄清的問題。
    我們知道,在人們作出的各種教育制度安排和教育行為選擇中,總是存在著名義上如何和實際上怎樣的兩種情況,因而形成了名義的結構和實際的結構。二者相互依賴,互為存在的前提,就像一個人和他的影子一樣。名義結構具有統一的、公認的和顯在的特征,起著某種框定和規則的作用。所謂名正才能言順,所謂治世之道從正名始,都包含著這樣的意思。實際結構具有多樣的和隱性的特征,是真正起作用的東西。它們之間既存在著一致之處,也存在著明顯的差別。因為,名實相符是事物發展的一種客觀的內在趨勢,不是實際結構向名義結構靠拢,就是名義結構發生變化,采取符合實際結構的名義。但是,二者之間總是存在著不一致和不相符的情況,這就是矛盾,就是變化的根源。而且這種不一致和不相符的情況隨時都在變化之中,就像你不能兩次跳入同一條河流一樣。這種情況就給了人們行動以很大的自由,使得人們可以在名義結構不變的情況下,采取各種規避的方法,作出各種有悖于名義結構的實際安排。
    在人類社會發展中,總是存在著兩種變遷的方式:一種是突變的方式,一種是漸變的方式。在突變的方式下,事物的名義結構和實際結構同時發生了質的變化,意味著舊事物的滅亡和新事物的產生,革命、暴動、戰爭都具有這種特征。在漸變的方式下,事物的名義結構依然保持不變,而它的實際結構卻不斷發生變化,于是就產生了新舊兩種事物同時共存的復雜狀態。一些改良、改革過程都是如此。因此,規避一般不會發生在事物的突變中,但卻是漸變過程中的必然現象。這就是說,在改良和改革的過程中,都不可避免地要采取各種各樣的規避方式。甚至從一定意義上來看,沒有規避,也就沒有改革。如果從這個角度來觀察社會轉型時期的我國教育改革,也許會有一些新的發現。例如,以國家和省級政府兩級管理、分工負責,在國家宏觀政策指導下以省級政府統籌協調為主,以及“自我發展、自主辦學、自我約束”為中心的高等教育改革,共建、調整、合作、合并都可以看作是一些變通的辦法和形式。國有教育的名義結構未變,仍然是國有教育,但是其實際的產權結構和教育績效卻與傳統國有教育有很大不同。分灶吃飯,地方利益獨立化,形成了地方的公有權;擴大大學辦學自主權,大學獲得了一部分管理權、辦學權,形成了大學的公有權。分權化的國有教育代替了集中計劃的國有教育。再加上非國有教育的發展,國有教育的內外關系及中國的社會教育結構都發生了明顯的變化。
    正是由于教育制度規避是在保持名義結構不變的情況下,逐漸而局部地改變實際結構的一種方式,因而,任何一種制度規避都給人以“扛著紅旗反紅旗”、“掛著羊頭賣狗肉”之嫌,很容易發生意見分歧,而且往往是針鋒相對、勢不兩立的。因而,規避也非易事。要實行規避,就要十分明確,規避首先表現為一種犯規行為。這種犯規行為之所以發生,一方面是由于維系和保持名義結構的成本不斷增大,人們對之發生了動搖;另一方面,是由于這種規避和犯規都會創造和抓住一個在原來的結構下不曾有過的盈利機會,并將其變成盈利的現實。因而,規避的一個重要效應是,人們不斷地淡化名義結構而注重實際結果。隨著犯規行為的不斷積累,實際結構與名義結構的差別和背離會越來越大,到了一定的階段和程度,就會提出改變名義結構以適應實際變化的問題,這就是規則的修改。因此,由規避方式構成的教育改革的過程,既是一個由犯規走向修改規則的過程,也是一個由注重實際、淡化名分到重新正名的過程。
    正是由于規避是在保持名義結構不變的前提下,逐漸而局部地改變實際結構的一種方式,因而,任何一種規避都表現為一種繞行。這種行為方式的出現,一方面是由于改變名義結構的成本太大,甚至根本不可能,因而需要規避和繞行;另一方面是由于規避的阻力和成本很小,實行起來比較容易,因而也就能夠避得過和繞得通。實際上,任何事物的發展都不是一帆風順的,而是曲折復雜的。規避正是符合了事物發展的實際狀況。正是由于規避的這種性質和特征,它既可能使事物的變遷易于進行,也可能使過程的發展誤入歧途。
    在規避過程中,實際結構和名義結構這種變與不變的關系,使得它們取得了新舊兩種不同的形態。不變的名義結構表現為舊的形態,變化著的實際結構則構成了新的形態。規避就是二者的有機結合,就是一種新的安排,就會產生一些奇妙的作用。首先,名義結構具有保護的功能,起著減少變遷阻力和降低變遷成本的作用,這就是在教育改革中很多規避措施都要戴一頂“紅帽子”的原因;而實際結構則具有激勵的功能,起著增大變遷收益,指示變化方向的作用。其次,這種新舊結合的結構必然是一種過渡性安排,是二個由此達彼的橋梁,這些過渡性安排的集合,就勾勒出整個教育制度變遷過程的軌跡,使得這種漸變的過程成為一個連續的過程。再次,在這種名實結構和新舊結構的矛盾運動中,必然會不斷產生出一種否定自身的因素,使得每一個規避都是在肯定之中包含著否定,在否定的同時又肯定了某些東西。
    教育制度規避的方式之所以是一個比較“成功”的行為方式,就在于它與妥協一樣,是一種合作博弈的方式。它從照顧既得利益開始,去促成某種改變,因而,這種變化就成為一種帕累托改進。由于無人受損,因而減少了規避過程的阻力;由于部分人受益或全體受益,因而增加了規避的激勵和動力。這就是規避其所以“成功”的秘密所在。
    當然,規避也與其他任何事物一樣,具有某種消極的作用,這是在實行規避時應當引起注意的問題。正是由于規避是在名義結構不變的前提下,實行結構的局部的漸變,因而,規避雖然可以使教育制度變遷過程易于進行,但是,這種變化將成為以后繼續變化的前提和出發點,既可能使后來的變化繼續加速,也可能成為繼續前進的障礙;既可能符合教育制度變遷的趨勢,也可能背離教育制度變遷的方向,形成局部通而總體不通的情況;特別是規避本身造成的名實不符和意見分歧,易于發生混亂和教育無序現象,動搖人們的信心和決心。
      二、教育制度規避的表現形式
    就社會轉型時期的我國而言,其教育制度規避的表現形式主要有:
    第一,教育制度敷衍。在教育制度實施過程中,執行主體僅做表面文章,只搞教育制度宣傳而不務實際,不采取有效的、可操作的教育制度執行措施,對執行教育制度所需的組織、人員、資金等條件不提供、不落實。即,教育制度執行并未真正落到實處,成了空架子,成了某些人“作秀”的道具,使教育制度赤字增加。例如,素質教育制度時常表現為“領導搞素質教育,老師搞應試教育”,“素質教育轟轟烈烈,應試教育扎扎實實”,重點學校扮演的角色往往是“應試教育的橋頭堡”,而不是“素質教育的帶頭羊”。或者被動坐觀,觀上面的招數,看上面是否還有新的制度出臺,是否還有新的措施跟進;觀上面的態度,看究竟是來“硬”的還是來“軟”的,是真刀真槍的還是虛晃一槍的,是長久之策還是臨時之計;觀上面的力度,看上面究竟是“雷聲大雨點小”還是真抓實干;觀左右行動,看究竟是不折不扣地執行還是應付“上面”而作的表面文章;觀輿論風向,看究竟是“一陣風”還是“窮追猛打”。在這種情況下,容易錯失教育制度執行的良機,影響教育制度問題的解決和教育制度目標的實現,從而使教育制度在形形色色的花架子下變成一紙空文。這種陽奉陰違、外緊內松、敷衍塞責的“軟拖”、“硬磨”對策,是教育制度最常見的表現形式。這樣做的后果不但會浪費大量的制度資源,同時也會給社會帶來極其惡劣的影響。
    第二,教育制度缺損。一項教育制度往往由相互依存、有著共同制度目標的若干小制度組成,一些教育制度執行主體卻對制度“斷章取義”,致使一個完整的教育制度在被執行時只有符合自己利益的部分才被貫徹落實,不符合自己利益的部分則被割裂遺棄甚至不執行。也就是說,一些教育制度執行主體對上級教育部門的決策部署,合口味的就執行,不合口味的就推委扯皮、拖著不辦,講條件、打折扣。這種有選擇性的執行使完整的教育制度內容殘缺不全,結構支離破碎,教育制度整體功能難以發揮,教育制度目標的實現也必然“縮水”。
    第三,重新定義教育制度概念邊界。在教育制度的執行過程中,許多原則性的規定是通過帶有意識形態色彩的話語表達的。這些話語與教育現實之間存在著模糊的對應關系,其精確化常常有賴于決策者或實際執行者在特定條件下的解釋。而使這種解釋具有合法性的一種方式就是對原教育制度安排中的重要話語進行再定義。如對“社會主義”、“素質教育”等對教育制度的形成有影響力的用語的含義作出重新解釋,“各取所需”,將硬性約束軟化,以擴大教育制度約束空間,使本地區或本單位的新的教育制度安排獲得正統地位。例如,在我國教育改革過程中,逐漸形成了一套新的話語系統,如“有中國特色的社會主義教育”、“科教興國”、“教育產業”、“就近入學”等,這些話語和老的話語相比,可解釋性更強,從而給教育制度“替換”提供了更大的余地、空間和更多的機會。
    第四,教育制度附加。教育制度在執行過程中被附加、增添了若干的或不恰當的內容,教育制度的外延被盲目或無限地擴大,致使教育制度的調控對象、范圍、力度、目標超越制度原定的要求。例如,把素質教育外延無限擴大,搞成“素質教育是個筐,什么都往里面裝”。教育制度附加的主要特點就是執行者在原教育制度的基礎上自行設置“土”制度,打著結合本地教育發展實際的旗號另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導致教育制度失真變形。“土”制度使執行活動復雜化,影響教育制度目標的實施。
    第五,調整教育制度安排的組合結構。一般而言,許多教育制度安排是多維度的,其總體特征由各個部分的組合結構所決定。在執行形式上多維度的教育制度時,有選擇地、有意識地改變各個部分之間的比重及組合結構,從而改變教育制度安排的總體性結構和特征。例如,我國義務教育階段的“擇校生”問題,是產生在我國實行小學升初中取消考試,就近入學制度后。國家實行這項升學制度的初衷是很明確的,就是要打破學校和學生的身份界限,優化教育資源(如生源)配置,減輕學生過重的學習負担,實施素質教育,同時,要求各地要大力加強基礎薄弱校建設。但是,各地在執行這一制度時,都打了很大的折扣,給“重點學校”一些優惠政策,如三好生、特長生保送制度,允許計劃外招收一部分學生等。
    第六,教育制度歪曲或替代。對教育制度的精神實質或部分內容有意曲解,利用教育制度的某些抽象性,借口本地區或本部門的特殊性做出不同的解釋,從而導致教育制度失真甚至被替換為與原制度完全不同的“新”制度。它們表面一致,但其制度內容、結構、目標和性質已發生根本變化。這是一種典型的“扛著紅旗反紅旗”、“掛著羊頭賣狗肉”的違規行為。
    第七,教育制度照搬。在教育制度執行過程中,執行主體對上級下達的制度、規章機械地照搬照抄,“原原本本傳達,原封不動落實”。這樣機械的制度執行不但不能解決具體的、實際的教育問題,相反還容易形成責任推委,把過錯歸咎于制度本身,把失敗歸罪于制度制定者。實際上,教育制度不但有原則性、權威性、剛性的一面,而且還具有靈活性、柔性的一面。執行教育制度,必現有原則上的嚴肅性,但在實施教育制度的具體工作中,有時必須具有高度的靈活性,必須進行一定的變通,所謂“變通變通,一變就通”。變通既是一種行為方式,又是一種操作技術;變通既是一種本領,也是一種藝術。變通的關鍵在于審時度勢,靈活掌握:首先需要根據各種教育信息作出判斷能不能變通,變通的條件具備不具備;其次要選擇變通的內容和方式,解決變什么、怎么變、如何通的問題;再次要把握變通的時機和操作,做到神機妙算,得心應手。因此,教育制度變通決非隨意行為,其運用之妙是一種高超的藝術。
    第八,教育制度抵制。教育制度的執行對象對現有的制度不接受、不認同、不遵守,從而產生抵制情緒,使教育制度不能夠執行到位,達到預期的效果。一般而言,公眾對教育制度的認同有自身利益驅動的原因,也依賴于對教育制度的了解程度。教育制度對象的心理或素質等因素,往往會對教育制度的執行起到一定的阻礙作用,如“就近入學制度”、“重點學校制度”、“擇校制度”等等。
    第九,利用教育制度約束空白點。在我國社會轉型時期,教育制度執行的一個重要特點是通過中央和各級地方政府下達文件來推動和執行。這些文件有時只規定目標和“精神”,而不規定手段,即使規定了手段也常常是強調應該做什么,而對不能做的邊界常常只有少數規定。這樣就使教育制度安排在“應該如何”和“不能如何”之間出現了許多空白點。當教育制度執行者普遍認可按照“應該”劃定的“勢力范圍”或空間行動時,那些空白點常常被忽略,并且不被認為是可以自主進入的“領地”。事實上,在教育改革之前多數的教育制度執行者都是這樣認為的。沒有“紅頭文件”的事不做,是執行者普遍遵循的行為準則。但是當把文件的規定理解為一種約束,而將未加約束的地方看作可以進入的領域時,情況就不同了。利用這些空白點來做出新的教育制度安排就是一種經常被使用的方式。改革開放以來,許多地方教育部門的領導經常為他們自行制定的教育制度規范做這樣的注釋:中央沒有明令禁止的就是可以做的。在有深厚的法制傳統的國家中,制度未禁止的就是可以做的這種行為方式是正常現象,即“凡是法律沒有禁止的行為,就是被允許的行為”。但在我國的教育制度運作中,這種行為方式在很長一段時間中是被視為違規的并要受到懲罚,改革開放以后雖然越來越多地被運用,卻未被正式認可,所以,我們也將其歸人制度規避的一種形式。
    第十,打教育制度的“擦邊球”。所謂“打擦邊球”,是指能夠從教育制度的某些條文中找到微弱的依據而實質上實施與原制度目標在很大程度上相脫離的方案。與重新定義教育制度、劃定教育制度邊界的規避方式相比,它不僅具有離原制度更遠的特征,而且在操作方式上也有所不同。它并不刻意去對原制度做出重新解釋,而只是把準備實行的教育制度安排“掛靠”到某項正式制度上面。通常的做法是,先有一套準備推行的教育制度安排,然后策略性地尋找原制度依據,即以實施原制度的形式來制定和實施新的制度。“打擦邊球”的案例很多。例如,保送研究生往往要經過復試,由教授聯席評議并決定,報送本校教學指導委員會或教務處審議通過后,再送至省、市研究生招生辦公室審批,方可通過。但是,目前各大高校一般都有自己的一套“土”制度,并不是完全按照國家規定的標準來執行。比如各種形式的特長保送生、支邊保送生、工作保送生。這種“上有政策,下有對策”的做法使得保送研究生沒有一個絕對統一的權威標準,標準的多樣化也就導致了運作過程中有空子可鉆。學生為了能夠獲得保送研究生的資格往往出現兩種極端情形,一是只是忙于學習,不顧其它;二是只是投身社會工作,荒廢了學業。一般來說,“打擦邊球”這種規避方式帶有很大的試探性,如果阻力過大或上級追究,就暫時放棄或退回到原制度界定的范圍內。
      三、教育制度規避的形成機制
    當教育制度得到確立,其成敗就取決于實施的程度。所謂實施,即把官方教育制度義務變為現實的活動。教育制度并不是通過一兩次行動就能得到貫徹和實施的,教育制度的有效執行依賴于各種因素或條件。如果沒有將教育制度轉化為可運作的努力,或沒有為實現教育制度所確定的目標而作出持續的努力,教育制度規避在所難免。帕頓和沙維奇指出:“我們不能假設政策會完全按照設計得以實施。在一個組織內部會有很多地方使計劃指導偏離正確方向。”[1]就社會轉型時期的我國而言,教育制度規避現象的出現,大致有以下原因。
    (一)教育制度制定權的高度集中
    在我國社會轉型時期,正式教育制度的制定權是高度集中的。這直接導致了兩種后果:一是在教育制度的正式制定中信息的大量失真和扭曲,從而通過正式程序制定的正式教育制度常常是粗線條的,需要執行者在執行中細化和具體化;二是對正式教育制度執行進行有效監督的成本太高,這使教育制度制定者和監督者難以判斷和約束執行者的自主行動范圍。這就為規避的產生提供了可能。
    在我國現行的行政體制下,中央政府與各級地方政府之間實行的是金字塔式的等級規則,各級政府權力的大小由其在金字塔式的行政序列中所處的地位來決定。在這個行政序列中,權力中心位于金字塔的頂端,因而一般由它來制定各項制度,然后通過縱向隸屬的行政系統,自上而下地傳達給各級地方行政部門去執行。在我國,從1949年到改革開放后的今天,一系列基本的教育制度運作就是通過等級結構進行的;按等級結構下發文件再配合以執政黨的各級教育組織和各級政府的決議,成為教育制度運作的典型形式。在等級結構中,正式教育制度(常常以教育政策的形式出現)的制定權集中在中央,由于層級多、情況復雜,因此,正式教育制度通常是原則性的。一個典型的正式教育制度常常包括這樣一些內容:第一,有關教育制度宗旨、原則的說明,這種說明通常帶有意識形態色彩。事實上,意識形態是一種有解釋彈性的約束機制。第二,通過該項教育制度安排所力求達到的社會、教育目標。目標通常不是單一的,它們可能包括:提高文化、道德、身體素質,增加教育機會,尋求教育平等,提升教育水平,促進經濟發展和社會進步等。第三,教育制度安排,其中包括原則性的規定以及某些更具體的制度安排。第四,一些隱含的教育制度安排信息。在依靠各種下發的文件傳遞信息、實現教育制度運作的程序中,話語起著重要的作用。措辭的細微變化,可能表示著上級領導者的某種意向。解讀文件話語,甚至成為學校領導者的一項特殊技能。例如,《中華人民共和國教育法》第25條規定:“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”這句話就被一些干部解讀為:不以營利為目的,并不是不準營利。辦教育,也要講投入和產出,也要講效益。只有如此,才能把教育做大、做好,才能不斷積累公共教育資源。當然,也要制定各種法規、條例,對舉辦者加以約束。
    然而,在權力中心制定的正式教育制度中,一般只是對教育制度的基本目標和“精神”作出原則性規定,而沒有規定實現教育制度目標的具體手段;或者規定了實現教育制度目標的基本手段但也常常是強調應該做什么的有關事項,而對不應該做的事項只做很少的規定,這便使得教育制度安排在“應該如何”和“不應該如何”之間出現了若干“真空”地帶,擁有一定自主權的利益主體有可能尋找各種機會以擺脫權利中心的行政控制,各種教育制度規避便是其真實體現。
    也正是由于正式教育制度的粗略化、原則化,因此,又提出給執行者留有靈活處理的余地。在教育制度執行過程中,目標需要執行者不斷地具體化,方式需要執行者不斷地加以調整。由于正式教育制度制定者擁有制度解釋權,同時掌握著執行者的任用、提拔與罷免權,因此通常他們并不害怕執行者的一定的靈活性,有時甚至默許規避。如果執行者的靈活性乃至規避所帶來的是正面的結果,上級正如所愿并可以將其歸之于自己領導的正確,如果帶來的是負面的或不令人滿意的結果,則可以予以制止直至由執行者來承担責任。
    與正式教育制度制定權高度集中相對應的一個問題是:由于正式教育制度的制定權是高度集中的,致使正式教育制度與社會認知的規范間存在一定的差距。差距越大,則正式教育制度執行中面臨的阻力越大,從而規避產生的可能性越大。而此種差距,則取決于正式教育制度的制定規則和程序。如果正式教育制度的制定沒有或缺乏保障民意表達的規則程序,那么便很難保證正式教育制度和社會認知的規范間的最大程度吻合。
    (二)教育制度的目標錯位
    教育制度的本質特性是“公共性”。教育制度的目的無非是調整和規范社會的教育利益結構,促進整個社會教育的快速、健康發展。因此,它適用于全社會,代表和維護的是一種整體教育利益,符合全體公民的教育利益訴求。然而,在教育制度執行過程中,執行者往往都是有著自身利益追求和行為傾向的“經濟人”,他們在教育制度執行過程中不可能做到“價值中立”、“大公無私”,而是必然要進行成本——收益考量的。這是因為,“經濟人”所追求的是個人利益的最大化,由于教育制度執行者也是獨立的經濟人,那么,要求執行者將“個人利益最大化”的目標函數修正為“公眾利益最大化”顯然有違“經濟人”的假設前提。公共選擇理論認為,制度執行者是理性的“經濟人”,其動機在于追求更多的報酬、地位、權力和威望,具體而言不外乎“薪金、職務津貼、社會名望、權力、人事權、較大影響力、輕松的工作負担等。”如果在教育制度執行過程中其實際收益與預期收益、本人收益與他人收益之間存在差距,就會產生相對被剝奪感。這種利益受損心理必然導致教育制度在執行中偏離原來的軌道,帶有強烈的“自利”色彩,由此產生教育制度規避現象。正如弗里德曼等人指出:“高級官僚非常老練地運用拖拉的辦事程序來耽擱和破壞他們不贊成的計劃;他們善于以‘解釋’法令為名頒布各種條例和規章,這些解釋事實上巧妙地、有時赤裸裸地改變了原法令的意圖;他們善于拖延執行他們不贊成的法令,同時加緊執行他們贊成的法令。”[2]例如,在社會轉型時期的我國,就出現了一些教育制度執行者大搞部門本位、與民爭利的現象。想問題、做決策不是從有利于教育改革發展的大局出發,從有利于人民群眾的利益出發,而是首先考慮部門利益和個人利益。為了部門權力和利益,死守不合時宜的規定,該放開的不放開,該變革的不變革;以收費代管理,以罚款抵收入,對基層、對老百姓吃拿卡要,不給好處不辦事、給了好處亂辦事,把“行政權力部門化、部門權力利益化”。除教育制度執行者是理性的“經濟人”外,教育制度執行者的地位也是規避產生的重要條件之一。例如,在社會轉型時期的我國,教育制度規避主體在規避過程之中具有雙重身份:一方面,他們是正式教育制度的執行者;另一方面,他們又是規避的準正式教育制度的制定者。他們的這種雙重身份是由決定其地位和利益的雙重力量所賦予的:一方面他們接受正式教育制度制定者的任命或委托,必須對之負責;另一方面,他們的地位和利益又和他們所管理的地區或學校的運行與發展狀況有密切的關系,這就促使他們成為這些地區和學校的特殊利益的代言人。他們必須在二者之間尋求平衡。規避就是力求實現這種平衡的一種手段。
    在社會轉型時期,隨著市場經濟的發展和多元化利益格局的形成,我國社會已經具備不同利益主體組成的社會群體和階層,這些群體和階層固然是相互影響和相互促進的,但也是彼此制衡、相互沖突和競爭的。政府在制定教育制度時,很難面面俱到地考慮到各方面的利益訴求,使不同群體、階層,不同地域和個人的利益都能得到表達和滿足。正如趙汀陽所說:“制度建構的問題可能是人類所有問題中最復雜、最冒險的問題,它意味著人類實現自身管理。每個人都有著各自的利益、意愿和優勢資源,要滿足每個人的利益在邏輯上永遠不可能,因此公正問題是無解的。絕對意義上的公正是個偽問題,任何可能的制度都是不公正的。”[3]如果一項公共教育制度威脅到執行者的自身利益,執行者無論出于公心或者私心,都有可能抵制和規避這一制度,從而使該制度很難順利有效地執行。德巴什認為,對于教育行政部門來說,“如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來是無法實施時,它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容”。[4]簡言之,在教育制度執行過程中,個人執行成本的差異必然會使那些成本大于收益者想方設法逃避制度的管制。
    其次,教育制度執行彈性也助長了教育制度執行主體的趨利沖動。任何教育制度都不可能是絕對剛性的,教育制度規定與教育制度執行之間總是存在回旋余地。安德森指出,教育行政部門常常是“在寬泛的和摸棱兩可的法令下運行的,這就給他們留下了較多的空間去決定做什么或者不做什么”。[5]一般地說,由于教育制度制定者掌握的信息的不完全性,由此,下達的教育制度指令中就必然會存在著粗略的部分。這些粗略的部分不是表現為清晰的約束邊界,而是表現為一段約束區間。在此區間內,教育制度執行者被允許甚至要求根據具體情況靈活處理。這種情況幾乎存在于任何社會的教育制度運作中,而在社會轉型時期的我國教育制度運作中卻是普遍存在的現象。在這一段約束區間內,制度執行主體的成本—收益預期也就必然在教育制度執行過程中發揮重要作用,他們會盡力去降低教育制度執行的風險,努力爭取自身利益的最大化。時下流行的“用足用活”,“遇見黃燈趕快走,遇見紅燈繞道走”等話語就是典型的爭取自身利益最大化的表現。
    再次,教育制度自身的缺陷極易誘發執行主體的“制度尋租”。從根本上說,教育制度自身缺陷是制度供給質量問題。這種缺陷表現在:有的教育制度方案不正確、不合理,不符合教育發展要求和人民的根本利益;有的教育制度不具體、不明確,沒有科學界定制度主體的職權責任和活動范圍;有的教育制度體系不配套、不科學,新、舊教育制度之間缺乏連續性,新、舊教育制度之間在層次上相互脫節,新、舊教育制度之間在目標、內容和效應上相互沖突等等。教育制度自身的缺陷會弱化制度的外部經濟性,削弱教育制度體系的良性活力和放大不良效應,從而引發教育制度主體的“制度尋租”。“制度尋租”是利益驅動下教育制度規避的極端形式。
    (三)教育制度執行機制缺位
    在社會轉型時期,我國教育制度執行的權力配置機制是不合理的。它在縱向上,表現為教育制度執行權在不同層級之間的配置不合理,即在中央和地方政府之間、地方各級政府之間以及同一組織內部各個層次之間存在著執行權的分配問題。如果教育制度執行權過于集中,則不利于調動下級組織的積極性,不利于因地制宜地按具體教育情況辦事,容易產生一刀切,從而導致教育制度敷衍和教育制度照搬等;如果教育制度執行權過于分散,執行主體又往往會各自為政、自行其事,從而導致教育制度替代和教育制度附加等。它在橫向上,表現為教育制度執行權在不同地區和不同職能部門之間的配置不協調、不明確。一是把配置理解為分割,各教育機構各自獨立行使其所享有的制度執行權,彼此間缺乏協調、合作,從而導致教育制度封鎖和教育制度壟斷。二是當執行某一教育制度的綜合協調機構掛靠到具體職能部門時,其他相關職能部門又傾向于少參與,抱著“事不關己”的心態冷眼旁觀,使帶有綜合性的教育制度演變為單一部門的專項制度,從而導致教育制度變形,其整體效益無法顯現。例如,在社會轉型時期的我國,一些教育制度執行主體就患有“冷漠病”——條塊分割、自搞一套。缺少全局觀念和為教育發展服務的意識,片面強調執行條條的規定,對完成教育管理任務考慮較多,但對教育本身的健康發展考慮不夠,有的甚至不管不顧。三是當教育制度執行權力不明確時,如果教育制度執行有利可圖,各機構又會相互爭奪執行權,導致政出多門和“制度尋租”;如果無利可圖,則相互推委、拖延,導致教育制度執行敷衍或執行中斷。
    其次,教育制度執行的信息溝通機制不健全。教育制度執行是一個信息的發散和匯集過程:教育制度執行主體一方面向公眾釋放、傳遞有效信息,另一方面要不斷從公眾那兒獲取有利于教育制度執行的大量信息。在這種信息交流和信息互動的過程中,教育制度內容、規范、形式、結構等首先在教育制度接受者中進行有效的傳遞、議論、評價乃至認同。同時,教育制度執行者和評估者必須保持同教育制度接受者的密切信息溝通,根據反饋信息及時調整教育制度執行方案和執行策略,或者準確評估教育制度執行效果和進行執行再決策。良好的信息溝通恰恰是這種全方位、多層次信息交流的基礎。然而,信息溝通機制的不健全,使教育制度執行過程中的信息交流嚴重阻塞。一方面,教育制度制定與執行缺乏公眾參與機制,教育制度透明度低,教育制度接受者在制度實施時往往對教育制度內容和目標一無所知,或者道聽途說、一知半解,因而難以在短期內認同這一教育制度,教育制度執行難度和風險相當大。另一方面,教育制度執行缺乏信息反饋機制,教育制度執行盲目性大,教育制度評估缺乏標準,教育制度效果難以認定。而良好的信息溝通,恰恰是教育制度執行的關鍵。因此,教育制度執行過程中信息渠道不暢通,信息溝通失靈,教育制度規避就在所難免。在社會轉型時期的我國,其信息溝通機制不健全的問題尤其明顯。原因在于,在教育制度的執行過程中,其信息系統包含有許多自下而上的環節,特別是它在相當大程度上依賴政府行政機構來獲得和解釋信息,但是政府行政機構的各級官員是向上級負責的,并要靠上級的賞識方能得到晉升,因而,信息的傳遞與權力的流通和變化緊密地聯系在一起。各級教育制度執行者堅持真理的勇氣和主動的創造精神已被官僚政治文化的病毒所窒息,他們在向上級進行工作匯報或情況說明時,總是傾向于事先按照有利于自身利益的原則對這些信息進行篩選,于是教育主管部門獲得的信息都經過了特殊的“處理”,多少都有一些“失真”,教育主管部門聽到的制度反饋信息往往是一路贊歌,和聲片片而沒有“雜音”。當教育制度執行情況的真實信息與上級教育主管部門領導所需的“口味”不相投時,當教育制度實施的效果與上級教育主管部門的預期收益有出入時,便存在著下級為了追求安全的需要而利用信息優勢,昭彰成績,掩蓋損失,假話、大話和空話盛行,使其提供的各種“水分”很多的情況、“扭曲”的信息無法為上級教育主管部門及時發現問題、解決問題、修改和完善教育制度服務。他們對教育制度在執行過程中和執行后的正效應特別關注,而對負效應往往是只字不提。即教育制度執行者采取的是“和上面合作的方式”而不是“來自下面的壓力的形式”。在以是否與上級教育主管部門保持一致、是否堅決執行上級教育主管部門制定的教育制度這樣一種制度環境下,只有老老實實、不折不扣地執行上級教育主管部門制定的各種教育制度,才能獲得”好領導”的稱號和隨之而來的各種“好處”,諸如官運亨通。有誰敢于做正直之士,暗示領導人對某個形勢的估計或教育制度制定上犯了錯誤,那么他就可能會因“直言犯上”而受到懲罚,甚至丟官棄職,而那些傳播鼓舞人心消息的人則會步步高升。“上有所好,下必甚焉”,原始契機就在這里。時下流行的民謠“干部出數字,數字出干部”,其原因也出在這里。而這種情勢的累積遞加效應,有可能使得有關信息到了高層決策者那里已遠離了教育制度執行的真實情況,甚至變得面目全非。
    再次,教育制度執行監督機制欠缺。教育制度執行者的行為必須受到立法者、公民的政治監督,但是現有的監督機制是不健全的,許多監督形式是軟弱無力的。教育制度執行者往往既是球員又是裁判,既是教育制度的制定者、實施者,又是評判者。雖然教育機構主要是作為教育制度實施的機構而設定,但它們卻經常表現為教育制度制定的角色。教育制度的制定與教育制度的管理的區別經常是理論上比實際上清晰。在高度復雜的社會中,通常要求教育組織除了把教育制度轉化為具體的教育計劃并實施這些程序之外,還要精心考慮可供選擇的方法。帕頓和沙維奇指出:“在實踐中,政策的實施和評估經常由相同的主體來進行,也就是政府官員。他們一邊行動一邊觀察,一邊觀察一邊行動,把計劃的執行與對結果的理解相結合,以便加強或改變計劃內容。工作的好壞基本上與分析無關,政策過程的參與者既是他們所實施計劃的評估者,又是他們所評估計劃的實施者。”[5]帕頓和沙維奇雖是就政策實施而論,但對于我們分析教育制度執行同樣有啟發意義。教育制度監督信息的不對稱、不完全也使得對教育制度執行者的監督徒有虛名。尤其是教育行政部門的官員一般都是在信息不對稱的環境中工作的,立法者和公民都缺少足夠的必要信息來有效地監督教育機構、教育行政部門及其成員的活動,教育制度執行者(被監督者)比監督者(立法者和公民)擁有更多的關于準公共產品及教育服務方面的信息尤其是教育成本方面的信息。這樣,監督者完全可能受被監督者所操縱,后者有可能制定并實施某些有利于自身利益而損害公共教育利益的教育制度。在社會轉型時期的我國,其監督機制欠缺主要表現在:第一,教育制度評估機制不科學。一方面表現為評估的動機不純,要么借評估作為張揚工作績效、沽名釣譽的手段,要么借評估來掩蓋教育制度執行失誤、不力甚至推卸責任。另一方面,缺乏科學的評價指標和評價方法,教育制度評價往往是用價值判斷來代替事實判斷,用定性結論取代定量結論,評估難以作為教育制度執行的考核依據,教育制度規避難以及早發現和認定。第二,責任追究制度“缺席”。這主要表現為教育制度執行過程缺乏有力的監督,教育制度執行者的制度規避難以及時發現和糾正;教育制度執行效果缺乏認真、細致的考核,難以認定和劃分執行者的執行責任;教育制度執行情況的考核結果,往往不能作為獎懲的依據,致使一些制度規避不能得到查處。第三,教育制度執行再決策機制弱化。任何教育制度都是對社會教育需求的滯后反應,這種制度時滯表現在:提上議事日常的教育制度問題和教育制度需求的認知時滯、教育制度規劃及理想制度方案的選擇時滯、組織制度方案實施的啟動時滯等。教育制度時滯的存在決定了教育制度執行過程中必須進行再決策,以解決新的教育問題和對原教育制度進行調整,從而最大限度地實現教育制度目標。教育制度執行再決策是制度執行不可缺少的調控機制,再決策機制的弱化必然削弱教育制度執行的有效性,導致教育制度過時失效和教育制度目標落空。
    (四)教育制度執行者的素質缺陷
    再好的教育制度,也要通過人執行。朱熹曾說:“制度易講,如何有人行!”“大抵立法必有弊,未有無弊之法,其要只在得人。若是個人,則法雖有不善,亦占分數多了;若非其人,則有善法,亦何益于事!”[6]現代西方思想家波普爾也表達了類似的思想:“設計得再好的制度,若沒有合適的人去運行,則形同一座堅固卻沒有士兵去把守的城堡。”[7]另一方面,任何教育制度都存有缺陷,而存有缺陷的教育制度應當被矯正。這種矯正既來自于教育實踐經驗中的摸索,也來自于生活在這個教育制度中的人的內在道德品性、道德素質。后者就是康德所強調的道德自律精神,就是羅爾斯所說的人應當具有自覺不利用制度缺陷的義務,也是毛澤東所強調的干部的垂范作用、干部的廉潔自律。即教育制度執行主體自身的信仰、意志、態度、素質和能力是教育制度能否得到高效執行的重要條件。伯爾曼曾指出:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設。它不僅包含有人的理性和意志,而且還包含了他的情感、他的直覺和獻身,以及他的信仰。”[8]在社會轉型時期的我國,“權與法、法與情的爭斗是常有的事。執法者按其使命來說是要獻身于法律正義的,作為正義的守護神,他隨時要和各種公然藐視法律的不法行為抗爭,甚至付出生命”。教育制度執行的好壞,“執法者自身有沒有護法的膽識和勇氣也是不能忽視的重要因素”。[9]而在教育制度的實際執行過程中,教育制度執行主體往往會由于自身的信仰、態度、素質和能力等原因,他們總是積極或消極、主動或被動,高效或低效地執行教育制度,甚至影響和阻撓教育制度的有效實施。因此,教育制度執行的效果與教育制度執行者的信仰、意志、態度、素質和能力密切相關。
    如果教育制度執行者的信仰、意志、態度、素質和能力等存在欠缺,教育制度規避就難以避免。
      四、防范教育制度規避的對策
    教育制度是教育部門在一定歷史時期為達到一定目標而制定的具有普遍性、權威性、合理性的行動方案和準則。教育制度在執行中出現的規避現象將會導致整個教育領域的失序和混亂。因此,針對社會轉型時期的教育制度規避現象,有必要研究解決制度規避現象的治理之道和應對之策,從而保證教育制度的順利實施。
    (一)確立教育制度的合理性
    教育制度的合理性,主要包括兩個方面:公正和適度。公正與否主要在于是否有利于社會中的個人和群體通過努力學習、刻苦鉆研獲得利益。這種利益主要表現在以下三個方面:第一,發展權利與發展機會;第二,發展條件(或稱為教育資源);第三,發展水平和資格。追逐利益是個人和群體的必然要求與固有權利,本身并無對錯可言。荀子說“雖堯舜不能去民之欲利”,李覯說“人非利而不生”,都是不無道理的。但是,追逐利益的手段則有“善”、“惡”之分。通過努力學習、刻苦鉆研去獲得利益,就是善的,否則就是惡的。合理的教育制度應當規范人們逐利的方式和手段,保護善的,禁止惡的,從而“使其欲利不克其好義”(荀子語),并正當地“各獲其所愿有”(李贄語)。這就如同足球比賽,雙方追逐的目的是進球,但進球的手段和方式應當是在技術與戰術等方面的努力,規則就要據此來規范比賽。如果沒有規則或沒有公正的規則,野蠻的球員無所顧忌地去傷害對方的球員,那再好的技術與戰術也不起作用了。在教育領域,教育制度的公正無疑也在于規范教育機構、學校、教育工作者和學生的行為,使其通過正當的努力獲得效益和追求效益。教育制度還應當適度,不可過寬,也不可過嚴。過寬則失之于無序,過嚴則會導致死板、僵化,扼殺教育發展、群體和個人全面而自由發展的生機與活力。適度的教育制度就是要能夠既最大程度地預防和禁止惡性的行為,又為群體和個人發展能力、發揮創造性留下充分的空間和余地。由于教育事業的發展有其自身的規律,且又競爭日趨激烈,因而有關教育發展、群體和個人全面而自由發展的規則總體上偏嚴是必要的,但這并不排斥教育機構、學校、教育工作者和學生發揮創造性,不排斥教育制度創新。合理的教育制度,即公正的、適度的教育制度,是有利于社會群體和個人的全面而自由發展的,有利于社會群體和個人全面而自由發展的規范,必然會獲得普遍的認同,其執行的有效性是有著廣大基礎的。
    (二)樹立教育制度的權威性
    教育制度的權威性,就是其所包含的讓社會中的群體和個人的尊重、畏懼、服從的力量。權威性是以合理性為基礎的,同時與其關系較為直接的還有下列幾點:一是教育制度的制定者要有很高的自覺性和原則性。有些教育制度是制定者自身也要遵守的,如教育法之于制定教育法的機構、學校規章制度之于制定規章制度的機構和人等,在這種情況下也可謂是帶有自己給自己立法的性質。這就要求,教育制度的制定者必須嚴肅認真地對待這些規則,要率先垂范,嚴格遵守;而不能只是令全社會、全行業、全機構遵守,自己卻可以隨心所欲,逍遙其外。如果出現教育制度制定者“無法無天”的情況,必然動搖教育制度在人們心目中的真實性,減弱其尊嚴,減弱其約束力,甚至導致其崩潰。二是要有保證教育制度得以執行的有效的外部監督。這是由教育制度的本質決定的。既然教育制度是來自外部的強制性的約束,那么就必然意味著有三個基本要素:教育制度的制定者、監管者和遵守者。相對于遵守者而言,制定者和監管者是外在的。在不少具體情況下,教育制度的制定者和監管者這兩個要素也重合在一個機構里。但無論如何,它們都是外在于遵守者的。有效的外部監督是教育制度得以執行的必要保證,舍此,教育制度是不能真正發揮作用的。
    (三)提升教育制度的可操作性,減少教育制度執行彈性
    教育利益差別的客觀性決定了下級執行者在教育制度執行的靈活性環節中具有采取使上級教育制度失真行為的內在沖動。教育制度執行彈性越大,中介環節越多,意味著不同層次教育部門發生沖突的概率越大;教育制度執行所經受的教育利益篩選次數越多,執行過程所積累的失真沖動能量越大,教育制度失真的頻率和幅度也就越高。要提升教育制度的可操作性,必須處理好制度制定者與執行者之間的利益差別,合理掌握教育制度的回旋余地,盡量減少執行彈性。只有教育制度具備很強的可操作性,執行者才容易把握教育制度的精神實質和正確實施制度制定者的意圖,從而使教育制度發揮切實有效的作用。反之,或流于過寬,彈性過大,或苛于過嚴,靈活性全無,都會使執行者無所適從。
    (四)健全教育制度執行機制
    首先,完善教育制度執行的管理體制。完善的管理體制能夠處理好教育制度執行機構內部及其與其他組織機構的各種關系,使之運轉協調、合作順暢,為教育制度的順利執行提供組織上和制度上的保障。其次,強化監督機制。“徒法不足以自行”,教育制度并不能自動得到有效執行。教育制度在執行過程中必定存在制度規避現象,“在每一個群體中,都有不顧道德規范、一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規范。因此,有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為”。[10]因此,在教育制度執行過程中,一要制定切實可行的監督標準,并對照監督標準檢查執行行為;二要建立監督反饋系統,使監督反饋經常化、制度化;三要建立當代教育論壇長沙15~22G1教育學李江20042004現行的教育變革方式和學校管理模式強調外在控制,但由于監督成本高,與執著于長期目標的教育變革間存在著不可協調的內在矛盾。知識經濟的創新型個性化的生產方式要求學校成為學習型學校。學習型學校的建設需要改變思維方式,從機械式思維轉變到生態漸進的建設性思維;需要重新理解校本化的教師專業發展,建立校本知識生產與分享系統;需要實施新型的學校領導方式,使教育改革進入良性的漸進的生態進化過程。知識經濟/學習型學校/學校領導方式
    knowledge economy/learning school/way of school administration全國教育科學“十五”規劃重點課題“社會轉型時期的教育制度研究”的階段性成果。課題批準號:CAA030042。張偉遠楊天平,浙江師范大學教育科學與技術學院,浙江 金華 32100On the Learning School
  DU Yu-hong
  (College of Educational Administration,BNU,Beijing 100875,China)The current way of education reform and the mode of school administration emphasize external control,but it conflicts inherently with the aim of education reform which focuses on the long-run effect because of the high monitoring cost.The innovative productive mode of knowledge economy requires the school become the learning school.Learning school is a school which can keep the sustainable change and pursue the excellence.To construct the learning school,we need to alter the thinking way from mechanicalism to super-complex and coonstructive way,to re-understand school-based teacher professional training,to set up the school-based knowledge producing and sharing system,to implement new way of school leadership.All these efforts will make the education reform enter a self-reinforced gradually evolving process.李江源 浙江大學教育學院教育系博士后、副教 作者:當代教育論壇長沙15~22G1教育學李江20042004現行的教育變革方式和學校管理模式強調外在控制,但由于監督成本高,與執著于長期目標的教育變革間存在著不可協調的內在矛盾。知識經濟的創新型個性化的生產方式要求學校成為學習型學校。學習型學校的建設需要改變思維方式,從機械式思維轉變到生態漸進的建設性思維;需要重新理解校本化的教師專業發展,建立校本知識生產與分享系統;需要實施新型的學校領導方式,使教育改革進入良性的漸進的生態進化過程。知識經濟/學習型學校/學校領導方式
    knowledge economy/learning school/way of school administration全國教育科學“十五”規劃重點課題“社會轉型時期的教育制度研究”的階段性成果。課題批準號:CAA030042。張偉遠
2013-09-10 22:00

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