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論社會轉型時期的中國憲政制度(1982-2002)
論社會轉型時期的中國憲政制度(1982-2002)
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  中共十一屆三中全會確立了實事求是的思想路線,并由此在我國引發了劇烈的社會變 革。在思想領域中,實踐是檢驗真理的唯一標準這一觀念深入人心,為我國憲政制度的 創新作了首要的準備;在經濟領域中,以農民自發率先發明的家庭聯產承包責任制為開 端和先導的改革在全國范圍得到推廣,個體經濟也日益受到認同,為我國憲政制度的創 新突破了經濟方面的枷鎖;在政治領域中,解放思想、實事求是被作為根本原則得以確 立,使我國憲政制度的創新成為可能;在對外交往方面,以實事求是、積極借鑒的態度 ,吸取他國發展的經驗、先進的技術和管理方法、有益的文化。正是在這一背景下,19 82年憲法應運而生,使我國政治、經濟等領域獲得長足的進展。可以認為,新時期我國 所取得的一切成績都離不開82年憲法的貢獻。在這部憲法頒布實施20周年之際,對我國 憲政制度的回顧,是為了更好地展望其未來。
      一、現行憲法對中國憲政制度的發展
  八二憲法是我國建國以來歷部憲法中最好的一部憲法,其對我國政治、經濟、文化及 公民權利等方面的制度均有所發展。具體地說,主要有以下幾點:(1)憲法和法律高于 政治之原則的確立。(2)憲法結構方面的發展。(3)國家結構方面的發展。(4)國家機構 方面的發展。(5)選舉制度方面的發展。(6)政黨制度方面的發展。(7)經濟制度方面的 發展。
      二、現行憲法下我國憲政制度的發展
  自1982年以來,我國憲法歷經1988年、1993年、1999年三次部分修改,同時,全國人 大和全國人大常委會制定了一系列憲法性法律,這些都推動著我國憲政制度隨著實踐的 需要和社會發展而不斷發展。總的來說,主要有以下幾方面:
  (一)憲法修改方式
  全國人大曾分別于1979年和1980年兩次對1978年憲法進行了部分修改,這兩次修改采 用的都是決議的方式,即先由全國人大通過修改憲法的決議,再根據決議的內容對憲法 的文本進行相應的修改,由全國人大通過正式、有效的憲法文本。這種修憲的方式的優 點是簡單明確,而缺點是憲法在形式上變動快,使憲法在文本上缺乏一定的穩定性,進 而損害了憲法的尊嚴和權威。1988年、1993年和1999年全國人大三次對憲法的修改,采 用了憲法修正案的形式。即不對憲法的正式文本的文字進行變動,而只是在憲法文本之 后,另起序號增添條文,以后法優于前法、新法優于舊法的原則,確定實際有效的憲法 規定。這種修改方式,使得憲法在文本上保持相對穩定性,能夠增強憲法的權威性和尊 嚴。
  (二)人民代表大會制度
  82憲法以來,人民代表大會制度的發展主要表現在以下幾部法律上。
  第一,1982年12月10日五屆人大五次會議通過的全國人民代表大會組織法對人民代表 大會制度作了重大發展,主要表現在:
  1.就全國人大來講,該法對于提案權、罷免權和質詢權的程序作了規定。
  2.就全國人大常委會來講,該法對提案權和質詢權的程序作了完善。
  3.就全國人大各委員會來講,該法對專門委員會的職權作了全面規定。專門委員會下 列職權:審議議案權;提出議案權;審議違憲違法規范性文件并提出報告權;審議質詢 案、聽取質詢答復并提出報告的權力等。
  第二,1987年通過的全國人民代表大會常務委員會議事規則把全國人大常委會的質詢 權的對象擴展到人民法院和檢察院。該法第25條規定,在常務委員會會議期間,常務委 員會組成人員十人以上聯名,可以向常務委員會書面提出對國務院及國務院各部、各委 員會和最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案。
  該法還對全國人大常委會會議制度作了規定。全國人民代表大會常務委員會會議一般 每兩個月舉行一次;有特殊需要的時候,可以臨時召集會議。
  該法第22條規定,常務委員會全體會議聽取國務院及國務院各部、各委員會和最高人 民法院、最高人民檢察院向常務委員會的工作報告。這對憲法中規定的全國人大與最高 人民法院、最高人民檢察院的關系作了重要突破。
  第三,1989年通過的全國人民代表大會議事規則對于全國人民代表大會的法定出席人 數作了規定,即全國人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席,始得舉行。
  該法第30條還規定,全國人民代表大會每年舉行會議的時候,全國人民代表大會常務 委員會,國務院、最高人民法院、最高人民檢察院向會議提出的工作報告,經代表團審 議后,會議可作出相應決議。這是憲法所沒有明確規定的,但在具體法律中作了規定的 事項之一,是憲法制度的重大發展。
  第四,地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法對地方人民代表大會制度作 了較大發展。
  第五,立法法。立法法對我國人大制度作了較大發展,這表現在:
  1.對于只能由法律規定的事項的列舉,也即對全國人大及其常委會與其他立法主體之 間權力的配置是中國憲政發展的一大標志,這體現了議會保留,即法律保留原則,在一 定程度上為依法行政奠定了基礎。
  2.該法對法律、行政法規、規章的制定程序作了較為完備的規定。
  3.對各種規范性法律文件之間的沖突的解決原則的列舉,即詳細的備案程序的規定, 為消減違憲現象和解決違憲問題準備了條件。
  4.該法還在91條和92條賦予了兩類不同主體提出的違憲審查的意見的不同處理程序。
  (三)政黨制度的發展
  1982年憲法僅在序言中把黨的領導作為四項基本原則之一予以強調。在八二憲法以來 ,我國政黨制度的發展一方面表現在憲法修正案上,另一方面表現在黨的政策的發展上 。
  我國政黨制度最重要的發展是1993年通過第4條憲法修正案,即在憲法序言第十自然段 段末增加:“中國共產黨領導和多黨合作的政治協商制度將長期存在和發展。”
  1989年12月30日,《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商 制度的意見》中,對我國的政黨制度進行了經典的闡述。《意見》指出:“中國共產黨 領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本制度”,我國的多黨合作必須堅持中 國共產黨的領導,必須堅持四項基本原則,這是中國共產黨同各民主黨派合作的政治基 礎。中共對各民主黨派的領導是政治領導,即政治原則、政治方向和重大方針政策的領 導。”“長期共存、互相監督、肝膽相照,榮辱與共,是中國共產黨同各民主黨派合作 的基本方針。”“民主黨派參政的基本點是:參加國家政權,參與國家重大政策方針和 國家領導人選的協商,參與國家事務的管理,參與國家方針、政策、法律、法規的制定 執行。”“中國共產黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動原則,須有維護憲法尊嚴 ,保證憲法實施的職責。民主黨派享有憲法規定的權利義務范圍內的政治自由、組織獨 立、法律地位平等。”(注:《十三大以來重要文獻選編》(中)人民出版社,1991年版 ,第821-823頁。)
  (四)基層群眾性自治制度
  1982年憲法第111條規定,城市和農村按居住設立的居民委員會或者村民委員會是基層 群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員會由居民選舉。居民 委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。1989年12月七屆全國人大常委 會通過了《城市居民委員會組織法》。1998年11月4日,九屆全國人大通過了《中華人 民共和國村民委員會組織法》。
  上述兩部法律是對憲法的原則性規定的具體發展:第一,居委會與村委會的性質。村 民委員會與居民委員會是村民或居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治 組織。第二、基層群眾性自治組織與基層政權的關系。基層政權組織指導、支持和幫助 基層群眾性自治組織。基層群眾性自治組織協助基層政權開展工作。第三、兩部法律還 對居委會與村委會的組成、產生、任期、選舉程序、財務公開等作了規定。第四,兩部 法律還規定了村民會議或居民會議制度。居民會議和村民會議由18周歲以上的居民或村 民組成。村委會組織法還對村民會議的職權作了詳細的規定。
  (五)選舉制度
  八二憲法以來,我國選舉制度的發展主要表現在1986年選舉法、1995年選舉法和1983 年全國人大常委會通過的《關于縣級以下人民代表直接選舉的若干規定》,其主要內容 表現在以下幾個方面:
  1.省、自治區及全國人大代表每一代表所代表的農村人口與城市人口的比例
  1995年選舉法把1979年選舉法所規定的“五倍”與“八倍”改為四倍。該法第14條規 定,省、自治區的人民代表大會代表的名額,由本級人民代表大會常務委員會按照農村 每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。第16條規定 省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額,由全國人民代表大會常務委員 會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。
  2.選區劃分
  1979年選舉法關于選區劃分的規定是:不設區的市、市轄區、縣、自治縣、人民公社 、鎮的人民代表大會的代表名額分配到選區,按選區進行選舉。選區應按生產單位、事 業單位、工作單位和居住狀況進行。
  1986年選舉法將上述內容修改為:“不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉 、鎮的人民代表大會的代表名額分配到選區,按選區進行選舉。選區可以按居住狀況劃 分,也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分。
  3.選民登記
  選民登記制度的變化主要是選民資格的變化與選民登記程序的變化。我國選民資格的 范圍越來越寬,限制越來越少。選民登記的程序越來越完備。選民資格訴訟制度也有所 發展。
  1983年3月5日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表 直接選舉的若干規定》對選民資格作了詳細規定。
  1986年選舉法規定,選民登記按選區進行,經登記確認的選民資格長期有效。每次選 舉前對上次選民登記以后所滿十八周歲的,被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的選民 ,予以登記。對選民登記后退出原選區的,列入新遷入的選區的選民名單;對死亡的和 依照法律被剝奪政治權利的人,從選民名單上除名。
  4.代表候選人的提出
  候選人的提出制度和介紹制度是這些年來諸多變化中引起學者們思考較多的部分。現 階段許多學者對選舉制度的完善措施都與此處的規定有關。
  1979年以后的選舉法對此采取了嚴于1979年選舉法的規定。
  1979年選舉法第26條第2款規定,中國共產黨、各民主黨派、各人民團體,可以聯合或 者單獨推薦代表候選人。任何選民或者代表,有三人以上附議,也可以推薦代表候選人 。推薦時,應向選舉委員會介紹候選人的情況。
  第27條第2款規定,由選民直接選舉的代表候選人的名額,應多于應代表名額的二分之 一至一倍;由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額,應多 于應選代表名額的五分之一至二分之一。
  第36條規定,各黨派,團體和選民,都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日 前須停止對代表候選人的宣傳。
  為避免候選人過多的弊端,1986年選舉法把上述第26條第2款的內容修改為:各政黨、 各人民團體,可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表,十人以上聯名,可以 推薦代表候選人。推薦者應向選舉委員會或大會主席團介紹候選人的情況。
  也把上述第27條第2款的內容改為:由選民直接選舉的代表候選人名額,應多于應選代 表名額三分之一至一倍;由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人 的名額,應多于應選代表名額五分之一至二分之一。
  由于一些地方大學生依據1979年選舉法第30條搞競選,曾一度使選舉活動偏離了正確 方向,1982年選舉法把此條改為選舉委員會應當向選民介紹代表候選人的情況。推薦代 表候選人的政黨團體和選民、代表可以在選民小組會議上介紹所推薦的候選人的情況。 但是在選舉日前必須停止對代表候選人的介紹。
  5.選舉程序
  我國選舉程序的發展主要表現在決定當選制度的不斷完善。
  1979年選舉法第38條規定,各級人民代表大會的代表候選人,獲得選區全體選民或者 選舉單位的代表過半數的選票時,始得當選。
  獲得過半數選票的代表候選人名額超過應選代表名額時,以得票多的當選。如果遇票 數相等不能確定當選人時,應當就票數相等的候選人重新投票。
  1986年選舉法還把1979年選舉法的第38條第1款修改為兩款:
  在選民直接選舉人民代表大會代表時,選區全體選民的過半數參加投票,選舉有效。 代表候選人獲得參加選舉的選民過半數的選票,始得當選。
  縣級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時,代表候選人獲 得全體代表過半數的選票,始得當選。
  (六)特別行政區制度
  憲法依據“一國兩制”的偉大構想,規定了特別行政區制度。憲法第31條規定,國家 在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表 大會以法律規定;第62條第13項規定,由全國人大決定特別行政區的設立及其制度。全 國人大分別于1990年和1994年制定了香港基本法和澳門基本法,具體規定了在香港和澳 門所實行的具體制度和高度自治權。1997年7月1日,我國恢復對香港行使主權,設立了 香港特別行政區;1999年12月20日,我國恢復對澳門行使主權,設立了澳門特別行政區 。全國人大并制定了香港駐軍法和澳門駐軍法。特別行政區制度的設立及其偉大實踐, 極大地豐富了我國的憲政理論和憲政實踐。
      三、未來中國憲政制度發展展望
  在某種意義上說,一部憲法就是一個時代的產兒。回顧和展望一部憲法離不開對其制 憲背景的追溯。就八二憲法而言,其產生于動蕩后的我國社會,在那時,我國的政治體 制改革剛剛起步、經濟剛剛開始復蘇、思想也剛剛開始解放。在這樣的背景下,八二憲 法的內容及相關制度也不可避免地打上了那個改革開放初級階段的烙印。盡管時代的變 遷在一定程度上促使了憲法內容及憲政制度的發展,但近十余年來我國社會在政治、經 濟、文化、思想意識、社會生活等各方面發生了巨大的、翻天覆地的變化,人們通常稱 之為“社會轉型”。由此決定了現行制度與實踐之間所存在的距離。
  (一)現行憲法內容的完善
  第一,憲法序言的完善(注:參見胡錦光:《中國憲法問題研究》,新華出版社1998年 版,第81頁以下。)。我國現行憲法的序言共有13個自然段,約1900字,主要記載了國 家的斗爭歷史和成就、建國宗旨和國家的奮斗目標、制憲目的、國家活動的指導原則等 。就憲法序言所規定的內容、文字的敘述方法等而言,其存在的問題與完善的途徑有: (1)憲法序言的內容過于煩瑣,有面面俱到之嫌。我們認為,憲法序言只需要對制憲根 據、制憲目的及憲法的重要原則作出規定即可;(2)憲法序言敘述性的文字不夠嚴謹。 在整體內容上應予以簡化;在語言的敘述上應更為規范、更具有法的含義;在指導思想 上應更多地將其視為憲法的組成部分,而不是政治宣言;(3)國家的基本制度和基本政 策完全可以作為憲法的正文內容來作出規定。
  第二,憲法正文的完善。憲法總綱共有32條,主要規定了我國的國體、政體、經濟制 度、精神文明、法制建設及行政區劃等問題。這一部分存在的問題與完善的途徑有:(1 )第31條關于特別行政區制度的規定,可以考慮在憲法中另設一章即“附則”,將其調 整到附則中去。因為這一條文的目的和內容與總綱的宗旨不符,在總綱中安排這樣的條 文既不順暢也不合理,另外將這一條文按排在“行政區劃”規定(30條)之后,有混淆兩 者之嫌,因此建議在附則中規定特別行政區制度問題。(2)用13個條文(第6—18條)來規 定經濟制度不僅沒有必要,而且帶來諸多負面影響。近年來我國頻頻修憲的原因之一就 是對經濟制度的規定過于具體,因此,建議拋棄這種以僵硬的憲法條文來設計與時俱進 的經濟制度的做法。(3)第24條對思想層面的事項作出了具體規定,提出了一些要求, 這與法所能夠調整的對象和所能夠起到的作用,似乎有不一致之處,因為法只調整人們 的行為,而不可能調整人們的思想,即不可能對人們的思想提出強制性的要求。(4)應 當在公民的基本權利和義務中規定私有財產權不得侵犯。在國外,私有財產權被視為最 為重要的權利,在我國由于歷史的原因,一直沒有明確私有財產權的憲法地位。最近幾 年來,不僅在實踐上還是在制度中,將私有財產權納入憲法的時機已經成熟。(5)在第3 3—51條中,憲法對公民權利的保護都僅作列舉性規定,而沒有概括性規定,這不僅在 理論上存在掛一漏萬的可能,而且在實踐中,導致一定程度的混亂,而所謂的“剩余權 利”問題則屢有發生(注:剩余權利是指那些憲法沒有作列舉規定的法外權利。在西方 ,公民權利的邏輯遵循“法無禁止即自由”的原則;而對公共權力而言,法無規定即禁 止。這一憲政觀念在我國憲法中并沒有很好地體現。)。(6)在“公民的基本權利和義務 ”一章中,應當重新考慮和研究在社會主義市場經濟體制和條件下,公民基本權利和自 由的體系應當包括哪些內容,在現行憲法規定的基礎上還有哪些內容應當增加。例如, 是否應當增加諸如“思想自由”、“遷徙自由”、“罷工自由”、“生存權”、“組織 工會的權利”、“被告有接受正當程序審判的權利”等。(7)第49條將“婚姻、家庭、 母親和兒童”等作為一類應當作特殊保護的主體而并列規定,顯然不妥;(8)第93條應 當將中央軍委的職權予以明確。
  (二)重大憲政制度的完善
  在我國憲政實施中,一方面應看到在整體上我國憲政制度獲得了長足的進展,另一方 面也應意識到相關制度的不足。總的來說,對以下制度應予以重新構建:
  第一,完善憲法監督和憲法救濟制度(注:參見胡錦光:《中國憲法問題研究》,新華 出版社1998年版,第207頁以下;胡錦光:《憲法的司法適用性》,載《現代憲法學原 理》第319—348頁;胡錦光、任端平:《論憲法救濟》,載《人大法律評論》2001年第 二卷第271頁以下。)。現行憲法關于憲法監督和憲法救濟制度的規定,雖然保持了最高 國家權力機關監督憲法實施的體制,但與1954年和1978年憲法相比較有較大的發展。即 使如此,從實務角度看,還仍然存在著諸多不足之處:首先,現行憲法雖然增加規定全 國人大常委會也有憲法監督權,其用意顯然是將監督憲法實施的主要任務交給全國人大 常委會。但是,全國人大常委會雖然為常設機關,與西方國家議會那樣的常設機關還是 有所不同。西方國家議會的會期一般較長,同時議員也是職業性的。而全國人大常委會 的會議每兩個月才舉行一次,其職權又極其廣泛(共21項),特別是國家立法權主要由其 行使;加之,全國人大常委會委員雖然不能兼任行政機關、審判機關和檢察機關的職務 ,但除委員長、副委員長、秘書長及各專門委員會主任委員、副主任委員外,其他委員 一般都担任某項職務。從實踐看,其的確難以集中精力去進行憲法監督活動,與憲法增 加全國人大常委會擁有憲法監督權的用意有較大距離;其次,憲法規定各專門委員會協 助全國人大及其常委會行使憲法監督權,其用意也在于協助全國人大常委會在憲法監督 方面做一些日常性、基礎性的準備工作。但從各專門委員會的地位和任務看,難以起到 真正的協助作用:(1)各專門委員會不能以自己的名義作出決定,只能把自己的意見或 建議以報告的形式提交全國人大或其常委會,是否違憲必須都由全國人大或其常委會作 出決定;(2)各專門委員會無權自行審查,只能等待全國人大常委會交付任務;(3)各專 門委員會都担負有繁重的任務;(4)各專門委員會雖然可以根據工作需要,任命專家若 干人担任顧問,但顧問只有發言權,沒有表決權,進行監督又離不開專家的作用;(5) 各個專門委員會都有協助全國人大及其常委會監督憲法實施的職責,由于職責過于分散 ,導致責任感和專業性不強。最后,實踐中確實存在全國性的違憲問題,由于沒有專門 的監督機構,得不到及時處理或糾正。
  基于上述缺陷,我們認為應當增設作為全國人大專門委員會性質的“憲法監督委員會 ”,其理論根據如下:(1)設立這樣的機構符合我國所實行的民主集中制的人大制度;( 2)現行憲法中對專門委員會的設置、法律地位及職權都作了明確規定,因此,增設憲法 監督機構在操作上較為簡便,也容易被接受;(3)這一機構的法律地位高,又具有較強 的代表性,能夠發揮較大的作用,以彌補目前因缺乏專門監督機構而產生的缺陷。在未 來所要設立的“憲法監督委員會”時,應當注意以下兩點:(1)在組織上,該委員會成 員由全國人大選舉,其成員構成為半數代表、半數法律專家為宜。因為進行憲法監督需 要豐富的法律知識。一般而言,代表中通曉法律的人不多,必須吸收非代表的法律專家 進入該委員會。同時,作為全國人大的一個專門委員會,該委員會應有代表的地位;(2 )在職權上,該委員會應具有一定的決定權,即對全國人大及其常委會、國務院、中央 軍委、國家主席、最高人民法院、最高人民檢察院制定的規范性文件及直接接受憲法調 整的行為是否合憲,向全國人大或其常委會提出建議;對上述國家機關以外的其他國家 機關所制定的規范性文件及直接受憲法調整的行為是否違憲,擁有獨立的監督權。
  第二,完善人民代表大會制度(注:參見胡錦光:《中國憲法問題研究》,新華出版社 1998年版,第262頁以下。)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,對我國憲政的 發展具有深遠的意義;同時,這一制度在實踐中也存在一些問題,主要有:1、全國人 大主席團制度的完善。從憲法及《全國人大組織法》的規定看,全國人大主席團制度中 有以下兩個問題需要明確:第一,《全國人大議事規則》第八條規定,主席團名單草案 由全國人大常委會向全國人大預備會議提出,但憲法和有關法律未對主席團構成作出規 定。按照慣例的做法,主席團名單由150人左右。通常有如下人員組成:(1)黨和國家領 導人;(2)各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派愛國人士;(3)中央黨、政、軍 機關有關負責人和人民團體負責人;(4)全國人大專門委員會委員;(5)工農兵等方面的 勞動模范、先進人物和知識分子的代表和知名人士;(6)人口在百萬以上的少數民族的 代表;(7)各省、自治區、直轄市和解放軍代表團負責人(注:蔡定劍著:《中國人大制 度》,社會科學文獻出版社1992年版,第348頁。)。這里有兩個問題應當明確規定:其 一,全國人大常委會的主席團候選名單草案是根據怎樣的程序產生的?按照《全國人大 議事規則》第8條規定,由全國人大常委會提出,實際上是由全國人大常委會通過決議 的方式提出名單。然而,全國人大常委會的初步候選人名單的產生方式,法律上沒有作 出明確規定。其二,主席團組成人員是否可有“一府兩院”中的人大代表担任,我們認 為,人大常委會委員不能由行政機關、審判機關及檢察機關的人員担任,但這些機關的 人員可以充當人大代表,那么能否担任主席團組成人員的問題,法律沒有作出限制,應 當是可以的。同時考慮人民代表大會與這些國家機關的關系,在總人數中比例應當有所 限制。
  第二,按照慣例,由全國人大選舉的全國人大常委會組成人員和其他國家機關領導人 員的人選(如國家主席、副主席、中央軍委主席、最高人民法院院長、最高人民檢察院 檢察長)由主席團提名,但憲法和有關法律對候選人提名程序、正式候選人確定程序未 作規定,為明確起見,似應當作出規定。
  2.加強全國人大常委會委員的專職化和年輕化。現行憲法第六十五條規定,全國人大 常委會委員不得担任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。目前委員專職化程度 不高:一方面,表現為專職委員數量少,還未成為組成人員的主體,有的委員甚至身兼 數職;另一方面,表現在委員從事人大工作的時間少。在地方,除少數兼任常委會辦事 機構負責人的委員常年駐會辦公外,多數委員從事人大工作的主要方式是參加每年的人 代會、常委會會議以及常委會組織的一些視察、檢查活動。此外兼任人大專門(工作)委 員會職務的委員還參加一般每月召開一次的專門(工作)委員會會議。多數委員從事人大 工作的時間一般每年100天左右(注:全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會 制度講話》,中國民主法制出版社1992年版,第258頁。)。由于對人大常委會的認識不 足,沒有把它視為行使國家權力的經常性機關,而把它作為“二線”機關看待。因組成 人員的年齡結構偏高且兼職委員太多,以致人大常委會會議的出席率不高。最為突出的 是地方人大常委會。按照地方組織法的規定,常委會的決議以全體委員的過半數通過。 由于缺席率過高,為了達到這一法定要求,有的地方人大常委會不得不再三催請委員們 出席會議,有的還要請實在無法出席的委員辦理委托手續。
  針對上述情況,在委員的專職化和年輕化方面,應該作如下改進:第一,委員除可以 在黨派中兼職外,一律不得兼任其他職務。理由有三:(1)正因為人大代表已屬兼職, 人大會期不可能太長,難以充分討論和決定屬于權力機關職權范圍內的事項,所以不得 已才將權力向常委會作一部分轉移。倘若委員仍然不能專職,通過增加常委會職權達到 強化國家權力機關職能的方案,就達不到預期效果。(2)委員兼任的雖然不是行政機關 、審判機關和檢察機關進行有效的監督。(3)委員兼職可能限于本單位本部門本行業的 利益,而不能從國家利益出發去討論和決定問題。第二,在人大常委會議事規則中明確 規定,對一年會期中缺席若干次的委員,常委會有權除名或視為辭職。這是保證委員年 輕化或健康化的有效措施。受目前的代表理論限制,人大常委會無權開除或罷免代表, 而只能由選舉產生的人民代表大會罷免或者選舉單位、選民罷免,只是人大常委會對委 員無法進行管理。同時,辭職也是由代表自己提出,而不能根據代表的行為視為辭職。
  
  
  
法學家L京18~24D411憲法學、行政法學胡錦光/詹福滿20032003中國人民大學法學院教授、法學博士、博士生導師。/中國人民大學法學院憲法行政 法博士研究生。 作者:法學家L京18~24D411憲法學、行政法學胡錦光/詹福滿20032003
2013-09-10 22:00

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  清末民初歷史人物  民初人物
為傳統文化招魂
錢穆(1895年7月30日-1990年8月30日),原名恩,字賓四,江蘇無錫人,歷史學家,儒學學者,教育家。錢穆對中國古代政治制度有良好觀感,認為中國傳統政治非但不是君主....
憲政專家民主理論大師
宋教仁(1882年4月5日-1913年3月22日),字鈍初,號漁父,生於中國湖南省桃源縣,中國近代民主革命家,是中華民國初期第一位倡導內閣制的政治家。
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