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試論中國社會轉型時期的腐敗問題及其對策
試論中國社會轉型時期的腐敗問題及其對策
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      一、腐敗產生原因的理論詮釋
  所謂腐敗,就是公職人員出于私人目的而濫用公共權力和公共資源的行為。腐敗行為分為政治領域的腐敗行為和經濟領域的腐敗行為。政治領域腐敗行為的基本特征是,在權力和利益的再分配中,保護人和被保護人的關系發揮著非常重要的作用。作為保護人的政府官員個人或小集團在分配社會有價值的事物(如權力、財富、名譽)中優先照顧與自己關系親近的人,后者則以對前者的忠誠、支持或服務作為回報。經濟領域腐敗行為的基本特征是,在政府對經濟生活實行廣泛干預的情況下,尋租活動“興旺發達”。尋租活動又稱尋求直接的非生產性利潤活動,是指利用政府政策干預和行政管制,創造差價收入,為個人或小團體攫取物質財富或收入的活動。關于腐敗成因的探討,最初主要局限于人性的范圍,認為腐敗源于人的私欲和道德的缺陷。隨著理論探討的深入,一些學者開始從個人和社會相互作用的角度來解釋腐敗的成因。曾經流行的理論包括:拜金主義論、公職人員薪金過低論、監督機制不健全、歷史文化積淀論,等等。
  波蘭羅茲大學W ·克魯辛斯卡教授曾經就國家公職人員在社會轉軌前后的廉政狀況發表過如下規律性意見:在舊體制成熟期,政務官的腐敗比較嚴重而事務官的腐敗相對輕微;在舊體制危機期,政務官與事務官的腐敗同時趨于嚴重;在舊體制崩潰后的轉軌初期,政務官的腐敗明顯減少而事務官的腐敗依舊,甚至更趨嚴重;在轉軌完成期,政務官與事務官的腐敗都得到有效控制,吏治與公共秩序全面好轉〔1〕。 美國著名政治學家S·P·亨廷頓也指出,許多亞非拉國家腐敗現象與其說是文化現象,不如說是階段性現象,不論什么文化模式的國家,都是以現代化開始階段的腐敗最為嚴重。它既嚴重于傳統時代,也嚴重于現代化完成以后〔2〕。
  社會轉型時期腐敗現象尤為嚴重的原因何在?我們大體可以從特定發展階段和特定體制兩個方面進行分析。從特定發展階段看,由于社會轉型時期物資匱乏,企業不得不向政府官員行賄,以求得官員的批準。在市場機制已經發揮作用的情況下,過多的控制與更大的官員決策權力一起為腐敗提供了機會,因為這些控制可以被政府官員當作在市場中討價還價的工具,以引誘人們行賄。隨之而來的貪污蔓延使官員對保持這種權力有直接的利益,更不肯放棄對企業的控制。于是,就出現了繆爾達爾所謂的“貪污腐敗進入了一個有因果關系的循環圈”〔3〕。 從特定體制上看,由于處于社會轉型階段的國家在現代化早期所建立的政治和經濟體制正在走向衰變,而新體制尚處在形成之中,它的各方面規則還很不完善,很不配套,這就出現了一系列制度約束的空白,使腐敗得以逃避監督。某種意義上,新舊體制的轉型自身也是權力結構的調整和社會物質資源、社會價值的再分配過程,在新的社會政治、經濟秩序尚未建立起來之際,正是權錢交易最為方便的時候。
      二、中國社會轉型時期腐敗現象的現狀
  中國是一個處于社會轉型時期的發展中國家,其經濟體制正從傳統計劃經濟體制向市場經濟體制過渡,社會生活正從封閉走向開放,價值機制正從一元走向多元,政治體制改革也有所松動。研究中國的腐敗現象,首先需要弄清楚發展中國家腐敗現象的總體狀況,并且要明確中國公務員腐敗的嚴重程度如何。
    1.發展中國家公務員腐敗程度的兩種類型。
  根據腐敗行為主體層級分布比率和腐敗的規模,可以把發展中國家公務員腐敗分為兩種類型。第一種類型是高度腐敗的發展中國家,其高級領導人腐敗的比率比較高。這種類型的國家多為亞、非、拉廣大新興民族國家及部分社會主義國家。在這些國家中,經常出現高級領導人及其家屬子女帶頭從事腐敗行為的例子。在東南亞許多國家,正如新加坡前領導人李光耀所指出的那樣:“腐敗到處盛行,從官僚政權的最高級到最低級,腐敗已成為所有當權人物的一種生活方式。”〔4 〕第二種類型是低度腐敗的發展中國家,其高級領導人腐敗的比率較低。這種類型的國家多為新興工業化國家和地區(如新加坡、香港)以及極少數資產階級民主政治較為鞏固的國家(如新南非、利智)。
    2.中國公務員腐敗程度的現狀。
  在作出以上兩種關于發展中國家公務員腐敗程度的區別以后,我們大體可以認為,當前中國的公務員腐敗現象是嚴重的,基本上屬于第一種類型的發展中國家。改革開放和社會轉型以來,腐敗現象逐漸蔓延開來。從新中國成立至80年代末,比較有聲勢的反腐敗斗爭有5次: 1951開始的“三反”、“五反”運動;1962—1965年的“四清”運動;1982年的打擊經濟領域犯罪活動;1983年開始的整黨工作;1988年以來的反腐敗工作。其中后3次都是在改革開放以來開展的, 而且彼此之間的時間間隔很短。1993年以來,反腐敗斗爭又一次以空前的深度和廣度展開。80年代初期,西方研究第三世界發展的學者還夸獎中國官員為政清廉,但90年代的今天,根據總部設在德國柏林的反腐敗機構“透明度”國際協會所公布的1996年全球各國腐敗情況的年度排名,全球腐敗現象最嚴重的國家的前五位依次是:尼日利亞、巴基斯坦、肯尼亞、孟加拉國和中國。中國在全球腐敗現象最嚴重國家的排名中榜上有名,位居第五〔5〕。1995年4—7月曝光的北京“王寶森事件”和“陳希同事件”, 引起舉國關注和震動。經有關部門查明,北京市原常務副市長王寶森在職期間貪污公款25萬元人民幣、2萬美元,挪用公款1億多元人民幣、2500多萬美元,造成1300多萬美元的損失。中共中央政治局委員、北京市委書記陳希同在任職期間包庇王的腐敗行為,嚴重失職,自身也十分腐化墮落,貪污或挪用公款上百億人民幣〔6〕。一位資深學者認為, 當前腐敗現象的發展趨勢是:(1)從低量腐敗向高量腐敗發展;(2)從低質腐敗向高質腐敗發展;(3)從底層腐敗向高層腐敗蔓延;(4)從境內腐敗向境外腐敗轉移;(5)從單一腐敗向多樣腐敗發展〔7〕。
      三、中國社會轉型時期腐敗成因的實證分析
    1.從社會環境看,70年代末以來,隨著政府工作重心的轉移,利益導向機制開始發揮作用。
  改革開放以來,政府工作轉向“以經濟建設為中心”,盡管“一切向錢看”不時受到官方意識形態的批評,但它確實已經成為許多組織和個人行動的指南,脫貧致富成為人們的正當追求。“金錢不是萬能的,但沒錢是萬萬不能的”行為準則,誘導、刺激著人們去追求物質、金錢和享受。在以利益為導向的動力機制下,人們運用各自掌握的資源和優勢來競爭致富。公職人員可以利用的最大資源和優勢就是手中的公共權力。中國的公職人員的工資很低,在原有社會分工體系中的地位又相對較高,為了使經濟收入同社會地位相稱,他們很容易想到的就是以權謀私。
    2.在向市場體制轉型過程中,計劃經濟體制繼續發揮作用所導致的不充分競爭,為權錢交易提供了土壤。
  計劃體制下的公共權力擁有巨大的資源配置權力,在市場體制剛剛啟動時,計劃體制下的公共權力將會繼續發揮作用。它對市場作用范圍的劃定與干預、對資源和信息的部分壟斷,為擁有權力者(包括組織和個人)利用公共權力在市場上謀取私利提供了可能。中國的經濟體制轉軌實行的又是漸進改革的方式,在很長時期內實行政府機構和市場同時掌握資源配置權,這又為腐敗分子以權謀私提供了土壤。在中國的改革前期,市場化的推進主要在產品市場,當時由于一部分生產資料和耐用消費品嚴重短缺,曾經在較長時期內實行價格“雙軌制”。于是,利用兩種價格進行倒買倒賣以牟取高額利潤的“官倒”現象十分嚴重,在一些壟斷經營短缺生產資料和耐用消費品的部門,腐敗之風盛行,90年代以后,中國的市場化改革向要素市場推進,剛剛開啟的要素市場出現了更大的盈利機會。金融、證券、房地產部門成為貪污、賄賂等腐敗現象滋生之地。
    3.改革開放以來,權力下放的同時,法制滯后和不完備,助長了腐敗的蔓延。
  改革開放是沿著“放權讓利”的方向進行的,它提高了社會各層次、各方面的積極性,提高了決策效率。但由于缺乏相應的權力規范和權力監督等制約配套機制,反而助長了腐敗的發生和蔓延。19世紀英國著名歷史學家洛德·阿克頓(Lord Acton)勛爵在總結歷史經驗以后得出一句名言:“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗”。改革開放的“放權”,使地方各級政府和部門有了一定的自主決策權,然而相應的監督機關沒有建立或沒有實權,自下而上的民主監督又形同虛設,這就增加了“腐敗源”。
    4.國營企業的產權關系不明晰,國有資產的運營和保值增值機制不健全,為腐敗現象提供了現實客觀條件。
  在嚴格的計劃經濟體制下,產權受到嚴格保護,不容侵犯。然而,改革開放以后,中國的國有資產存在著“產權虛置”的問題,雖然名義上存在著對國有資產的國家所有權,但實際上,國有資產的使用和保護并無人關心、無人管理。國有企業的廠長、經理是企業的法人代表,他們負責企業的經營管理及國有資產的增值。但他們沒有完成指標又能怎么樣呢?產權不清,導致假公濟私的腐敗行為屢屢發生。據有關部門測算,從1982年到1992年,國有資產流失高達5000億元人民幣〔8〕。
      四、社會轉型時期公職人員腐敗問題的危害
    1.腐敗對政治發展的危害。
  首先,腐敗損害了政府的形象和權威,降低了民眾對政府的信任,影響了政府的合法性,直接危及政治穩定。80年代中后期的學潮和社會不穩定,主要原因在于官商勾結的“官倒”盛行,引發了青年學生和社會各界的抗議活動;其次,腐敗降低了政府的政策執行水平。腐敗者通過權錢交易來謀取私人利益的過程,實際就是在政策的執行中偏袒提供“租金”者的過程。它破壞了公平競爭的社會環境,破壞了政府政策的普遍性和連續性,導致政策在執行過程中扭曲變形;再次,腐敗降低了政府公職人員的素質,妨礙了行政管理的現代化。腐敗的政府官員喪失了公共責任感,加劇了行政管理的低效和無能。
    2.腐敗對經濟發展的危害。
  首先,腐敗不利于資本積累和擴大投資。腐敗行為在交易雙方獲益的同時,給國家帶來巨大的經濟損失。腐敗分子往往把非法收入用于個人消費,而不是用于資本積累和擴大投資;其次,腐敗不利于經濟效率的提高。腐敗的政府官員根據一定的社會關系或對方支付賄賂的份額來決定資源的分配,往往導致資源配置上的無效或低效。腐敗現象也導致企業尋求政府的優惠待遇比提高生產效率更加有利可圖;再次,腐敗擴大了收入分配的不公正。腐敗活動扭曲了個人收入工作實績、勞動貢獻之間的正比例關系。收入分配的這種不合理現象打擊了人們誠實勞動獲得收入的積極性;此外,腐敗的積弊還加大了發展中國家經濟體制改革和完善市場經濟體制的難度。腐敗現象的滋生和蔓延孕育了兩個特殊的利益集團,即官僚特權集團和官僚資本家集團。他們對于既定的經濟體制有著切身的利害關系,堅決反對旨在削弱或減少政府干預經濟的任何經濟改革,竭力主張維持現狀,成為許多發展中國家進行市場經濟體制改革的最大障礙。
    3.腐敗對社會文化發展的危害。
  首先,腐敗造成人才的埋沒或外流。在腐敗的社會環境中,“保護人——被保護人”的關系結構發揮著重要作用,導致“關系學”盛行。在這種畸形的競爭中,許多優秀人才因缺乏鉆營技巧而終生埋沒或流到海外;其次,腐敗的猖獗嚴重破壞了鼓勵積極進取的社會激勵機制,對人們的思想意識產生不利影響。
  值得一提的是,從本世紀60年代開始,學術界開始承認特定條件下的腐敗行為也有一定的積極作用,如美國政治學家亨廷頓認為,傳統的法律和官僚制度阻礙經濟發展,腐敗行為常常是跨越這種障礙的有效手段。“一個相對來說不腐敗的社會——如一個傳統準則仍很強大的傳統社會——可能會發現,一定程度的腐敗是幫助輕松地踏上現代化道路的值得歡迎的潤滑劑。通過少量的腐敗行為,一個發達的傳統社會可以得到改進,至少可以現代化。”〔9〕
      五、中國政府和國際社會的反腐敗斗爭
  改革開放以來,在反經濟腐敗和廉政建設方面,我們一直在摸索依靠法制和制度建設來解決問題的新路子。其中包括:加強立法,制定法律、法規,力圖使廉政建設法制化。但是,由于體制創新沒有全面展開,反腐敗的成就是有限的。在開展反腐敗斗爭中實際使用的主要手段仍然是運動式的“嚴打”、事發以后的“嚴懲”和思想教育相結合的原則。1982年的打擊經濟領域犯罪活動、1983年的整黨工作、1988年以后的反腐敗工作以及1993年秋季以后的狠抓腐敗之風,都帶有運動式反腐敗的味道。運動式反腐敗的局限性在于:它帶有很大的隨意性,容易出現反腐敗過火、處理失當和擴大化等問題。雖然運動期間腐敗分子有所收斂,但風頭過后,腐敗重新抬頭甚至變本加厲,很難鞏固反腐敗成果。“運動來時一陣風,運動過后一場空”就是對運動式反腐敗效果的真實評價。
  目前,從人性調控層面展開反腐敗斗爭日益成為世界名國的自覺趨向。其理論前提是:人性有光明的一面,也有陰暗的一面。人性又是可以調控的,通過改變人的外部活動環境,可以激勵人性的光明面,抑制人性的陰暗面。這些對于人類自身的識見,指導著現代文明建立起了諸多反腐敗機制。其中為大多數國家普遍認同并高度重視的反腐敗機制有:(1)陽光體制。陽光體制主要是指財產申報制度和“透明行政”。 陽光體制源于230年前的瑞典。早在1766年, 瑞典的公民就有權查看官員的納稅清單。本世紀60年代以來,實行陽光體制的國家不斷增多,美國、法國、新加坡、墨西哥等許多國家先后制訂了財產申報制度。(2 )高層自律。從世界各國的實踐看,高層自律,首先是高層官員尤其是國家最高領導人嚴以律己,不搞政黨分肥,為民眾樹立清廉勤政的楷模;其次,反腐敗從政府最高層反起,決不“豺狼當道,只向狐貍”,使民眾失望;(3)公民卷入。普通公眾大規模參與糾治腐敗, 是本世紀人類政治生活的一個顯著特點。公民卷入主要表現為強大的公眾輿論、廣泛的舉報和聲勢逼人的街頭政治行為;(4)朝野互掣。 孟德斯鳩在揭示權力的擴張性時指出:“越是有權力,就越是拼命想取得權力;正是因為他已經有了許多,所以要求占有一切。”〔10〕人的貪欲一直膨脹到自身遭遇重大威脅時才會停止,朝野互掣的制度設計正是抓住了人性的這個特點,為當政者設計了在野者這么一個對手;同時在在野者面前立起了執政者這道鋼壁,促使雙方金盆凈手;(5)法杖高懸。 針對腐敗者的僥幸心理和腐敗的蔓延,世界各國都加大了反腐敗的立法和執法力度。它們不僅制訂各種周密而細致的反腐敗的法律,而且強調執法如山。這些機制給前程唯艱的反腐敗斗爭帶來了希望和光明。
      六、中國社會轉型時期治理腐敗現象的對策性建議
  清除腐敗是發展中國家在社會轉型時期和國家現代化過程中必須接受的一項緊迫而艱巨的挑戰。當前應該側重從制度創新和完善的角度來治理腐敗。
    1.反腐敗的根本在于通過制度的創新與完善,實現權力制衡。
  法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩在總結古今政治實踐的教訓時,曾作出精湛論述:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗……要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。”〔11〕權力制衡雖發韌于西方社會,但不是西方的專利,而是人類政治文明的共同財富。當前中國的反腐敗斗爭首先是要通過制度的創新和完善,而實現權力的制衡。當然,印度等發展中國家的經驗表明,在經濟尚未獲得發展的條件下盲目套用西方政治制度只能加速社會傳統結構的迅速崩潰和瓦解,而無益于社會的整合與重建。但在經濟發展達到一定水平的條件下,需要不失時機地摒棄傳統的權威主義政治模式,逐步實現分權制衡,實現向現代民主政治的轉軌。所謂民主的政治制度,意味著政府是民選的,是在人民同意的基礎上建立的,并且受人民監督;代議機關及其產生的司法機關具有監督政府官員的權力,立法權、行政權和司法權之間具有一定的制約性張力;通過大眾傳媒來表達民眾的呼聲,實現輿論對政府官員的監督。在當前,最重要的是要完善選舉制度,使選舉具有實質性意義,提高各級人大的權威和監督功能,并實現司法的相對獨立和輿論的相對自主。一定意義上,這是從“治本”意義上的反腐敗的戰略措施,舍此,腐敗就不能根除〔12〕。
    2.進行產權改革,明確產權關系,鏟除腐敗滋生的經濟基礎。
  改革開放以來的腐敗現象,與產權界定不清有關。在毛澤東時代,由于單一的公有制形式和政府對經濟的統一管理,加上強大的意識形態的作用以及群眾運動式反腐敗的抑制,腐敗被抑制在較小的范圍內。改革開放以后,傳統的計劃經濟模式逐漸解體,而市場經濟秩序尚未形成,產權的模糊界定造成掌握經濟大權者大量吞噬國家資產,致使腐敗現象泛濫成災。治理腐敗,在經濟體制方面的重點是進行產權改革,通過股份制和股份合作制改造,把企業推向市場,推向民營化,實現政資分開、政企分開。
    3.放松政府對經濟活動的直接干預,減少政府官員以權謀私的機會。
  政府過多地干預經濟必然使腐敗現象難以消除。政府權力過度介入經濟生活和市場活動,常常使社會成員通過市場競爭追求利潤,遠不如通過賄賂政府官員追求利潤的效率更高。政府官員掌握著分配資源、控制信貸、稅收和進出口等權力,也為他們以權謀私提供了客觀便利。因此,中國的經濟發展應該努力在政府干預和市場機制之間尋求一處巧妙的結合。在現代經濟中,行政管制是維持社會經濟有效運轉所不能完全取消的,但應當把行政干預限制在絕對必要的范圍內,以杜絕因政府部門或公務員的“尋租行為”而帶來的腐敗現象。
    4.建設公正廉明的公民文化。
  除制度、法規等“硬環境”的建設外,反腐敗還需要一定的“軟環境”,這個軟環境不僅僅是弘揚優良傳統,更重要的是建立一種與現代化相適應的公正、民主的公民文化,加強公民的法制觀念和公共道德水平。反腐敗必須在全社會樹立廉潔光榮、腐敗可恥的公民文化氛圍,糾正“笑貧不笑娼,笑貧不笑貪”的倫理扭曲現象。
    5.建立精干高效的反腐敗機構,對腐敗行為實施嚴厲打擊。
  反腐敗斗爭需要執法嚴明,任何人違法違紀,不管職位高低,都應受到嚴厲制裁。為此,需要成立專門反腐敗機構,并賦予反腐敗機構以充分獨立的辦案權和充足的辦案經費,保證其高效、獨立運作。同時,反腐敗機構的負責人應由政府首腦或最高領導人直接任命,直接對之負責,不受其他部門管轄。
  注釋:
  〔1〕轉引自卞悟:“公正、 價值理性與反腐敗——三論公正至上”第6頁,載《東方》(京),1995年第6期。
  〔2〕〔9〕〔美〕S·P·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》第55頁、第64頁,三聯書店,1989年。
  〔3〕〔瑞典〕繆爾達爾:“南亞貪污腐敗因果談”, 載《經濟社會體制比較》編輯部編《腐敗:貨幣與權力的交換》一書,第115頁,中國展望出版社,1989年。
  〔4〕〔英〕亞歷克斯·喬西:《李光耀》第384頁,上海人民出版社,1976年。
  〔5〕《三聯生活周刊》(京)1997年第18期報道, 轉引自《讀書》(京)第147頁,1997年第1期。
  〔6〕唐席平:“回瞻’95中國反腐肅貪”, 載《開放月刊》(滬)第7—10頁,1996年第3期。
  〔7〕王滬寧:“當前腐敗的特點和趨向:政策選擇”, 載《社會科學》(滬)第30—31頁,1995年第5期。
  〔8〕北京大學紀檢委等編著:《反腐敗縱橫談》第34頁, 北京大學出版社,1994年。
  〔10〕〔法〕孟德斯鳩著:《羅馬盛衰原因論》第61頁,商務印書館,1962年。
  〔11〕〔法〕孟德斯鳩著:《論法的精神》(上冊)第154頁, 商務印書館,1982年。
  〔12〕胡偉:“反腐敗要治標又治本”,載《探索與爭鳴》(滬)第9—10頁,1995年第4期。
寧夏社會科學銀川27~32D4中國政治楊宏山19981998北京大學政治學與行政管理系 博士 北京 100871 作者:寧夏社會科學銀川27~32D4中國政治楊宏山19981998
2013-09-10 22:00

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