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走向長治久安——深圳市建立和完善依法行政法規體系的探索
走向長治久安——深圳市建立和完善依法行政法規體系的探索
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  “依法行政”這四個字,是多年來深圳市機關中使用最頻繁的字眼之一。從市委市府的會議,到各個局的日常工作,一個重要的主題就是依法行政。
  從1981年開始的深圳市行政管理體制改革,實際上就是走向法律化、制度化的進程。在經過十多年的探索之后,我們可以清晰地看到這一前進的軌跡。向“法治”轉變,這是我們始終不渝的目標,是我們走向長治久安的必由之路。深圳正在堅定不移地朝著這個目標邁進。
   走向法律化、制度化,是深圳行政管理體制改革的出發點和落腳點
   。深圳担當著法制建設“試驗場”的角色。
  深圳要在改革中“殺出一條血路”,這是深圳的使命所在。在以市場為取向的改革不斷向縱深推進的同時,對法制建設的要求也更加迫切。因此,可以說從經濟特區成立初始,歷次大的行政管理體制改革,都堅持著制度化的方向,在行政機構的組織、職能、編制法定化、行政行為規范化方面下功夫。
  1992年7月1日,是深圳法制建設史上一個具有歷史意義的日子,這一天,全國人大常委會決定授予深圳市人大及其常委會以立法權。這是中國法制建設的一個重大突破,是深圳法制建設進程中的一個里程碑。這意味著深圳在大力推進經濟改革的同時,法制建設可以同步前進,并為改革開放的順利進行起到重要的推動作用。深圳肩負著法制建設“試驗場”的重担奮力前行。乘此東風,行政體制改革朝著明確的方向迅速推進。
  1993年,廣東省委、省人大決定深圳為依法治市試點單位。依法行政作為一項重大任務被鄭重提出,并被作為依法治市的突破口。選擇這一突破口,旨在解決當時存在的行政執法不嚴、部分政府工作人員法制觀念淡薄等問題,使依法行政工作迅速展開,盡快適應經濟特區改革和建設的需要。同時通過政府機關帶頭依法行政,對全市依法治市工作起到示范作用。依法行政作為依法治市的中心環節被提上了重要議事日程。
  1995年下半年,深圳召開了一次重要的會議,即市直機關依法行政工作會議。這次會議突出強調政府機關要嚴格依法行政,加強機關工作的規范化、法制化建設。明確要求政府各部門要改革辦事程序,簡化辦事環節,公開辦事制度,昭示辦事結果,健全投訴制度,接受社會監督。這次會議標志著深圳依法行政從重點突破轉入全面推進階段。就是在這一年,深圳市二次黨代會和市二屆人大一次會議,把“增創依法治市新優勢,營造良好的法制環境”,作為二次創業的十大戰略措施明確下來。深圳人開始從更高的層次來認識和解決依法行政問題。
  幾年過去,深圳的依法治市工作的成績有目共睹。深圳人大膽探索,勇于實踐,充分發揮了“試驗場”作用,形成了“市委發揮領導作用,人大發揮主導作用,政府發揮主體作用,三位一體,形成合力”的組織領導架構,依法行政的法規體系逐步形成。深圳已初步摸索出了一條與市場經濟相適應的依法行政的路子。
   依法行政,必須有法可依。深圳經濟特區行政體制改革的實踐,為
   行政立法奠定了堅實的基礎;積極穩妥的立法推進了行政體制改革的進程
  依法行政,首先必須有法可依,因而必須加快立法的步伐。深圳經濟特區被授予立法權以來,圍繞著如何實現政府機構的組織、職能、編制和工作程序的法定化,進行了不懈的探索。深圳將行政體制改革同立法工作緊密結合起來,通過立法將行政體制改革的成果法律化、制度化,同時用立法引導、推進行政體制改革。
  立法工作不可能一蹴而就。行政法制建設必須與政府的職能轉變和機構改革相適應,由于政府的職能轉變和機構改革是一個不斷探索和調整的過程,許多方面不可能一步到位,因而要穩步推進,逐步完善。
  1994年,市委書記厲有為提出:“許多國家和地區政府機構依法設立,設立后依法行政。我們能不能試驗一下,給一個局級單位立一個法,使其依法設立,依法行政。”試點工作迅速展開,首先選定市勞動局作為試點單位,為依法行政探路。勞動局在依法設置機構方面先行一步,根據法律、法規規定的任務來設置內部機構,充實執法一線的力量,再用立法的形式將理順的機構模式相對固定下來,從而使勞動局實現了依法行政。試點工作的成功,積累了豐富的經驗,一年以后,依法行政從重點突破轉向全面推進,許多機構延襲了勞動局的做法。設置福田保稅區管理局,隨后頒布了《福田保稅區管理條例》;成立公安局巡警大隊,隨后頒布了《深圳經濟特區人民警察巡察條例》。
  行政體制改革是一個不斷走向深入的過程,行政立法必須與之同步。直接制定法規、規章的條件不成熟,就先制定規范性文件,經過實踐檢驗,待條件成熟之后,再上升為法規、規章。市編制委員會在“三定”之后,對政府各部門的職能、機構、編制等都以編委的文件形式作了明確規定,并相對固定下來;規劃國土局推行窗口辦文,簡化辦事程序,公開辦事制度,先后制定了《窗口辦文暫行辦法》、《公文督辦工作暫行規定》等一系列規范性文件,將行政程序制度化、規范化;市環保局為加強行政監督,先后制定了《環境保護行政違法行為處罚實施辦法》、《環境保護行政復議工作程序規定》等規范性文件,將行政監督工作規范化、制度化。這些規范性文件的制定為特區的行政立法提供了很好的立法經驗,隨著政府職能轉變的到位和機構改革的完善,在此基礎上就能制定和完善政府機構的行政組織立法、行政編制立法、行政程序立法、行政監督立法。
  自1992年獲得立法權以來的5年,堪稱深圳立法卓有成效的五年。截至1997年7月15日,深圳經濟特區共制定法規95項、規章101項,合計196項。其中屬行政法范疇的法規、規章48項,占立法項目總數的24.4%,這類立法直接規定了部分政府部門的機構、職能、工作程序以及行政監督、廉政建設等方面的內容;屬民商法、經濟法、社會法范疇的法規、規章131項,占立法項目總數的65.4%,這類立法間接規定了某些政府部門的管理職責和管理程序。從而使政府在對市場進行宏觀管理中有法可依,初步形成保障行政機關依法行政的法規、規章體系。
   依法行政,重在嚴格執法;嚴格執法,重在轉變觀念;轉變觀念方
   可依法治“亂”,樹立法律權威
  1997年4月,深圳的一樁偷稅案轟動全國,成為傳媒熱點。這就是寶日公司特大偷稅案。深圳寶日高爾夫娛樂觀光有限公司偷稅7062萬元,深圳市地稅局依法凍結該公司銀行存款1300萬元,查扣了該公司10輛汽車,后將其拍賣,并拍賣了該公司的寶日高爾夫球場。此事為深圳依法行政添上了濃墨重彩的一筆。在全國各界的廣泛關注下,深圳市地稅局做出了令人滿意的回答,維護了法律的權威。此舉的意義已遠遠超過事件本身。寶日事件的順利解決,從一個側面反映出深圳市依法行政的水平和決心。
  立法是依法行政的基礎,但若執法不嚴,一切都會成為泡影。能不能嚴格執法,首先取決于領導干部觀念的轉變,即樹立法治觀念。市領導結合工作實踐集中學習法律,學習依法治市、依法行政理論,帶頭轉變觀念。現在市委、市人大、市政府的主要領導同志在一些重要會議上,或下去調研、檢查指導工作時,都強調依法辦事、嚴格執法,可以說隨處都講“法”。全市還對機關公務人員有計劃地組織培訓、考試。市人大常委會組織了其任命的干部的法律知識考試。今年7月,市委組織部組織了全市處級干部法律考試。隨著法制宣傳教育的開展和各項規章制度的完善,干部依法行政的觀念大大提高。觀念的轉變使得依法行政工作邁上了新的臺階。
  1994年,市依法治市領導小組選擇對我市社會經濟發展影響較大、群眾普遍關注的市勞動局和規劃國土局進行依法行政試點,開始了具有重大歷史意義的探索。經過試點,總結出了我市依法行政的主要經驗:明確權責范圍,改革辦事程序,簡化辦事環節,公開辦事制度,增強服務意識,提高辦事效率。1995年依法行政在全市行政機關全面推開。
  依法行政工作推開后,各機關制定了依法行政工作方案,新招迭出。“承諾制”、“窗口辦文”、“一條龍服務”等形式被廣泛運用,方便了群眾,提高了政府威信。
  市勞動局制定了《深圳市勞動局八種行政行為公開的紀律要求》,對招工、調工、考試、審批、發證、驗證、收費等行政行為全部實行公開化,并用嚴格的紀律予以保證。對過去的辦事程序依照法律法規逐條逐項加以審定修改,并向社會公布。今年五月中旬,全國勞動法制工作會及依法行政現場會在我市召開,市勞動局依法行政的經驗獲得肯定并向全國推廣。
  嚴格執法,就必須迎難而上,敢于碰硬。近年來,深圳市緊緊抓住一個時期社會關注的重點、熱點問題依法治理,重點突破,真抓實干,取得了明顯成效。1995年,重點治理了城市環境,依法治理亂收費;1996年對醫療市場、建筑市場、中介組織進行了重點整頓;今年把鞏固治理成果列入了依法治市工作重點。
  執法手段影響執法效果。各部門在執法過程中注意引進高新技術,采用現代化的手段,提高了管理水平。交管局在主要路口安置“電子眼”,違規車輛無處逃循,有效地維護了交通秩序,這一做法很快被推廣到其他城市。
   失去監督和制約的權力必定產生腐敗。共產黨要跳出人亡政息的“
   周期率”。深圳在依法行政的實踐中,初步建立了行政執法監督機制
  失去監督和制約的權力必定產生腐敗。改革開放必須始終把加強對權力的監督、查處違法亂紀行為、懲治腐敗放在重要位置。深圳在依法行政的實踐中,多管齊下,初步建立了行政執法監督機制,逐步形成了黨的紀律監督、權力機關的法律監督、新聞輿論監督、群眾監督和專門機關監督相結合的監督力量和監督網絡。
  權力機關的監督是最有效的監督。市人大及其常委會作為權力機關,近年來在行使法律賦予的監督職權、加強對依法行政工作的檢查監督方面做了大量工作,制定了《深圳市人大常委會監督條例》,每年還制定監督工作計劃。去年市人大常委會集中組織的執法檢查和聽取執法情況的匯報8項,各工委組織的執法檢查6項,共檢查了15個法律法規的執行情況。市人大常委會每年都聽取政府局長關于依法行政情況的述職報告,嚴格評議,必要時對行政機關負責人依法進行質詢。
  權力是人民給的。延安時期,毛澤東同志意味深長地指出,只有人民起來監督,政府才不會懈怠,才能跳出人亡政息的歷史周期率。深圳在依法行政過程中,推行辦事公開,就是為了讓群眾監督。與此同時,市政府授權33家企業為行政執法監督檢查窗口企業,在全市范圍內開展評選“群眾最滿意的政府部門”活動,有關部門設立了上百個投訴箱,開設了市長專線電話以及投訴電話,加強了群眾監督的力度。
  制度問題帶有根本性、全局性、長期性。加強對行政執法的監督,深圳市立足于建章立制,筑起反腐防變的長城。制度建設與改革緊密結合。市稅務局改革“一員進廠、征管查集于一身”的體制,建立登記、征收和稽查機構分設的新體制。各部門普遍推行執法人員持證上崗制度、行政處罚票款分離制度。這些改革,從制度上鏟除了滋生腐敗的土壤。
  《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議條例》的頒布,是我國法制建設的重大舉措,既是依法行政的依據,又是對行政行為的約束和監督。深圳市抓住這一契機,建立了行政執法責任追究制度,加強行政復議和行政應訴工作,對一批錯案進行了追究處理。不少行政單位在機關內部設立了行政監察處,監督公文辦理,監察行政執法,并將行政執法責任與公務員年終考核結合起來,收到了良好的效果。
  路漫漫其修遠兮。
  在社會主義市場經濟條件下實行依法行政,這是中國共產黨人面臨的一個歷史性課題。深圳作為改革開放的“排頭兵”,在這一進程中肩負著重大使命。
  我們已經成功地邁出了實現長治久安的第一步,但是改革的道路還十分漫長。我們必須加倍努力,按照黨的十五大精神,把依法行政工作繼續推向前進,進一步發揮好“試驗場”的作用,不辜負時代的重托!
  讓我們在改革的航道上揚帆猛進!
   (本文由唐桂陽、呂延濤、詹炳、杜耀松執筆)*
  
  
  
深圳特區報9⑴D4中國政治中共深圳市委政研室/深圳特區報/深圳商報/聯合寫作組19971997 作者:深圳特區報9⑴D4中國政治中共深圳市委政研室/深圳特區報/深圳商報/聯合寫作組19971997
2013-09-10 22:00

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