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習李打算給我們一個怎樣的2014
習李打算給我們一個怎樣的2014
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作者:MFI創始人、首席研究員 江勛

導讀:兩會雖已過去一個月,但其影響才剛剛開始,2014年的關鍵詞將是保增長、抓改革、反腐敗、惠民生。江勛先生的這篇文章對兩會的影響給出了詳細分析,特別是2014,很值得閱讀。

關于2013年工作的回顧:拋棄了上一屆政府的調控模式

本次兩會報告對2013年的工作回顧在結構和方式上都與過去十年非常不同。主要表現在:

本次工作回顧部分特別的點出,“全國各族人民在以習近平同志為總書記的黨中央領導下”,有別于之前“在中國共產黨領導下”的提法,用意很明顯。

在對2013年工作的整體評價中,表現出了充分的自信,“從容應對挑戰,奮力攻堅克難,圓滿實現全年經濟社會發展主要預期目標,改革開放和社會主義現代化建設取得令人矚目的重大成就。”結合接下來分別陳述的2013年主要工作內容,應該說高層對2013年的成績和方法都是較為滿意的。尤其是突出的強調“創新宏觀調控的思路和方式”。這表明中央對方法和結果之間的因果關系非常確定,新的執政理念和手段體系得到了過去一年實踐的考驗,并將延續下去。

2013年的工作總結分為五部分。每一部分都值得咀嚼。

將“著力深化改革開放,激發市場活力和內生動力”列為第一部分。改革以簡政放權為主,開放以探索新開放模式(上海自貿區)和區域合作升級為主。

值得注意的是,改革部分花了很大篇幅講簡政放權轉變職能,但是從上一屆政府遺留的三項改革一字未提:財稅改革、要素改革、人民幣國際化;前兩項改革在2013年進展緩慢,甚至在實施原理和路徑上遭遇了很大困難。人民幣國際化似乎中央不愿意提到它。財稅改革在后面的2014年任務布置中列為重中之重。要素改革和人民幣國際化沒有提及。不管怎樣,總體顯示出,市場改革優先讓位于主體改革優先。這是極其重要的信號。接下來的4年時間,高層推進的改革核心目標仍然是主體改革,比如混合產權的推進,農村財產確權。

第二部分是“創新宏觀調控思路和方式,確保經濟運行處于合理區間。”過去十多年的各種中央級會議絕大部分采用的口徑是“加強和改善宏觀調控”,實際上是過度干預、頻繁干預。本次提出的宏觀調控創新,集中表現為;上下限領域的劃定、上下限區間內的“三不主義”,基于上下限區間的預期管理。

上下限從去年開始成為討論主流,討論集中在政府的下限到底是多少?本屆兩會依然采用了GDP增長7.5%作為下限。考慮到施政藝術,可能實際上的下限在7%。“保八”概念在未來很長時期內恐怕都將壽終正寢。市場也需要自動降低預期。

上下限區間的“三不主義”,指的是“不采取短期刺激措施,不擴大赤字,不超發貨幣,而是增加有效供給,釋放潛在需求”。這是典型的“供給學派”理論。在保持總量政策穩定的同時,積極盤活存量、用好增量。

第三部分是“注重調整經濟結構,提高發展質量和效益”。最重要的表述是,“鼓勵發展服務業,支持戰略性新興產業發展”。這個表述有微妙而重大的轉向,上一屆政府是鼓勵扶持戰略性新興產業,本屆政府是優先發展服務業,支持戰略性新興產業發展。戰略性新興產業的資本消耗量大,且短期收益無法對沖傳統行業的衰落,因此政府將服務產業作為首要推進的領域。

第四部分是“切實保障和改善民生,促進社會公平正義”。該部分淡化處理社會保障體系建設,沒有提社保體系,提的是保障群眾基本生活。社保跨區接續、基本公共服務均等化等提法消失。顯示本屆政府開始反思和約束超越經濟發展水平的激進社保體系建設。

第五部分是改進社會治理方式,保持社會和諧穩定。

值得注意的是,回顧部分專門講到了外交上的成果。“去年是我國外交工作開創新局的一年”。總總的意思是,2013年的外交戰略從大國外交轉向鄰國外交,集中在東盟和亞太經合組織框架內。中美對區域戰略的調整同時發生著變化。美國發起TPP談判,而中國發起RCEP。

關于仍然存在的10大問題:根本性問題遠未解決

接下來報告講到了仍然存在的十大問題。翻譯如下:

1、2013年是新執政思路和理念的實驗年,有效果,但是經濟內生動力不足,有其脆弱性,因此可能仍有繼續刺激必要。

2、地方債務風險和金融系統風險仍未解除;

3、結構調整的進展仍然緩慢;

4、由于經濟下滑壓力增大,宏觀調控的伸縮區間被進一步壓縮;

5、持續了十年的三農福利型改善通道可能快走完了;

6、高耗能地區尤其是華北地區將面臨更嚴厲的環保節能約束;

7、大學生就業環境不理想;

8、住房、食品藥品安全、醫療、養老、教育、收入分配、征地拆遷、社會治安、安全生產等老大難問題依然嚴重,治理成效不大,短期難有突破;

9、社會信用體系殘缺已經影響到了金融穩定、經濟結構和宏觀調控,應會加快公務員財產申報、公示,房產聯網步伐;

10、政治局勢仍然復雜,仍需繼續反腐。

關于2014年的形勢:動蕩

中央對2014宏觀形勢的綜合判斷是:

1、承認美國復蘇,但是債務和匯率問題不會持續朝著有利于美國的方向發展,復蘇后續動能不足,中國本身也是不確定因素之一;

2、美聯儲打開QE退出通道,新興市場趨于動蕩;

3、“全球經濟格局深度調整,國際競爭更趨激烈。”2008年來的全球經濟衰退進入深水區,格局發生很大變化,一是中國長周期減速,全球經濟進入“弱增長”周期;二是發達國家“再工業化”,與中俄東亞等新興經濟體外貿競爭加劇;三是全球醞釀新的產業革命與技術革命;四是全球經濟多極化加速國際政治格局動蕩。

4、中國經濟發展模式遇到明顯的瓶頸期,深層次矛盾凸顯,今年超預期增長的可能性不大。

值得注意的是,在講到國內經濟形勢時,用了“結構調整陣痛期、增長速度換擋期”這個“雙期疊加”定義,而在兩會召開前夕,新華社一篇關于十八大以來習近平關于經濟工作的重要論述的文章中講到,“從國內經濟大勢來說,以習近平為總書記的黨中央對經濟形勢做出了經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷。”顯然,兩會時候把“前期刺激政策消化期”特意去掉了。這可能顯示了中央對形勢判斷更為保守,必須為必要的再刺激留下后路。

中央同時也認為,中國仍然處在戰略可為期,國內經濟縱深大,中高速增長有條件,但是“我們必須防微慮遠,趨利避害,一定要牢牢把握發展的主動權。”意思是,有條件,但是不愿意以擴大遠期風險博取短期增長,而且不再愿意被動屈從于發達經濟體的要求。

宏觀經濟目標部分,定為:GDP增長7.5%左右,CPI漲幅控制在3.5%左右,城鎮新增就業1000萬人以上,城鎮登記失業率控制在4.6%以內,國際收支基本平衡,努力實現居民收入和經濟發展同步。

報告特地闡述了7.5%的增長目標制定的原因,綜合來看,很可能7%才是真正的心理下限。CPI定在3.5%,提到“今年推動價格上漲的因素不少”,其中可能包含了人民幣對外貶值的明確信號,這會明顯推高原材料成本。糧食價格的上漲預期也很強。同時強調了“加強對增長、就業、物價、國際收支等主要目標的統籌平衡。”這要求央行的貨幣政策要更加的靈活多變,包括外匯政策。

關于改革:今年開始動真格

2014年的重要工作,仍然將改革排在第一位。值得注意的是,總基調上強調“力求取得實質性進展”,因此今年將是實質性的改革年。

行政體制改革繼續推進,延續去年的作風和路線,沒有更多新意。重點在“抓好財稅體制改革這個重頭戲。”財稅體制改革作為2014年的重點,說明央地關系已經初步厘清,中央政府權威初步確立,推動的阻力明顯削減。

財稅改革以全口徑預算管理作為突破口,大幅壓縮專項支付,在操作上將不斷對政府部門的改組形成倒逼;稅收改革,仍以營改增擴圍為主線,“推動消費稅、資源稅改革,做好房地產稅、環境保護稅立法相關工作”,這說明,這四項稅收都不是2014年的命題,也沒有涉及個人所得稅改革,稅改仍然力求穩定。至于地方呼吁聲隆的“央地事權支出責任調整”,仍在“研究調整”階段。

建立規范的地方政府舉債融資機制,把地方政府性債務納入預算管理,推行政府綜合財務報告制度,防止和化解債務風險。”地方債務問題初步的發展方向是“市政債”。2014年仍然會適度支持地方擴大債務,但作為交換,地方需要支持中央的預算管理改革。

金融體制改革仍然在既定的計劃中推進。按照兩會報告的陳述,金融改革是全線推進的格局:利率市場化,匯率浮動區間擴大,人民幣資本賬戶可兌換,解決的是金融價格問題;民營參與銀行等金融機構,是市場主體問題;股票注冊制、規范發展債券市場是市場結構問題;存款保險制度和農業巨災保險制度是風控問題。總體上我們看到一個系統改革方案,但是又缺乏系統性邏輯。金融改革是近兩年唯一有實質性進展的領域,但結果恐怕并不令人滿意,甚至可能擴大了風險的邊界。本次兩會提到促進互聯網金融健康發展,就有控制風險的考慮。

關于國資改革,一場局部的私有化浪潮已不可避免。對私有化的評價很分裂,要絕對杜絕利益輸送是不可能的,甚至是改革的必然讓步。私有化也可以視為解決過剩產能的一種捷徑。因為無論是金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業,大部分行業產能都是嚴重過剩的。

最重要的是,國企改革和國資改革有著質的區別,國資改革是以確立出資人為前提,那么地方國企出資人的界定就是一個問題,因為地方國企理論上都有中央資本的成分。這意味著,中央資本輻射面的指數級擴大。從這個角度,國資改革也可以視為二次分稅制改革。

關于開放:兩步一退

中央政府一直秉持開放倒逼改革的思路。

擴大全方位主動開放。”既加入WTO開放工業之后,中國將開放服務業。上海自貿區的開放試點推進較為謹慎,今年估計也不會有新的自貿區獲得批準。

今年前所未有的強調從戰略高度推動出口升級和貿易平衡發展。這可能才是2014年的重中之重,三駕馬車中今年將更加注重出口。在結構上,中國將著力于資本和產能的全球輸出。穩定和完善出口政策,意味著人民幣升值暫告一段落。

資本輸出已經形成了國家層面的路線:抓緊規劃建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路,推進孟中印緬、中巴經濟走廊建設,推出一批重大支撐項目,加快基礎設施互聯互通,拓展國際經濟基礎合作新空間。中國加快對周邊國家的經濟支持、支援、參與和融合。

國際貿易新規則的重構是過去兩年國際社會博弈的重點,從兩會的表態看,中國持以靜制動的立場,2014年可能偏保守。中國仍然堅持分化策略。“推進中美、中歐投資協定談判”,保持積極跟隨態度;“加快與韓國、澳大利亞、海灣合作委員會等自貿區談判進程”,加快對TPP和TTIP陣營的分化;值得注意的是,沒有提及中日韓自貿區。四輪談判之后,才在包括談判步驟、產品分類、處理方式等基本框架達成共識。在目前緊張的東亞政治關系中,中國似乎并不急于推進該項談判。

關于內需:打基礎

本部分完成了對內需、消費和投資的重新梳理。之前這三個概念之間基本處于混沌狀態,普遍和慣性施政的邏輯是以投資拉動內需消費,這個邏輯中投資優先。本次的新定義內需為經濟增長主要動力,內需是由消費和投資構成。

消費是主要著力點,消費優先,而擴大消費的著力點是擴大供給,所以要在信息服務消費市場拆除藩籬,統一市場,加快供給;但總體看,今年整體處在整體為消費松綁、打基礎、匹配基礎市場環境的平臺上。并且我們看到,增加居民消費收入,也就是收入分配改革這一環節沒有實質性的舉措,或者說現階段讓位于政府債務和赤字控制。因此今年消費水平總體上仍以存量自然增長為主。

而投資是“穩定經濟增長”的關鍵,在關鍵時候啟動投資,應該理解成經濟只有擊穿下限,政府才會擴大投資,而且投資方向和策略也有很大變化。劃定了保障性安居工程、農業、重大水利、中西部鐵路、節能環保、社會事業等領域,提出發揮好政府投資“四兩撥千斤”的帶動作用。提出差別化經濟政策拉動產業轉移,塑造經濟支撐帶。這個區域劃分更為明晰。中部崛起規劃已經整體上被邊境口岸沿線經濟帶(西北、西南兩條絲綢之路)所取代。

值得注意的是,推進長三角地區經濟一體化,深化泛珠三角區域經濟合作,加強環渤海及京津冀地區經濟協作,這是對存量發達經濟區域的改造思路。中央并不希望通過繼續擴大增量投資拉動,而是引導存量盤活、市場融合、要素重組。這充分體現在近期熱烈討論的京津冀一體化中。這里也顯示了本屆政府分類治理的思想,一刀切的政策越來越少。

關于農業問題:暫時無法兼顧

三農問題的重要性顯著下降。雖然仍然堅持把解決好“三農”問題放在全部工作的重中之重,但是無論從內涵、外延上都做了很大的收斂。

其一,保障國家糧食安全,取代了穩定農業增產,延續了去年底的中央農村工作會議中基調,從追求全作物單產,到追求“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”,結構上保重點,農業新增補貼向糧食重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。從產量目標制度,到提出“探索價格目標制度”;

其二,更強調生產效率。發揮深松整地對增產的促進作用,今年啟動1億畝試點。今年提出“統籌整合涉農資金。不管財力多么緊張,都要確保農業投入只增不減。”是一個比較重要的變化。上一屆政府一直強調大規模支農補貼,顯然本屆政府對補貼式農業的泛化、低效、腐敗有所反思,從而提出“統籌整合涉農資金”。目前中央財政“涉農”資金共有15項,從社會保障到農業生產到基礎設施建設,涉及方方面面,部門林立,資金耗散,從而使得財政補貼治標不治本。如果要整合涉農資金,提高效率,勢必要從財稅體制改革和行政體制改革入手,財稅改革正是今年重頭戲。行政體制改革在基層推動起來較為困難,但按照目前的高壓態勢,不排除先期在某些領域動用反腐手段的可能。

其三,農村改革從激進到保守。經過去年從十八屆三中全會、中央農村工作會議、中央城鎮化工作會議、中央經濟工作會議的爭論和磨合,趨勢越來越明顯,本次兩會處理的更為謹慎。土改慎重穩妥推進,土地經營權流轉從鼓勵到引導,宅基地問題沒有談及。

關于城鎮化:筐越來越大

本次兩會又一次對城鎮化戰略進行了重新定義,內涵大幅擴充,從而恐怕使得“城鎮化”概念越來越被架空,城鎮化戰略越來越邊緣化。

十八屆三中全會的提法是,“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”,也就是說二元結構為用(工具),城鎮化為體(追求);本次兩會又反過來了,提出“城鎮化是現代化的必由之路,是破除城鄉二元結構的重要依托。”,即城鎮化為用,二元結構為體。

兩次會議之間的中央城鎮化工作會議,是一個過渡,提出“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,是擴大內需和促進產業升級的重要抓手,對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。”

可見城鎮化仍然是一個備受爭議的范疇。中央城鎮化工作會議其時,我們曾經用《城鎮化這個筐到底裝什么》這篇報告分析了其內涵的混沌性。但試圖去講清楚城鎮化工具理性的努力可能注定是失敗的,它屬于歷史大敘事的范疇,兩會對它的內涵擴充到“堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。表明中央正在揚棄城鎮化的工具屬性,而復歸其歷史屬性。因此,我們必須要收斂對城鎮化的激進預期。

中央城鎮化工作會議提出了三個著力點,分別是:農業轉移人口市民化、棚戶區改造、中西部城鎮化,也就是“三個1億人”戰略。本次兩會基本延續了這個框架。但提高了中西部城鎮化的地位,尤其提到“加快推進交通、水利、能源、市政等基礎設施建設,增強中西部地區城市群和城鎮發展后勁。”與通過差別化政策打造新產業經濟帶相匹配。今年更多財政資源向中西部城市群傾斜。棚戶區改造則弱化處理,“要更大規模加快棚戶區改造,決不能一邊高樓林立,一邊棚戶連片。”這種口吻顯示中央對棚戶區改造進度不滿。對中央政府來講,棚戶區改造是一個政治問題,但對地方來說是本經濟賬,但畢竟實施成本過高,壓力非常大。

值得注意的是,從“加快”到“推動”,戶籍改革似已處于停滯狀態。2014年破局的可能性非常小。

關于科技創新:體制內技術私有化

科教文衛一般是一起來講的,本次兩會單獨把科技拉出來。可見其戰略性。重點注意以下兩點:

其一,實際上確立了科技體制改革優先于科技投入。由于中國的官辦科研院所壟斷了大部分核心技術的研發,因此中國實際上并不缺乏優質技術,缺乏的是轉化機制和轉化率。本次不但強調“強化企業在技術創新中的主體地位”,并提出“鼓勵科研人員創辦企業。”接下來我們將看到批量的技術軍轉民、官轉民、校轉民。

其二,強調產業結構調整依靠改革,而不是行政調控。

關于醫改:阻力重重

本部分的核心是醫改,提出“推動醫改向縱深發展”。中國目前其實已經基本實現全民醫保,但倘若不改變醫療體制,則醫保越推廣包袱越重,腫瘤越大,反受其害。必須要提高醫保的實際使用效率,有效控費。

醫改的難點在于公立醫院改革、醫藥分開,雖然中央令行已久,但幾乎停滯不前,尚無達成共識的方案或做法。中央政府對此的不滿是明顯的。所謂縱深者,主要就是指醫療體制,以醫院為核心。存量改革即“擴大城市公立醫院綜合改革試點”,增量改革另辟蹊徑,“破除以藥補醫,理順醫藥價格,創新社會資本辦醫機制”。醫療社會化在上世紀末啟動,實際執行備受爭議。本輪改革重新啟用,有倒逼體制內改革之意。但問題的根本仍然是醫療核心資源能否打破官方壟斷。

關于社保:又一個大筐

社會保障和改善民生工作這一部分內容整合了就業、收入分配、社保、住房保障和安全生產五部分內容。社保變成類似于城鎮化的另一個大筐。實際上收入分配理論上不屬于該范疇,這說明整體收入分配改革不屬于改革組合的短期選項,一兩年內難有突破。提出“推進工資集體協商”,實際上是適度恢復一部分工會職能,如何操作尚待明確。可以預期的是國有企業薪酬管理,與壟斷行業反腐及混合所有制改革相配套。

社會保障部分有一句重要的話。“改革機關事業單位養老保險制度”。將它是列在2014年重點工作里面,說明已經給出關于養老金并軌(機關事業單位和企業并軌)的時間表。那么,并軌是向上并軌還是向下并軌呢?如果是向上并軌,就需要更大的財政資源支持,目前無疑是一個執政考驗;如果是向下并軌,則是犧牲體制內利益,相當于自我革命,阻力重重。最終可能是一個綜合化的方案。

保障房問題的核心不在于保障,而在于房,或者說房屋分配、監管、配置關系。兩會并沒有很好解決這個問題。純粹從固定資產投資規模看,2013年,全國計劃新開工城鎮保障性安居工程630萬套,基本建成470萬套,實際完成均超標10%左右。因此,2014年的保障房新開工700萬套,建成480萬套的投資規模沒有明顯增長。

值得注意的是,從去年下半年開始,本屆政府就開始有意回避房地產問題,兩會亦不例外,對房價只字不提。從2005年開始至今的9年間,除了2009年,每年政府工作報告中,都把“房價”二字寫入報告,基調以控價為主。今年兩會也僅僅在公共服務這一部分蜻蜓點水說了兩句:“針對不同城市情況分類調控,增加中小套型商品房和共有產權住房供應,抑制投機投資性需求,促進房地產市場持續健康發展。”

這兩句話含義豐富。這意味著任何一刀切的政策都不會出來,分類指導也就是說,一線城市繼續增加供應,抑制、遏制投資投機性需求,限購政策不退出。而對于庫存量比較大的城市,要控制供地和供應結構,采取必要手段,消化庫存。

實際上經過十年的消耗,本屆政府在房地產問題上的可選項并不多,左右為難,中央政令的“不作為”意在控制房地產有序降落。

其他:

為軍事沖突做準備。



2015-08-23 08:37

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