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彭真懷談習李改革:大道至簡與綱舉目張
彭真懷談習李改革:大道至簡與綱舉目張
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文章來源:共識網http://www.21ccom.net

嘉賓簡介:彭真懷,中國人民大學教授、國家發展戰略研究院研究員、地方政府發展戰略研究中心主任(題圖左)

主持人:袁訓會,共識網編輯部主任

編者按:彭真懷,一位走在路上的學者,中國青年雜志2011年第8期封面人物,以“國士真懷”名之。在過去十多年里,彭真懷有著不一般的經歷,他一個人給決策層寫了幾十份政策建議和調研報告,講真話,講實話,言人所未言,言人所不敢言,每一份都受到了重視,有的直接影響了重大政策的制定和執行。有影響的個人專著有《東北調查研究報告》、《西部調查研究報告》(分別由中央文獻出版社出版)、《新型城鎮化之路》(中國人民大學出版社出版)。

在彭真懷看來,執政黨有一個傳統,每隔30多年就會寫一個若干歷史問題的決議,現在也處在這樣一個時刻。全面深化改革的第一步,是對1979年以來的30多年進行深度反思,在政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態建設五個重點領域分清是非對錯,正確的就堅持,不對的要找出錯在哪,才知道如何糾偏改正。彭真懷建議,執政黨可以考慮寫第三份若干歷史問題的決議,對過去30多年歷史進程有一個清晰的表達。因為改革并不是一個新提法,有了30多年的經歷。從源頭上進行一次系統清理,列出改革本身的負面清單非常有必要。在這樣一個基礎上,彭真懷相信全面深化改革可以卸掉不該背的沉重包袱,以對未來負責的全新氣象啟程,推出10個再平衡戰略。

寫一份歷史問題決議  卸掉改革歷史包袱

主持人:今天非常榮幸,請您聊習李改革。您之前給決策層提過很多建設性方案,您聊這個問題再合適不過了。

彭真懷:大家好,非常高興來到共識網進行交流。希望通過共識網,在改革的方向和路徑上達成共識,凝聚更多最大公約數的意見,尊重各方面高品位批評。感謝共識網創辦者,以及所有為這個網工作和服務的同志所付出的智慧。

我覺得,對全面深化改革的期待,與1949年以來的60多年有關。當然,更多的是與1979年以來的30多年有關。對這一點,首先要有一個常識性的認知,要不然就說不清為什么要全面深化改革。在國家治理能力上,有很多矛盾一直在積累,一直在苦苦維持,走到今天壓得整個經濟社會挪不動步子了。由于剩下了一大堆60多年、30多年啃不動的硬骨頭,全面深化改革所面臨的困難前所未有,壓力前所未有。

只有在這樣一個大歷史觀的背景下,才可能對全面深化改革走向和路徑作出準確判斷。否則就是答非所問,文不對題。記得小時候種地,長輩總是先把地里的石頭、樹根和雜草清理干凈,然后再播種。用種地的思維看當下一些人的議論,他們還在就事論事地說一些芝麻蒜皮的事,停留在很膚淺的碎片化層面上。我看,這些人就缺乏這樣一個大歷史觀。執政黨有一個傳統,每隔30多年就會寫一個若干歷史問題的決議,我覺得現在就處在這樣一個時刻。

在我看來,全面深化改革要對1979年以來的30多年進行深度反思,在政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態建設五個重點領域采取不破不立、邊破邊立和先破后立的思維方式和工作方法。首先分清是非對錯,正確的就堅持,不對的要找出錯在哪,才知道如何糾偏改正。因為改革并不是一個新提法,30多年幾乎是天天說,月月念叨,年年在干。我認為,從源頭上進行一次系統清理,列出改革本身的負面清單非常有必要。建議執政黨可以考慮寫第三份若干歷史問題的決議,對過去30多年歷史進程有一個清晰的表達,卸掉不該背的沉重包袱,以對未來負責的全新氣象啟程。這是我對全面深化改革走向的一個總體判斷,而這樣一個工作遲早要做,早做早主動,越晚越被動。

反思改革走樣變形  講清楚六個突出矛盾

主持人:近年來,出現了質疑改革乃至否定改革的聲音,有人甚至喊出改革已死的口號。您對此有何看法?

彭真懷:我不贊成改革已死的說法,這樣的說法等于把澡盆里的孩子與洗澡水一起倒掉,盡管這個洗澡水確實很臟。出現這樣的說法,反應出很多人對改革走樣變形的苦悶、焦慮和憤怒。30多年來,經濟社會領域的改革舉措,有相當一部分墮落為實權部委、地方政府和國有企業謀取利益的借口,墮落為腐敗官員及其親屬子女攫取財產的工具。也因此激化了矛盾,掏空了國家,離散了人心。這樣的改革既不是老路,也不是邪路,更不是正路。我聽到過很多人質疑,這就是我們所要的改革嗎?其他的不說,我單就當前經濟運行中的六個突出矛盾進行審視,就發現與改革走樣變形有關。

比如說糧食安全這個突出矛盾,五年前我寫過一篇《我向中央政治局常委講真話》,指出了這個最迫切的挑戰。當初實行家庭聯產承包責任制,本是應對溫飽的權宜之計。實際上沒有完全想清楚就干了,按當時的人口把生產隊的土地都分光了,而且說是增人不增地,減人不減地。后來發現人口有增減,在農村出現了矛盾,想到過大穩定、小調整。但調整過程中麻煩太多,多一事不如少一事,干脆就說長期不變了。這個后果是什么呢?表面上家庭聯產承包責任制政策有穩定性,但實際上完全不顧農村的實際情況。1980年至今,有2億多外嫁女,土地在娘家,成為一個普遍的經濟社會問題。這些外嫁女生的孩子,在農村沒有承包地,現在有3.5億多,其中的2.7億青壯年進城了。種田無地,上班無崗,低保無份,像候鳥一樣在城鄉之間流動,兩頭都沒有著落。這在過去就是流民,歷朝歷代都是最大的社會不穩定因素。

這個問題長期積累,是一個隱患。想到這種根上的事情沒人管,我是睡不著覺。2004年以來一共發了11個“一號文件”,加上上個世紀80年代的5個,總共有16個。這些文件都說種糧食是可以掙錢的,但事實卻是明擺著的,800多個產糧大縣都是財政窮縣。黑龍江省70個產糧大縣中,有43個財政收入不足億元,有21個還沒有摘掉貧困縣的帽子,有60個仍靠財政轉移支付維持政府運轉。我在農村調研時發現,很多村莊的房屋常年無人居住,斷壁殘垣,荒草叢生,拆又不能拆,賣又賣不出。山東省乳山市樗樹崖村約有600處宅基地,其中荒廢多年的房子有200多處。留在農村種地的,都是留守婦女、兒童和老人,被稱為“386199部隊”。這個村莊是一個縮影,在農村種地的都是弱勞力,糧食怎么能安全呢?

我算過一筆賬,全國2.5億個農戶承包了18億畝耕地,平均每個農戶的經營規模大約為7畝,人均大約為1.39畝。但平均數不代表大多數,現在有14個省份人均占有耕地不到1畝,660多個縣人均耕地不足0.5畝,也就是說這些省和縣的農戶經營規模已經很小。這些數據,還不包括各地侵占耕地后以次充好的情況。我還算過一筆賬,農民種水稻、小麥和玉米三大糧,扣除農資成本上漲因素,畝均凈利潤是185.2元。也就是說,就算按戶均7畝地、夏秋兩季都收糧計算,每年種糧凈利潤不到2,600元(185.2元×7畝×2季)。這就是農民種糧收入的家底。30多年來,我沒有看到哪個部門或者哪個領導,對這場農村改革進行過深刻的反省。

我認真研究過這11個“一號文件”,發現存在四個失誤:一是主題每年換一個。今年搞新農村,明年搞農村水利,后年搞農村科技。就像熊瞎子掰玉米,掰一個扔一個。縣鄉同志跟我講,還沒來得及想明白頭年的事,來年又變了。其實,農村工作冰凍三尺,只有抓住一個主題,連續干個三、五年才會有成效。二是篇幅龐雜。最少的7,000多字,最多的13,000多字,越到后來字數越多,洋洋灑灑上萬言。其實,干農村工作得出實招,每年圍繞一個主題想出過硬的幾條就可以,執行起來簡便易行。三是內容重復。寫了初稿以后,都要先征求17個涉農部委的意見。這些部委關注的,自然是本部委分管的活兒少了沒有。增加了新的很起勁,但少了卻是絕對不行的,因為與切割涉農財政資金有關嘛!于是就形成了一個怪現象,2/3的文件內容都是重復的,新增內容大多是“加快推進”、“適時推出”、“進一步落實”之類,充斥著正確的套話、空洞的官話和沒用的廢話。其實,農村工作圍繞一個主題,根據頭年干的效果,再確定來年與此相關的三、五條完善措施就可以,這樣才會踏石留痕,抓鐵有印。四是發布時間錯亂。這么多年來,“一號文件”的發布時間都在每年一月份的月底,或者29日,或者30日,或者31日由新華社授權發布。這恰恰是春節前后,有農村工作經驗的同志都知道,這個時間節點在農村哪還有心思做事?過了正月十五,就又要著手準備三月初的全國“兩會”,然后進行上下部署。其實,文件早在頭年12月中旬,就已經在農村工作會議上通過,為什么不能第一時間發布呢?

比如說產能過剩這個突出矛盾,25個主要產業有21個是過剩的,甚至是嚴重過剩的。調整經濟結構,轉變經濟增長方式,從改革一開始就在討論,似乎是出了不少招數,但為什么30多年久調不動、久轉不變呢?你的宏觀經濟政策一會兒松一會兒緊,虛虛實實,真真假假。企業被你整暈了,自然就沒有調整轉變的壓力,大不了到房地產市場上做投機生意,不差錢。我注意到,國家發改委、商務部等實權部門,隔三差五就制定一個產業投資目錄或者引進外資目錄,31個省、自治區和直轄市,就按照這個目錄重復投資引進,全國270多個地級市、30多個民族自治州(盟)、4萬多個鄉鎮也爭先恐后,甚至像華西村、南山村這些行政村都在找關系拼搶。因為你不按照這個目錄干,就沒有人認可你,更談不上政策、項目和資金配套。

我曾經看過很多地方政府的所謂“十一五”、“十二五”規劃,所有的產業設計都是重復的,都試圖以我為主,為我所用,各打算盤。什么原因呢?各自都在畫地為牢,考核官員的主要指標是本地區的經濟增長總量。我在蘇北、魯南、豫東和皖北四省交界的淮海經濟區調研,很小的區域內重復建設鐵路、機場和港口,產業低水平復制,資源低效率運營,產業同質化程度高達80%。我很感慨,歐盟27個國家都能做到一體化,歐元區各國的貨幣體制都能打破,但作為一個國家的若干省、一個省的若干個市就是協調不好,就是做不到一塊去。目前的長三角、珠三角、環渤海和京津冀區域合作,都還停留在開會閑扯的表面形式上。一些參會者自己都在偷著樂,因為他們壓根兒就不相信這些合作會有真東西。

世界上真正強大的國家,對涉及國計民生的主導產業,比如水、電、氣、礦產和300平方米以上的超市,都有50年、100年甚至更為長遠的國家戰略。但相比之下,我們不僅沒有這樣的國家戰略,甚至連五年規劃都不能有效實施,都變成了一堆廢紙,又怎能不造成當前產能過剩的嚴重后果?現在是三條大狗、三條野狗和一群小狗,誰也吃不飽誰也餓不死。在國際市場上買什么什么最貴,賣什么什么最便宜,一噸鋼材的利潤,甚至不如一個雞蛋。以北部灣為例,北海、欽州和防城港3個港口同處廣西,直線距離不超過300公里,但由于各自為戰,彼此之間形不成港口經濟一體化。問題還在于,除了廣西北海、欽州、防城港在廣西組成“小鐵三角”外,廣東湛江、廣西欽州和海南海口還在北部灣形成了一個“大鐵三角”。長期以來,大小“鐵三角”之間競爭大于合作,整體發展滯后,哪里還談得上綜合競爭力?這樣的鬧劇,同樣發生在遼寧錦州、葫蘆島和營口3個港口。

彭真懷:比如說資源枯竭這個突出矛盾,全國108個資源枯竭型城市,都面臨著接續產業和替代產業沒有準備好的困局。我所調研的白銀、大慶、雞西和伊春等資源枯竭型城市,無一例外,都存在著產業單一化的致命缺陷。走的都是拋物線型,有資源時日子好過,資源沒了,相關配套產業全面崩潰,全面引發貧困、失業和環境問題。2012年上半年,我考察了山東省煤炭資源枯竭和江西省鎢礦資源枯竭,心情特別沉重,感覺到這是一個對后世子孫沒法交代的大事。不謀萬世者,不足謀一時。每一代人應為下一代人留下生存和發展空間,本來是一個常識。30多年來,年年都在提保護資源,但這些資源枯竭型城市的三次產業結構,都是二產占大頭,二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產業占大頭。這種情況,嚴重透支了國家的承載能力,終于走到了今天這種無以為繼的地步。

類似于這樣的蠢事,我們現在還在干,最突出的就是南水北調。從水資源豐富的長江調水,今后會不會誘發更惡劣的生態環境破壞?在三峽以上修建了2,000多個水電站,有央企的,也有省里的,還有市里縣里的,甚至還有鄉鎮和村里的,把長江干流和支流破壞得支離破碎。這還不算,又要從東、中、西三條線實施調水方案。這種搞法的惡果已經顯示出來,一是西南豐富的水資源受到損害,云貴川三省的大面積干旱越來越嚴重;二是武漢、上海等長江中下游工業重鎮受到影響,秋冬枯水期在蕪湖一帶已出現長江斷流現象;三是資源利用成本和工業布局效率的真實性被歪曲,北方工業用水高成本和南方水資源優勢同時遭到扼殺。我在想,與其用數千億資金挖數千公里河道,可不可以從改變工業布局方面去思考呢?既然80%的水集中在長江以南地區,為什么不更多地在南方布局工業呢?類似的問題,還包括西氣東輸、西電東送和北煤南運等重大戰略,我們不能再干這種吃祖宗飯、斷子孫路的荒唐事了。

比如說環境污染這個突出矛盾,正呈現出總體惡化的態勢,霧霾成為全國人民心中的傷痛。城市的樓越蓋越高,越來越密集,有些專家說城市越大越好,北京就應該成為一個5,000萬人的城市。受這些所謂專家的誤導,全國有183個城市要建國際大都市,大規劃大圈地之風從直轄市、省會城市一直刮到地級市,大馬路、大立交、大綠地和大學城愈演愈烈。這種好高騖遠的建設規模,完全脫離了資源、環境和交通的承載力,全國最大的500個城市中,99%以上達不到世界衛生組織推薦的空氣質量標準;全球污染最嚴重的10個城市,有7個在中國。

現在很多人都在說霧霾治理主要是城市的事,提出要限制城市車輛,但這僅僅是治理的一個方面。據我了解,霧霾跟農村改革虎頭蛇尾還有一定關系。麥稈、豆稈、高粱桿等莊稼的秸稈,本來是很好的家禽家畜飼料,但由于當初土地分配雞零狗碎,每家的地塊有限,一家一戶的秸稈沒有經濟價值。每到冬天,農民就會把秸稈就地焚燒。華北農村冬天還有取暖習慣,但用的還是幾十年前的蜂窩煤。包括北京在內,城市中的城中村、棚戶區和老城區,也還是這種取暖方式。從更深層次看,農村的水源、土壤和空氣在過去30多年大多被禍害了,這個情景在我們活著的時候就看到了。

比如說政府債務這個突出矛盾,現在可以公開的有20多萬億,所有變化大的城市都有債務負担,這與1983年地市州機構改革不配套有關。我沒有用“發展快”這個詞,是因為這些城市都生病了,根本談不上發展。我研究過,全國655個城市的土地出讓收入,過去10年每年都在1.5萬億左右,占當年財政收入的六成以上,哪還有什么心思搞什么工業和農業?一屆政府寅吃卯糧,把今后50~70年的土地收益一次性收取。地方官員有的倒下了,有的高升了,但結果都一樣,都留下債務黑洞這么個爛攤子。繼任者怎么辦?唯一的做法就是把這個黑洞捅得更大,更大規模的賣地。每一任地方官員上任就調整規劃,實際上就是為賣地做規劃,債務風險越來越大,拆東墻補西墻,成為十年不賴、百年不還的爛賬,最后都得國家給背著。

我想說的是,按照《土地承包法》,農民有30年土地使用權。但根據《土地管理法》,農業用地要變成城市建設用地,必須首先變性為國家所有,同時給農民一定的補償。對農用地是一套法律,對非農用地卻適用另一套法律,相互矛盾。這些年,我一直為農民土地權利奔走呼喊,但來自不同渠道的聲音提醒我:我們體諒失地農民的生存狀況,也了解補償標準太低、補償款不到位這些個情況。不過,如果只保護失地農民的權利,那整個經濟高增長的大局還要不要維持?如果征地補償讓農民衣食無憂,地價到底會有多高?那樣的話,工業化、城鎮化成本不就上去了?成本上去了經濟建設不就下來了嗎?失地農民的命運是慘了些,但改革不就是“小利”服從“大利”嗎?

這些年,對于土地財政引發的調控與反調控,一些人只是在現象上提出批評,卻沒有觸及到要害。地方官員對我說,生地變熟地要先墊錢,基礎設施也要前期投入,那么所需資金從哪里來?說到底,他們只有一條道走到黑,用手中的土地從銀行“杠”出貸款。至于下一步怎樣推動土地價格按預期升值?他們只有拼命炒房地產,因為房地產價格高,才會拉升土地市場的價格。風險在于,這樣一個“土地-金融-房地產”環環相扣的閉路循環,必須持續不斷地有效運轉。否則就會像多米諾骨牌一樣,一個接一個倒塌。我曾經做過一個研究,全國市長當中只有20%能夠干滿5年任期,你讓那80%的市長呵護一個城市怎么可能呢?他一定會急功近利地完成履歷表上的晉升階梯。我想,他向上走的理由無非是為了獲得一個所謂的級別,我們為什么就不能給他這個級別?我們為什么不可以讓一個市長在一個地方干10年、20年?

比如說就業壓力這個突出矛盾,正處在進退兩難的困局中,一直拿不出一個好辦法。為什么會出現這種情況?分析一下宏觀經濟環境就會很清楚。現在原材料成本上漲了25%,勞動力用工成本提高了28%,人民幣升值了30%,實體企業的毛利潤在1%~3%之間徘徊。在這種情況下誰還做實體經濟?一個國家沒有人做實體經濟,那么就業崗位從哪里來?民營企業倒是可以解決85%以上的就業崗位,可以提供89%以上的產品服務,但民營企業家的情緒都很低落,他們當中,一半以上已經移民或正在移民,另外一半有移民意愿。人心丟了,是最大的危險。最近,各方面都關注重審顧雛軍的案子,希望這是一個破冰的舉動。把顛倒了的是非糾正過來,才能把民營企業家的人心溫暖起來。當然,這僅僅是第一步。

我聽到很多民營企業家說,他們手里有錢不知道往哪里投,也不知道投出去能不能收回來,對自己的生存環境感到不安全,越干越恐慌,越干越沒勁。他們特別希望與國有企業平等競爭,進入一些以往不能進入的投資領域和基礎產業。但民營資本畢竟不是財政資金,投出去賺到錢,企業才能生存,才能為社會做更大貢獻。因此,能不能吸引民間資本,吸引多少民間資本,實際上取決于能不能保證民間投資獲得安全穩定的收益。我覺得,在這件事上,要講政治倫理和政治道德,遵循資本運行規律,不能要求民間資本不計代價地去承担更多社會義務。現在應當盡快補課,根據非公經濟36條(2005年)、中小企業29條(2009年)、鼓勵和引導民間投資新36條(2010年)明文規定的政策措施,對執行落實情況進行一次大排查、大檢修和大掃除,創造條件釋放民間資本的活力和創造力。

謀劃再平衡戰略   十顆棋子決勝改革大棋局

主持人:在您看來,怎樣化解這六個突出矛盾?

彭真懷:其實,所有這些矛盾都可以簡單化,中華民族老祖宗早就告訴我們大道至簡。我用三個字就能說明白,哪三個字呢?就是“再平衡”。很多人沒有注意到,十八大報告本身已經作了一次高度濃縮的概括。報告的原文指出,過去5年、10年,經濟社會發展雖然取得了成績,但不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。我的理解是,因為不平衡造成了不協調,因為不平衡造成了不可持續。而且因為30多年來一直不平衡,所以也就一直不協調和不可持續,也就是所謂的“依然突出”。所有熱愛這個國家的人,都期待習李拿出勇氣、措施和辦法,把這些矛盾一一化解。按我的一孔之見,對全面深化改革的期待,實際上就是再平衡戰略的治國新理念。這是十八大以后,我一直在琢磨的一個大棋局。

我認為,把全面深化改革看成是一個大棋局,謀劃金邊銀角,可以直觀地感受到改革的復雜性、尖銳性和關聯性。善弈者謀勢,必須慎思之、明辯之。從戰略思維看,全面深化改革的10顆關鍵棋子走對了,就可以全局皆活。我把這10顆棋子叫做十大再平衡戰略,先在這里拋磚引玉,向各位有識之士請教。一是城鄉再平衡戰略;二是產業再平衡戰略;三是地區再平衡戰略;四是生態再平衡戰略;五是文化再平衡戰略;六是社會再平衡戰略;七是發展再平衡戰略;八是軍事再平衡戰略;九是治權再平衡戰略;十是外交再平衡戰略。在我看來,這十個大的方面都需要重新總結和回顧,這其中可以有肯定,但更多的應該是批判性反思。全面深化改革能不能取得成功,就要看這10個關鍵棋子怎么擺,每一個棋子如何對應上下、左右、前后的關系,把齒輪咬緊了。

主持人:請您談談10個再平衡戰略最核心的部分。

彭真懷:這10顆棋子當中,決定全局勝負的,也就是你所說的最核心的部分,我認為是城鄉再平衡戰略。這個脈絡很清楚,如何把農村這個資本池激活起來,是解決上面六個突出矛盾的抓手。我看到清華大學中國經濟數據中心的報告,全國真正的非農戶籍人口只有27.6%。這個數字,跟我10多年來的研究基本吻合,意味著什么呢?意味著還有72.4%的農村人口,意味著農村人口還占全國人口的2/3以上,意味著改善農民生存狀態是國家進步繁榮的根基。現在大家都在泛泛地談擴大內需,從亞洲金融危機到現在18年過去了,這個內需始終擴大不起來,為什么?因為擴大內需的前提取決于農村購買能力,農民的腰包鼓不起來,整個國家就談不上內需拉動。

我覺得,這是大棋局的守護底線。執政黨畢竟靠農民建立的政權,要有良心,要對得起農民。我經常講,執政黨需要對農民保持必須的尊重,對農業保持必須的敬畏,對農村保持必須的清醒。沒有什么增長或發展,比改善農民的命運更重要。從國際經驗看,很多國家在現代化過程中,都出現過農民貧困、農業凋敝和農村沒落的現象。我們可以冷靜地想一想,如果占人口70%以上的農民,覺得全面深化改革跟自己沒有關系,自己不是受益者,或者看不到受益的希望,彌漫著一股受害者、受損者和受排斥者的情緒,這個改革會怎樣呢?不管是哪一個國家,虧欠農民太多,壓抑過久一定會出大亂子。

回過頭再看看這些年城市的狀況,表面折騰的背后,也都存在城中村、棚戶區和老城區,住著一半以上的貧窮人口。這些貧窮人口當中,又有一半是設區地級市的農村人口,把縣改成區了,農民還是農民。這些年在各地調研,我還發現了一個現象,就是城市里還有1億多勞改、勞教釋放人員。他們是城市的邊緣人群,沒有穩定的工作,基本的生計都沒有著落,擺個小攤做個小買賣,也沒有空間。我記得2009年6月在北京調研時,讀到了小學生談理想的作文題,有一個小女孩說她的理想是當城管。因為當了城管之后,看到媽媽在街邊賣茶葉蛋,她就可以慢慢地追,慢慢地攆,不讓媽媽摔倒……這件事對我震動很大,文明層面上的城市,必須具備生存保障才有存在的必要啊!

我最近一直在思考,在后國際金融危機時期,國際經濟政治格局復雜多變,美日歐等主要經濟體的市場需求下降,這在客觀上倒逼我國經濟增長從國外轉向國內,從城市轉向農村。這是一個深刻的變化,是我國內部調整的大好歷史機遇。這種機遇,不是像某些學者說的那樣,是什么產業轉移之類的機遇,對這一點千萬不能誤判。在這個機遇面前,我建議把“新型城鎮化”放在城鄉再平衡戰略的起點上,綱舉目張地打破“先城市后農村、先工業后農業、先市民后農民”的狹隘思維,消化困境中的水泥、鋼材、建筑、建材等行業的過剩產能。我們今天討論改革,必須明白改革需要找到一條主線。抓住牛鼻子,改革的目標和路徑就清晰了。

讀懂新型城鎮化   明確全面深化改革主線

主持人:您怎樣看待對“新型城鎮化”的爭議?

彭真懷:這種爭議,主要反映在對“新型”兩個字吃不透,需要釋疑解惑。全世界都在說城鎮化,我們也按照這種思路搞了30多年,突然間有了“新型”兩個字,很多人轉不過彎來。我覺得,“新型城鎮化”是中華民族對世界最偉大的創造性貢獻。為什么這么講,因為從亞里士多德開始,人類的城鎮化都是農村人口向城市轉移。“新型城鎮化”就是在中國這塊土地上,針對68萬個行政村、260萬個自然村的特殊國情,實現就地、就近城鎮化。只有這樣,才會避開資源枯竭、環境污染和就業壓力,才會有人種糧有人養豬,中國人可以養活自己。

早在2008年6月奧運會召開之前,我結合多年來調研情況,憑著直覺寫了近10萬字的《奧運后國家戰略》,實際上就是提出了“新型城鎮化”這個建議。國務院研究室《決策參考》、光明日報《知識界動態清樣》、新華社《國內動態清樣》和《內參選編》、中央黨校《思想理論內參》、中央政策研究室《群言》以及人民日報《內參》,都先后向決策層報告了這項研究成果。直到今天,我還是這么一個信念,“新型城鎮化”是繼1982年家庭聯產承包責任制、1992年社會主義市場經濟體制之后的又一次制度創新。這部經如果不念歪,就可以實現農民收入增加、農業資本盤活和農村土地升值三大目標,國家的經濟結構、增長方式就會因此實現革命性的超越。

我有時也很納悶,現在是個人就敢說自己是城鎮化專家,隨隨便便發表意見。我發現其中很多人其實并沒有真弄清楚,還在說什么城市越大越好這類胡言亂語。在我看來,對什么是“新型城鎮化”一定要敢于談真問題。在這個重大的國家戰略方向上,讓錯誤的言論混淆視聽,容易造成更大范圍的思想混亂。其實,既然叫“新型城鎮化”,就一定是與當前正在推進的城鎮化不同。2010年就有各種社會輿論,批評當前的城鎮化是“偽城鎮化”、“半截子城鎮化”或“不完全的城鎮化”,甚至認為是“病態城鎮化”或“畸形城鎮化”。我一直注意傾聽這方面的批評意見,從中學習、借鑒和體會了很多真知灼見。

綜合起來,我大體上梳理了當前城鎮化的十大重癥:一、制造了城鎮化率的數字泡沫;二、放大了戶籍壁壘的制度缺陷;三、暗藏了土地財政的隱性風險;四、侵蝕了耕地資源的保護紅線;五、引發了攀比冒進的失控開發;六、催生了商業賄賂的高發多發;七、扭曲了干部考核的評價導向;八、漠視了城市自身的弱勢群體;九、割裂了文化遺產的歷史傳承;十、惡化了生存發展的環境空間。其中最值得單拎出來的是,各類群體事件有一多半是農村土地制度造成的,貪腐案件也大多跟土地連在一起。早在100多年前,孫中山先生就已經想到了“平均地權、漲價歸公”,有些人現在是裝傻還是真不知道呢?還有,日本、韓國實行土地私有制,但土地增值部分也要拿出來分享。相比之下,我們國有、集體土地的增值,怎么可以明目張膽地裝進少數人腰包呢?

主持人:您有這方面具體的設想嗎?

彭真懷:我有一個完整的總體思路,今天在這里簡單地說一說。這些年,我去過10多個歷史文化名鎮考察,體會到要尊重中華民族老祖宗的教誨,郡縣治則天下安。2,800多個縣(市、區),占國土面積92%,占人口75%,這個大頭必須安定。具體怎么辦呢?我認為可以靜下心來,選擇30個產糧大縣先行試驗,在東部、西部、中部、東北和民族地區各選擇6個點,進行縣城和小城鎮的局部封閉試驗,連續干三、五年。所有的制度,包括土地、戶籍和財稅在內的30多個制度,都要為這個試驗讓路。目標只有一個,就是把30多年的死結徹底解開,趟出一條內生型可持續發展的新路。

我在想,評價改革要看這個大頭能不能做好。大頭做好了,國內人民支持,世界各國尊重。用“新型城鎮化”統攬改革全局,就抓住了綱,就打開了城鄉再平衡戰略思路,就順勢撬動了其他9個再平衡戰略。我最近一直關注這樣一個情況,“全國土地利用變更調查結果”報告顯示,1998年全國耕地面積19.45億畝,2010年已下降為18.26億畝(人均僅1.37畝),其中2/3為中低產田。我記得,早在2006年制定“十一五”規劃綱要時,國務院要求到2020年底必須確保不低于18億畝耕地。按照這一要求,從2006年到2020年,耕地最大凈減少量不能超過2,700萬畝,年均不到200萬畝。但也正是從2006年開始,各省用地需求每年都在1,500萬畝以上,耕地占補平衡的數據造假觸目驚心。沒有人思考兩個常識性問題,東部新墾耕地從哪里來的,是可以完成的任務嗎?中西部新墾耕地又從哪里來的,其中有多少能成為有價值的耕地呢?

我從不隱瞞自己的觀點,我是主張限制甚至禁止地級以上城市繼續擴張的,直轄市和計劃單列市更要把現有的各種資源有序向縣城和小城鎮轉移。比如北京,央企總部全部有序轉移,中央部委附屬規劃設計研究院(所)全部有序轉移,高校2/3有序轉移,醫院2/3有序轉移。二戰以后,英國議會通過新鎮法分散大城市各種資源,美國波音飛機、好萊塢、西點軍校和哈佛大學等分布在小城鎮,法國、德國、日本和韓國也采取了類似做法。我覺得今天也該換一種思維方式了,地級以上城市要做的,是改造城中村、棚戶區和老城區,分期分批地清理多年的歷史欠債。如果還硬撐著,這些城市累死了不說,還把縣城和小城鎮拖垮了。這是決定勝負的一步棋,走對了,過去所有的失衡就會調整過來。

我在研究“新型城鎮化”時,談到過要趨利避害。但究竟避什么害?害到什么程度?一直沒有人敢于正視或愿意深究。我是怎么看的呢?從1983年地市合并開始,全國突然冒出了200多個地級市,都是由原來的地區行署改頭換面。做法上也是一個模子刻出來的,把原來的兩、三個縣就地改成市區,再帶上5~10個縣(市),集中優質資源畸形膨脹。我經常說,這些地級市用文件落實文件,用會議貫徹會議,就靠搜刮縣(市、區)活著,條件成熟時一定要撤銷。講這種話是得罪人,但總得有人講吧。不信你看看,這些地級市拼湊的所謂開發區,產業定位上照抄照搬,產業培育上喜新厭舊,產業選擇上貪多求全,產業格局上自成體系。其中很大的一部分,實際上就是沒有任何經濟和社會效益的投資災難。還有,重特大生產安全事故、交通安全事故、食品藥品安全事故和環境污染事件差不多都發生在這些地級市。我想,只有了解到這個實情,才可能下決心刮骨療傷。

我在主持研究信陽市農村改革發展試驗區時,與農民進行了面對面的多次座談。他們說愿意進城,但他們當中有76%的人愿意進縣城和小城鎮。從全國的情況看,現有建制鎮(含縣城所在地城關鎮)19,249個,加上1.8萬多個鄉,人口多、地域大,是國家政權的神經末梢,存在各種基層微觀事件。這些鎮綜合實力增強了,城鄉和工農連接的紐帶就有了,農村社會公共品的提供基地和服務載體也就有了。我總覺得應該順應這個民意,第一步把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產權形式,當農民選擇縣城和小城鎮就業或定居時,可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償,同時也獲得進鎮落戶或創業的啟動資本。第二步把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權,徹底解決產權主體不清問題。在具體實施過程中,應當立足于讓農民真正受益,避免激化長期積累的矛盾。

生活在這樣一個時代,我認為要有把自己的見識、主張和建議尤其是逆耳忠言說出來的勇氣。農村是我國現代化進程中最大的難點,但也正是希望所在。“新型城鎮化”與增加農民收入、發展現代農業和建設新農村是一個整體,能夠順勢形成城鄉良性互動的一體化格局,最終走出一條農民生活現代化、農業生產企業化和農村生態田園化的新路子。我想請有識之士都來呼吁,圍繞“新型城鎮化”這個主軸和總綱,對全面深化改革作出從上而下、以難帶易的制度安排,系統應對農民、農業和農村的根本問題。伸開五指平面推,必定會軟弱無力;攥緊拳頭打出去,才有強大沖擊力。九龍治水,也從來治不了水。這是一個治國新思維,具有牽一發動全身的戰略樞紐作用。

有人担心,縣城和小城鎮一級規劃管理水平低,會不會造成農村資源的新一輪破壞?我也有同樣的担憂,但這不是停下腳步的理由。就農村現狀來看,我認為需要推進合并小型村、縮減自然村和拆除空心村。在這一點上,要有大慈悲心,引導農民過上好日子。所有的文化教育、醫療養老、污水垃圾處理等公共服務和基礎設施,都不可能布點在這些村上,再大的政府財力也會被這些村耗干。正因為如此,現有每年200多億元的村村通公路、農村電網改造和通訊建設,實際上缺乏通盤考慮,在很多地方甚至強化了農村的貧窮現狀。我這10多年來一直是反對的,因為我看到很多村莊通了公路、電網和通訊后,一兩年內就被撤并所造成的浪費。想想看,每年200多個億,這10多年就是2,000多個億啊!都是無效的!我估算過,通過遷村并點進鎮,全國可以退還耕地1.5~3億畝。再加上打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地,保守估計可有效利用耕地4.5億畝以上。這本帳算清楚了,就可以找到打開全面深化改革之門的鑰匙。

設立國家改革咨詢委員會   凝聚改革共識和治國新思維

主持人:很多人對全面深化改革領導小組的人員構成感興趣,您能不能跟大家分享一些。

彭真懷:現在,這個小組的人員構成已經公布了,中央主要領導和各部委的一把手都參與其中,辦公室放在中央政策研究室。我總覺得這像一個部長級的議事協調機構,還是原來的思維模式和組織架構。我很担憂的是,過去積累的各種矛盾,實際上都是由這些部委主導形成的。他們會承認這一點嗎?他們會敢于担當這個責任嗎?我是比較懷疑的。現在,這些部委都在找十八屆三中全會《決定》對自己有利的部分,這是我能感受到的不安。他們連承認失誤的勇氣都沒有,又怎么能對他們托付改革的重任呢?

從現有分工看,各部委一把手大多分担或參與了各個小組的工作,這樣便于統籌和協調,是說得通的。但換個角度想,我也有些困惑。因為改革的推動者與改革的對象,在多數情況下是同一類人,如果繼續由本身就是改革對象的部門牽頭改革,允許被改革的對象制定改革政策,難免讓改革從一抬腳就充滿爭議、分歧甚至嚴重對立。我還想指出的是,現在所謂的官方智庫,包括各部委的研究院、規劃所這些機構,都是某個部委的附屬事業單位。他們受本部委任命或聘用,拿著本部委的工資福利待遇,當然也要為本部委說話。這些人,差不多都是屁股決定腦袋,危害很大。如果連這一點都認識不清,改革還是推不動。

我這里提出一個思路,深改組辦公室下面是不是可以考慮設立一個更加親切、溫和的機構,就像上個世紀80年代的體改所,名稱可以叫國家改革咨詢委員會。這個委員會建議由一批有見解的知識分子組成,特別是民間的、草根的知識分子。給知識分子他們搭建一個說話發生的正式平臺,我看天塌不下來。我覺得,這個委員會應當中央編辦批準,小核心大網絡,讓有識之士敢說話,建立一條暢通的下情上達和上情下達的管道。凡事預則立,不預則廢。設立這個委員會,就是要形成一個客觀、獨立和權威的第三方,在這件事上考慮得更長遠、周到和全面一些,有助于從根上避免發生部門利益受損而阻撓改革的情況。

按照我的設想,這個委員會必須具有調查研究能力,不以一人之智為智,能夠虛心聽取各種改革建議。甚至要進行專題的不可行性研究,擇善而從,把改革決策建立在集思廣益的基礎之上,不翻或少翻燒餅。比如,今天我所談到的十個再平衡戰略,在過去30多年都進行過不全面、不徹底、不配套的改革,拔出蘿卜帶出泥,動哪一個方面都會帶動其他方面。我想,這個委員會應當有一批具有戰略思維、理論功底和經驗積累的人,保證在大方向上不發生偏差,在大原則上不引起爭議,能夠對改革方案及時提出建設性意見,并盡快上升到制度層面。

彭真懷:我參加過很多所謂改革的座談會,大家都在說,改革的重點領域和關鍵環節30多年打不開局面,都在找這中間到底出了什么問題。我覺得,一個很重要的原因,就是地方上很多深層矛盾和實踐探索,被層層行政體系過濾掉了。因為有行政層級,不可以越級報告。這些年我接觸過很多地方官員,他們實際上是有想法、敢于創新的人。經常聽到他們說,如果這個事交給我來辦,我可以為國家貢獻改革思路,把經驗拿出來。設立國家改革咨詢委員會就是要有這樣一個渠道,讓地方敢說話,保證各地在改革過程中出現的傾向性問題和創造的新鮮經驗,能準確、真實地反饋到中央。根據我這些年的觀察,每個地方的碗里還是要多盛自己的飯。在重大問題上聽不到中央明確表態,各地的探索都戰戰兢兢,一些好的做法也就夭折了。

我寫過一個材料,建議對十八屆三中全會的《決定》不宜做過度聯想。這是什么意思呢?面對30多年來積累的矛盾,沒有調查研究就沒有改革決策權。更重要的是,治理一個大國,首先得知道哪里生病了,找到病根才能對癥下藥。現在頂層設計的說法很多,但制定改革政策時一定要注意先行試點,圍繞試點先干個三、五年,然后在全國分步推開,沒有試點的不要動。我覺得,在試點中也要穩扎穩打,第一年干了,發現問題第二年再完善,第二年發現問題第三年再完善,三、五年后形成一個成熟的方案在全國推開。推開的時候還要分東部、中部、西部、民族和東北老工業基地五大塊,采取不同的因地因時方案。這是我的基本思路,用大歷史觀敘事,對改革的基本框架進行居高臨下的透析。就當下的復雜形勢看,寧可把步子放得慢一點,也要避免在矛盾交織時發生大的決策失誤。

主持人:有人覺得過去一年的主題是反腐,您怎么看?

彭真懷:正確的路線決定以后,干部是決定因素。干部隊伍里充斥了腐敗分子,改革就不能達到預期目標。蒼蠅和老虎,都是改革的阻力。我在想,這么多的蒼蠅、老虎存在,是不是該反思干部制度本身有弊端。因此,干部制度應當成為改革的保障性前提。我覺得大體的過程是,由干部制度過度到行政體制的設計,最后一步是整個政治倫理的重建,提升國家治理能力和治理水平的現代化。

我認為,反腐敗本身暴露出干部制度是最大的腐敗。比如誰提拔了這樣的人,出了問題之后,是否追究了提拔者的責任?有些人原來就是有病的,但還是被提拔了,是因為什么原因提拔的?我注意到,最近在制度設計上有一些規定,常委會討論干部使用,每個常委必須有態度,誰推薦的、誰反對的,都必須記錄在案,為以后追究責任立此為據。在我看來,反腐敗一方面是為改革清除障礙,另一方面也是對參與改革者的一種警醒。我希望這樣的做法不是暫時的,不是樹立威望的一種臨時手段,應該有一種更法治化的制度加以保障。比如公務人員財產申報制度,是被國際經驗反復證明了的,被稱為陽光下的公務人員從政法,對預防公務人員可能發生腐敗行為很管用。

我還想說的是,反腐敗不在于揪出多少老虎,拍死多少蒼蠅,而在于法治上能不能設計出防止犯罪、防止腐敗的制度。鄧小平早就說過,制度好,可以讓壞人不做壞事;制度不好,好人也沒辦法做好事,甚至還要走向反面。我注意到,現在有一種幸災樂禍的社會心理,暴露出來的腐敗分子,無非是情婦人數又超出了他的前輩,貪腐和房子數額又超出了他的前輩,其它都沒有懸念。這種情況對執政黨形象是一種傷害,反腐敗越深入傷害越大。這需要引起警惕,特別是要從法治上提升治理能力。我寄希望十八屆四中全會解決這個問題,因為只有制度才能管長遠。

主持人:請您為今天的訪談做一個總結式的發言。

彭真懷:就改革這個特定的歷史使命看,30多年積累的矛盾都暴露出來了,整個國家沒有退路了。在未來8年任期內,習李需要膽識、智慧和決斷力,敢于干,敢于拼,敢于担當。我有一個很大的期待,哪怕只有49%成功的改革希望,習李都應該有一種豪邁的激情,創造條件把這種希望變成51%甚至60%,在關鍵的時刻作出臨門一腳的抉擇,從而成為創造歷史功勛的民族英雄。

我最近看到許多反對革命的文章。但問題是,沒有革命的壓力,推動改革的動力從何而來?換句話說,誰愿意在沒有壓力的情況下推動改革?一個國家總要有一些人超越自己的既得利益,否則走到最后就是社會撕裂,誰的既得利益也保不住。關鍵的一步是,具有改革意識的習李,在獲得應有的權力后,能不能下最后的決心,把可能的革命壓力變成現實的改革動力,從而引領中華民族走向代價較小的全面深化改革之路。


2015-08-23 08:38

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