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憲法沒有將國家權力賦予執政黨
憲法沒有將國家權力賦予執政黨
吳敏     阅读简体中文版

   人們普遍認為,我國憲法將國家權力賦予了執政的中國共產黨,也就是說憲法賦予了執政的中國共產黨直接管理國家事務的權力。這實際上是一個很有害的嚴重的誤解,應該盡快從這個誤解中走出來。

關于中國共產黨亦即黨的各級組織在國家政治生活中的地位和職權,新中國建立以來先后制定的四部憲法分別有不同的規定:

1954年憲法僅在序言中確認了黨在統一戰線中的領導地位,沒有規定黨在整個國家中的領導地位,也沒有規定黨的各級組織在國家政治生活中的職權。

1975年憲法是在“文化大革命”十年浩劫極不正常的政治形勢下制定的,它不僅在序言和總綱中確認和規定了黨在整個國家政治生活中的領導地位,而且還規定了黨的中央委員會的具體職權,主要是軍事領導權和統率權、對全國人民代表大會的領導權、總理提名權等等。至于黨的中央委員會行使這些職權時應當遵循的程序,1975年憲法則完全沒有作任何規定,這就留下了很大的隨意性空間。

1978年憲法關于黨的法律地位的規定和1975年憲法基本一致,只是在黨的中央委員會職權方面刪除了對全國人民代表大會的領導權,仍然保留了軍事統率權、總理提名權等重要職權。同1975年憲法一樣,1978年憲法也沒有規定黨的中央委員會行使職權的程序。

1982年制定的現行憲法,對1978年憲法作了大幅度修改,只是在序言中確認了黨在國家政治生活中的領導地位,沒有規定黨的中央委員會的職權(當然也用不著規定行使職權的程序)。特別重要的是,1982年憲法在總綱中明確規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。” “任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這是一個很大的進步,因為,這里所說的“各政黨”、“任何組織或者個人”,無疑應該包括中國共產黨及其各級組織和領導人。但是,由誰來追究?通過哪些程序來追究?用什么方式和手段來追究?如果有的組織或者個人實際上擁有和行使了“超越憲法和法律的特權”怎么辦?1982年憲法并沒有作出明確規定。二十多年來,全國人民代表大會雖然已經對1982年憲法進行了四次大的修改,但是均未進一步解決這個問題,這不能不說是一個重大的疏漏和缺憾。正是因為這個疏漏和缺憾,所以,憲法和法律的應有權威至今都得不到真正具有確定性、實踐性、可操作性的組織保障。同樣,1982年召開的黨的十二大雖然在黨章中明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”,但在實際的組織保障方面也是一個空白,致使黨章這個非常好的規定在現實政治生活中很難得到切實有效地貫徹執行,在很大程度上僅僅成了一個空洞蒼白、徒有其名的宣傳口號。

那么,怎樣正確理解憲法規定的中國共產黨的領導地位呢?

關于中國共產黨在國家生活中的領導地位,已經經過四次修改的1982年憲法在序言中的具體表述總共有兩段。

第一段是:“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就,是中國共產黨領導中國各族人民,在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下,堅持真理,修正錯誤,戰勝許多艱難險阻而取得的。”

第二段是:“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下,在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路,堅持改革開放,不斷完善社會主義的各項制度,發展社會主義市場經濟,發展社會主義民主,健全社會主義法制,自力更生,艱苦奮斗,逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化,推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展,把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”

在這兩段闡述中,第一段是“過去時”的回顧,是從總結歷史經驗的角度闡述中國共產黨的領導地位;第二段是“將來時”的瞻望,是從完成國家社會主義現代化建設客觀需要的角度闡述中國共產黨的領導地位。這兩段關于黨的領導地位的闡述,都具有明顯的原則性和政治性,不是對國家權力的具體配置,不是賦予了中國共產黨直接管理國家事務的權力。在我國現行憲法“正文”即總綱和一至四章對國家權力進行配置的全部闡釋中,沒有提及中國共產黨。因此,可以明確地說,我國現行憲法沒有將任何國家權力賦予中國共產黨。

憲法沒有將國家權力賦予中國共產黨,絲毫不影響中國共產黨作為執政黨的領導地位。這一是因為黨的基本理論、基本路線、基本綱領體現在了憲法和法律之中,二是因為黨推薦的人選依照法定程序担任了國家中央政權機關的主要領導人。可以說,有了這兩條,中國共產黨就是名副其實的執政黨了。

馬克思主義政黨理論的基本原理表明,黨的執政地位并不意味著黨的各級組織要凌駕于各級國家政權機關之上,實際、具體、直接地去掌握和行使國家權力。國際共產主義運動歷史上長期存在的黨政不分、以黨代政的錯誤做法,淵源于十月革命以后特別是列寧去世以后由斯大林建立起來的權力過分集中的“蘇聯模式”政治體制,完全違背了馬克思主義政黨理論,實際上是對共產黨執政地位的嚴重削弱和損害,這已經在國際共產主義運動的實踐中得到了充分的驗證。蘇共亡黨亡國和東歐各國共產黨喪失政權的悲慘結局,主要就是由黨政不分、以黨代政的政治體制和黨直接行使國家權力的執政方式埋下的禍根。

即使說憲法賦予了中國共產黨以“領導權”,那么,嚴格、準確地來看,這個領導權應該屬于政治范疇,實質上是一種政治威信、政治資源和政治權威,不是指掌握和行使國家權力。黨的這種政治威信、政治資源和政治權威,不同于國家權力的強制力和普遍約束力,而主要表現為對最廣大人民群眾的政治號召力、政治說服力和政治影響力。胡錦濤在慶祝建黨85周年大會上的講話中明確指出:“民心向背,是檢驗一個政黨是否具有先進性的試金石。”“我們黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。保持黨同人民群眾的血肉聯系,是我們黨無往而不勝的法寶,也是我們黨保持先進性的法寶。”這意味著,黨的領導所依靠的是黨同人民群眾的血肉聯系,是因這種血肉聯系而產生的代表先進生產力、代表先進社會制度、代表先進文化、代表最廣大人民根本利益的“先進性”,是最廣大人民真心誠意、自覺自愿地對黨的信任、支持和擁戴,決不是直接掌握并行使國家權力對人民群眾、對社會政治組織、對國家政權機關、對國家政治生活和社會經濟活動的任何強制和支配。

當然,作為人民群眾和中華民族的“先鋒隊”,作為人民在特定歷史時期為完成特定歷史任務的一種“工具”,中國共產黨也是中華人民共和國人民主權主體的一個組成部分。但是,黨不能取代人民主權主體,不能排斥作為人民主權主體的其他絕大多數成員并高居于他們之上。我國憲法明確規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這個規定清楚地表明,黨的政治領導權即政治權威,絕不是同人民主權和國家政權機關權力并列甚至凌駕于其上的特殊權力、超級權力、無限制權力。胡喬木說:“黨是國家和人民的領導力量,但它并不凌駕于國家與人民之上。” 鄧小平講得更清楚:“黨的領導責任是放在政治原則上,而不是包辦,不是遇事干涉,不是黨權高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”“黨團沒有超政權的權力,沒有單獨下命令下指示的權力,它的一切決議,只有經過政府通過才生效力。要反對把黨團變成第二政權的錯誤。”鄧小平還說,有些同志“誤解了黨的優勢,以為黨員包辦就是絕對優勢,不了解真正的優勢在群眾擁護上。把優勢建筑在權力上是靠不住的。” “確認這個關于黨的觀念,就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力,就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力,就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”“共產黨的領導夠不夠格,決定于我們黨的思想和作風。”

憲法的規定和鄧小平的論斷無疑是非常正確的。但是,由于諸種歷史的和現實的原因,迄今為止,我們不僅遠沒有將憲法的規定和鄧小平的論斷制度化、法律化,而且還將鄧小平嚴厲批評的“以黨治國”方式作為正確的東西予以堅持。從現在的實際情況看,各級黨組織直接掌握和行使國家權力的程度較之改革開放初期更嚴重了。近年來,官員腐敗、貧富懸殊等現象之所以越來越嚴重,最根本的原因就是國家權力高度集中于各級黨組織特別是其書記,而作為國家權力所有者的十三億人民以及各級國家權力機關完全沒有能力進行真正有效的監督和制約。因此,嚴格遵循憲法對黨的領導的正確規范,認真貫徹鄧小平業已經過實踐檢驗的正確思想,堅決克服黨政不分、以黨代政的錯誤領導方式,堅決鏟除“黨權高于一切”、“以黨治國”的“國民黨的遺毒”,是現階段政治體制改革的首要任務。如果不承担起這個任務,不使黨的領導回歸到憲法的正確規范上來,而是在“以黨治國”的歧途上繼續走下去,讓至高無上的憲法實際上淪為幾頁廢紙,那么,不僅社會主義現代化建設的偉大事業就不可能取得最終成功,而且還有可能導致全局性的嚴重災難。
 

2011-10-06 03:06

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