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崔之元:理解習近平的宏大改革戰略——總目標和框架性目標
崔之元:理解習近平的宏大改革戰略——總目標和框架性目標
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文章來源:愛思想

2014年4月29日,清華大學公共管理學院崔之元教授在美國紐約“社會研究新學院”(New School for Social Research)做了題為“理解習近平的宏大改革戰略:總目標和框架性目標”的學術報告。實驗主義治理理論的主要代表,哥倫比亞大學大學Charles Sabel教授等三位學者進行了點評。下面是報告和點評的摘要。

崔之元教授在講座中首先指出,理解十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)的關鍵,在于對改革的“總目標”與“框架性”目標做出區分;隨后,他以《決定》第六條和第二十條為例,說明它們作為“框架性”目標的特點;最后,他對各地落實第六條和第二十條的實驗做了簡略介紹。

目前一些西方媒體和學者認為《決定》的靈魂是提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。但崔之元認為,對“市場在資源配置中起決定性作用”的提法,要在“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標下來理解。“總目標”是首次在黨的決議里這樣表述,意義重大。把握“治理體系”、“治理能力”以及這兩者之間的關系,是理解三中全會改革戰略的關鍵。

一些學者將“治理”理解為“法治”,抑或“法治”與“德治”的結合。崔之元認為,如果“治理”的含義僅限于此,那么似乎“決定”中沒有必要區分“治理體系”和“治理能力”。同一個國家在同一種治理體系下,不同歷史時期呈現的治理能力也可能差別很大。治理國家,制度是起到根本性和長遠性的作用的,然而,沒有有效的治理能力,再好的制度也難以發揮作用。崔之元借鑒Charles Sabel教授和Jonathan Zeitlin教授的“實驗主義治理”理論,將“實驗主義治理”理解為通過在實踐中提高治理能力而完善和發展治理體系。

如何從“框架性目標”和實驗主義治理理解三中全會

框架性目標”的概念源自實驗主義治理理論。實驗主義治理是一個循環迭代的遞歸過程,在這一過程中初始的“框架性目標”只是被暫時設定,在不同環境中推進該目標的不同方法進行比較和相互借鑒的基礎上,這一目標本身可以被修正或對其理解更加深化。這一過程有以下四個要素:

大致的“框架目標”與度量它們實現程度的標準,是“中央”和“地方”單位根據與社會利益相關者協商,而共同臨時建立的;第二,地方單位被賦予以自己的方式追求這些框架目標的寬泛的自由裁量權;第三,作為這個自由裁量權的條件,這些單位必須定期匯報它們的績效,并且參與同行評估,同其他使用不同方法實現相同目標的單位的成果進行比較;第四,即最后一個要素,目標、標準和決策程序自身,也被不斷擴展的行動者根據評估過程反映出的問題和展示的可能性而適時修正。整個過程循環遞歸(見Sabel & Zeitlin,Oxford Handbook ofGovernance,2011,中譯發表于本“實驗主義治理”微信公共賬號第一期)。

在明確了改革“總目標”后,《決定》六十條中有不少條可以被理解為是“框架性目標”。這些“框架性目標”較為寬泛,并可以在實踐中深化認識和修正,從而給予地方執行者一定的自由裁量權進行實驗。

比如,《決定》第六條就是一種“框架性目標”,其全文是:“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式,有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體。完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務于國家戰略目標,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度,提高國有資本收益上繳公共財政比例,二〇二〇年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。

這里提出的“框架性目標”實際上有三個:“以管資本為主加強國有資產監管”,“允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體”,“提高國有資本收益上繳公共財政比例,二〇二〇年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。

在《決定》公布后,上海率先于2013年12月17日發布《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》,2014年3月23日天津發布了《關于進一步深化國資國企改革的實施意見》,重慶《關于進一步深化國資國企改革的意見》也即將公布。從這三個方案上看,各地對《決定》第六條中的“框架性目標”的實現方式不盡相同,這是符合實驗主義治理的精神的。

例如,上海方案完全沒有提到如何落實“允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體”,天津方案提到“積極探索混合所有制經濟實行企業技術和管理骨干持股”,而重慶方案則不限于高管持股:“穩妥推進混合所有制企業員工持股。有序推進混合所有制企業關鍵崗位的管理者、業務骨干、核心技術人員等,以貨幣、物權、股權、知識產權等出資參與本企業改制,形成資本所有者與勞動者的利益共同體”。這種地方執行方案的差別,反映了人們對“框架性目標”的認識還有待深化,應及時反饋總結經驗教訓。

《決定》與以往黨的文件在“職工持股”問題上的態度不同,是一個重大的轉變。2000年《中國證監會關于職工持股會及工會能否作為上市公司股東的復函》中規定“工會作為上市公司的股東,其身份與工會的設立和活動宗旨不一致,故暫不受理工會作為股東或發起人的公司公開發行股票的申請”,這就導致無論國有企業還是私有企業,只要想上市,就必須清退“職工股”。例如,我國最成功的企業之一華為奉行“工者有其股”的理念,其員工持股(不僅高管)高達98%。但如果上市,就必須清退。當然,任正非堅持華為不上市。

我國近年立法有了新的重大發展,一是新修訂的《企業年金基金管理辦法》已于2011年1月11日由人力資源和社會保障部第58次部務會審議通過,并經中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會審議通過,自2011年5月1日起施行。二是信托業“兩法一規”已經頒布多年,即2001年的《信托法》和2007年中國銀監會頒布的《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》。企業年金基金管理辦法和信托業“兩法一規”,使我國完全具備了借鑒美國1974年通過企業職工退休年金信托化引入職工持股計劃的法律基礎,因為我國證券法規定股份公司發行上市前股東不能超過200人,而通過信托方式持有股份,可以克服職工持股方式的障礙。

值得注意的是,2008年5月29日的工商資料顯示,重慶農商行成立前夕共擁有包括重慶渝富資產經營管理有限公司在內的177家法人股東和84618戶農民股東。而重慶農商行2010年12月16日成功在香港上市時,仍然保留5萬多農民股東,這就在香港突破了在國內A股發行上市的公司,發行前股東人數不得超過200人的規定。

在職工持股問題上,特別值得一提的是美國管理學大師德魯克的《退休金社會主義》一書。德魯克在書中探討了“養老金的固定受益計劃(defined-benefit plan)與固定繳款計劃”(defined-contribution plan)。他指出:

在固定受益計劃下,退休的雇員每年有固定的收入,通常是相當于他們退休前三年或五年時工資的一個百分比。雇主每年向退休基金的繳費隨著退休基金資產價值的變化而浮動。如果某一年退休基金資產的價值高(相對于根據保險統計精算出來的退休基金未來的支付義務),雇主的繳費就可以減少。而如果某一年退休基金資產的價值低,雇主的繳費則要高……大多數固定受益計劃的表現很差,因為他們追求不當的短期收益。

另外一種計劃,即固定繳款計劃則在很多年里都表現較好。在這個計劃之下,雇主每年繳納一個固定比例的雇員年收入或工資。因此,固定受益計劃很快就喪失了它的誘惑力。因為它們拿不出所承諾的資本收益,許多固定受益計劃嚴重地缺乏資金”。(德魯克《退休基金社會主義》,英文版,第216-217頁)。

有趣的是,對中國1980年代改革討論頗有影響的捷克斯洛伐克前副總理奧塔 錫克,曾提出從公司利潤中拿出錢來建立全國范圍的由工會管理的雇員退休基金,并將退休基金投資到國民經濟各部門。在他1969年的最初方案中,錫克的計劃是在二十五年之后最終由退休基金擁有全國工商企業10%的股份。當時歐洲的許多社會主義者認為還這個目標太激進了。然而,德魯克指出,當1969年錫克提出他的計劃時,美國的退休基金所擁有的美國工商企業的股份幾乎是錫克計劃的兩倍(大約18%)。

此外,應該把“職工持股”和“以管資本為主加強國有資產監管”這兩個“框架性目標”聯系起來,因為“以管資本為主”要求除重要戰略性國企外,新組建的“國有資本投資公司”將主要類似巴菲特那樣從事“股權投資”,在很多情況下將不控股,否則就“炒房炒成房東”了。“以管資本為主”這個新提法可對應于1977年諾貝爾經濟學獎得主米德(James Meade)的“倒立的國有制”概念。

1945年,英國工黨政府國有化是靠發行大量國債以贖買英國重要企業私人股東的股票,但因為政府要用國企利潤中大部分還國債利息,故并不能把國企收益用于民生改善,而且導致過度干預企業微觀經營。米德的“倒立的國有制”就是要使國資去“股權投資”,而不管具體企業經營,通過用國資收益進行“社會分紅”和降低整個社會的稅負水平。但是,我們長期以來有一種不成文的說法叫“國企是黨的重要執政基礎”,當國資在許多“混合所有制”企業里不控股以后,這些企業的治理結構就成了新的政治問題。

在此,我們可以理解三中首次提出“允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體”的深意,這實際上是黨在新形勢下依靠人民,發揮普通人民群眾改革主體地位的重大創新!

以《決定》的第二十條為例,來看“框架性目標”和實驗主義治理對理解三中全會的重要性。該條提出,“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位,推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權,依法維護農民土地承包經營權,發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、担保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式規模經營。”

然而,如何兼顧集體所有、家庭經營,耕地保護和農民權益,這也需要制度創新與地方實驗。上世紀80年代初搞包干到戶時,99%以上的農業經營主體都是承包戶,土地承包者就是經營者。現在,承包經營權流轉的農民家庭越來越多,土地承包權主體同經營權主體發生分離,這是我國農業生產關系變化的新趨勢。這個變化對完善農村基本經營制度提出了新的要求。要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。土地信托在中國一些地區的興起就是一種有益的嘗試。

梅特蘭著作對于理解信托的重要意義

梅特蘭(F.W.Maitland,1850-1906),是英國著名法律史家。“國家,信托與法人”是兩位英國學者2003年根據1911年劍橋大學出版社的“梅特蘭全集”編選的,中譯本由北京大學出版社2008年出版。

梅特蘭說,“如果我們被問到在法理學領域什么是英國人所得到的最重要,最特別的成就,我認為我們所能給出的最佳答案就是世世代代英國人對信托觀念的發展”(中譯本第67頁)。他又說,“對我而言,信托不大可能誕生于這樣一個民族之手(推薦者注:指德國和其它接受羅馬法的民族),這個民族明確區分對人權和對世權(注:相當于債權與物權),并將這一區分作為其法律體系的總體框架”(第98頁)

在梅特蘭看來,信托的最大意義是打破了羅馬法的“一物一主”的絕對排他的所有權原則,形成了“財產權利束”。用當代著名法學家,斯坦福大學法學院教授格雷(Thomas Grey)在“財產權的解體”一文中的話來說:

所有權并不只是可以被分解,如果我們假定所有者在財產轉讓上有充分的自由,那么它們甚至可以不可思議地消失。讓我們來看看通常適用的信托方面的法律制度吧。A擁有一英畝黑土地;在他的所有權中,他有法律權利讓這塊地閑置,既使開發它可以帶來較高的收益。現在,A把土地作為信托財產,轉讓給B(受托管理人),以使C獲取收益(受益人)。這樣,就沒有人能說他們有法律權利來非經濟地使用這塊土地,或者讓其閑置,因為擁有這部分所有權的既不是A,也不是B或C,在這里,這部分所有權消失了。在B和C之間,誰擁有這一英畝黑土地呢?律師們說B有法律的所有權,C則有衡平法上的所有權,但是,對說明這里的問題毫無意義。問題在于我們是否能夠詳細確定B和C與那塊土地的法律權利。”

如果我們把A當做安徽宿州村委會(委托人),B當做中信信托(受托人),C當做農民(受益人),我們就有了中信信托正在進行的“土地信托共有制”實驗的大致圖景。中國信托業協會會長,中信信托公司董事長蒲堅最近出版的“解放土地:新一輪土地信托化改革”一書,如果和梅特蘭的“國家,信托與法人”一起讀,將能使讀者從更廣闊的視野理解中國改革開放中的制度創新。梅特蘭強調,“總的說來,信托是一種非常有效的社會實驗工具”(中譯本第72頁)。也許,這恰好揭示了鄧小平1979年親自讓榮毅仁成了“中國國際信托投資公司”的深意?

總之,《決定》的六十條中許多條目都是在總目標“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”下的框架性目標。這些框架性目標允許地方實驗,相互學習,也可能在未來根據地方好的做法對“框架性目標”本身進行修正和深化理解。但他也指出,實驗主義治理中的前兩個要素可以較好地適用于中國的實踐,而后第三條,即同行評估、公開比較討論在中國則還有待更好的發展。

學者評述

報告結束后,三位評論人對其報告進行了點評和提問。美國紐約“社會研究新學院”(New School for Social Research)的Mark Frazier教授的點評主要圍繞三點展開。第一,他提出實驗主義在中國有著歷史淵源,中國革命時期中國共產黨就大量運用“從點到面”的實驗主義做法;第二,他担心政府與國企之間的關系問題,傳統的資本主義國家企業會對政府進行游說,而中國政府要求上交國企資本收益30% 的做法會不會引起企業的抵制,執行會否有障礙;第三,他指出反腐敗對于中國國家治理體系和治理能力的重要性。

實驗主義治理理論的主要代表,哥倫比亞大學大學Charles Sabel教授認為,西方目前對于《決定》的解讀有兩大類,第一類根據西方政治學的視角,將《決定》視為很多利益集團斗爭和妥協的產物;而第二類則認為《決定》里有政治語言密碼,即一些詞匯和提法比字面含義更為復雜深刻,比如從市場的“基礎性作用”到“決定性作用”的轉變。

Sabel指出,崔之元教授的報告提供了新的角度,他對《決定》第六條和第二十條的從“框架性目標”的實驗主義治理解讀,說明很多提法蘊含新的可能性。Sabel教授同意崔之元的說法,即實驗主義治理的第三要素在中國還不發達,但是同行評估是否正在從非正式化制度向正式制度的轉變過程中?Sabel教授指出,對一些政治深層結構問題,我們與其提出一些抽象的答案,不如從對各地不同實踐的比較和總結中提煉可行的方案。

來自印度的Vamsicharen Vakulabharanam教授認為他聽了講座后,最大的收獲是認識到六十條《決定》可以從很多不同視角進行分析解讀。但令他困惑的是,六十條《決定》似乎沒有強調平等、民主等概念,而是市場導向的新自由主義痕跡顯著。他問到,六十條《決定》究竟是要將中國帶入中國特色的新自由主義還是中國特色的社會主義?

三位評論人點評之后,現場進行了熱烈的提問,六位聽眾就中國傳統文化中的治理資源等話題進行了提問,最后崔之元教授簡短地對這些點評和提問進行解釋和回答。



2015-08-23 08:38

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