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文章來源:中國發展觀察201406

讓靜態的土地“流”起來,使沉睡的資源“活”起來,這是農村土地制度變革的核心追求,努力拓展土地“流”與資源“活”的制度空間,是當下和今后一個相當長的歷史時期需要做出的不懈努力。

十八屆三中全會指出,要賦予農民更多的財產權利,主要是指依法維護農民的三大基本權利,一是土地承包經營權,二是集體經濟收益分配權,三是宅基地用益物權。根據物權法規定,完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權。目前法律規定農民對承包地擁有占有、使用、收益權,而對宅基地只擁有占有和使用權,因為宅基地是給農民永久性自用的,不是搞經營的,所以沒有收益權。二者都少了處分權。因為土地是集體的,個人不可以隨便處置。在加拿大、澳大利亞等酋長制仍存在的國家,私地也具有集體性質,私地的處置必須征得酋長和本族成員的同意,不可隨便處置。

要解決農民在土地問題上的財產權,首先要解決好所有權、承包權和經營權的三權分離問題,即“尊重集體所有權,劃斷農戶承包權、保護務農者經營權”,這樣才能更好地使財產權中的處分權得到較有效落實,把承包權給予有資格的人以體現公平,把經營權給予有能力的人以體現效率。根據三中全會精神,解決土地財產權有三個重要方面:一是土地承包經營權可以抵押、担保,這就賦予了承包地新的權能,也可在一定程度上緩解農民融資難的問題。二是慎重穩妥推進農民住房財產抵押、担保、轉讓試點,探索增加農民財產性收入的渠道。三是建立農村土地產權流轉交易市場和城鄉統一的建設用地市場。只有建立農村土地產權流轉交易市場,土地資源才能得以合理有效配置;只有建立城鄉統一的建設用地市場,才能讓農民公平分享土地增值收益。

我國土地分國有和集體兩種性質。兩種性質的土地,一是所有權不同。城市土地歸國有,全體國民人人有份,農村土地只屬于集體組織內的全體成員。二是功能不同。城市土地主要用于開發建設,農村土地主要保障農產品供應,也可搞點建設,但只有本集體組織成員才能使用,即只允許農民和本集體組織自用,不能用于商品性開發。有關方面估算,全國約有70億平方米的小產權房,這個“私生子”不合法就在于它不符合土地利用規劃法和用途管制法。

農村集體土地大體分為三種類型,一是農地,即耕地;二是市地,即集體建設用地;三是生態地,即林、草、濕地。

農地

當前農地面臨兩大難題。

1.確權、登記、頒證問題。

歷史上的土地魚鱗冊,是官府最大的檔案庫,農民起義或改朝換代,攻下一座城,首先把土地檔案庫保護起來。這是他們收取農業稅的憑據,沒有這個東西,新政權就無法存活。歷朝歷代都是以農養政、以農養國,我國農業稅征收從公元前594年魯國初稅畝開始到2006年結束恰好2600周年,我們結束了以農養政時代,進入以工養政、以商養政時代。取消了農業稅,但土地是國家法律賦予農民的財產權,而不是無償分配給農民的福利待遇,必須用法律的形式保護。頒發土地承包經營權證書和宅基地使用權證書是財產權利的體現,不頒發具有法律效力的證書,就體現不出財產權性質。

確權、登記、頒證工作,早在2008年,中央有關部門即與世界銀行合作在安徽開展試點研究。中央已經部署這項工作也已幾年了,但進展不快,主要在于這項工作對于基層干部來說既復雜麻煩又耗時費力;既不能顯政績,又要花費巨大成本。據樣本調查,每戶約需成本15-20元,按此計算,全國大約需要360億元,這是公益性行政開支,應由中央財政直接劃撥,不然下面本來就沒有積極性,還要負担經費,將很難在五年內完成。

2.流轉問題。

為便于現代農業的適度規模化經營,按市場規律實現資源的有效配置,農民承包地確權登記頒證可確權確地,也可確權不確地。但確權不確地應征得農民同意,很多農民則不愿意這樣做。

現代農業規模化,在土地問題上世界有兩類:一是人少地多。如美國3億人,28億畝耕地,人口比我國少10億,而耕地比我國多近10億畝,美國家庭農場平均3500畝;二是人多地少。如日本、韓國和我國臺灣地區。中國人多地少,土地只能適度規模,100個人的地給1人種,其余99人到哪里去,去干什么。土地流轉是農民自己的事情,必須自愿,政府可以引導,但決不能強制。靠行政推動流轉,一是政績工程使然,二是認為現代農業規模化主要是土地規模化,這是認識誤區。中國現代農業規模化應重點從五大方面著力:一是產業布局的規模化。二是農民合作組織的規模化。三是服務范圍和內容的規模化。農業部每年組織50萬臺收割機分散作業就解決了農作物的機械化收割問題。四是產業體系的規模化。要建立一整套農業接二產連三產的現代產業體系。五是適合工廠化生產的種養業規模化。三中全會指出,“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”,我個人認為應是鼓勵和引導工商資本到農村發展適合工廠化生產的種養業和以農產品為原料的加工業,以及為農業服務的服務業。工商資本千萬不要與農民爭地種,種地的只能是農民,決不能讓“老板”擠了“老鄉”,尤其是大田作物。“農民種地,種自己的地”是古今中外最成功的經驗。過去我們的公社+社員是政府在種地,今天的公司+農戶是企業在種地,政府種不好地,企業也很難種好地,中國農業必須走農戶+農戶的路子,讓農民自己合作起來。

眼下土地承包經營權流轉中主要存在八大突出難題:一是在沒有做好確權登記頒證的前提下,一些地方先稀里糊涂流轉起來再說,這將為以后發生土地糾紛埋下無法解決的隱患,打官司都沒有任何可供處理的憑據。二是三中全會指出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、担保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”土地承包經營權可以抵押担保,但金融部門對此多有疑慮,抵押担保后一旦出現風險,土地就押在銀行手里無法變現,成了包袱。三是沒有農地經營的準入條件限制,任誰都來圈地,過快過急地推進流轉,過度向企業集中,規模過大,不光效益會下降,且隨時都會發生來自自然、市場、金融等方面的風險,使之與農戶的合同無法兌現。報載網易掌門人丁磊,2009年高調圈地1200畝養豬,至今未出欄一頭豬,1200畝土地白白浪費五年。四是非糧化現象嚴重,一些大戶圈占土地后,主要從事苗木花卉蔬菜等經濟作物生產,糧食安全問題難以保障。五是政策集束向大戶傾斜,小農戶被邊緣化。我國2.3億承包土地的農戶中,目前參與流轉的僅占20%左右,小農戶仍是農業生產的主體,他們的積極性受挫將嚴重制約農業生產。六是一些地方以流轉比例和流轉規模論英雄,逼得基層干部采取多種方式誘導推進,違背農民真實意愿。七是培育新型經營主體不以家庭經營為核心。家庭經營為主體、主力、主導是古今中外農業經營的成功經驗,農業生產與工業生產相比,它不可間斷,不可搬移,不可倒序,須自然再生產與經濟再生產并重,是活的生命體,監督成本極高。只有家庭這個無與倫比的最佳利益共同體才不需要監督,不講價錢,全體成員齊心協力。美國的家庭農場占86%,法國占88%,德國占77%,歐盟15國平均占88%。不少地方只貪大求洋,把力量大都放在龍頭企業、專業大戶上,對規模較小的家庭經營興趣不大,這就偏離了農業發展的軸心力量。八是承包權抵押從一定意義上說是物權性抵押,而經流轉取得的經營使用權抵押從一定意義上說則是債權性抵押,物權性抵押和債權性抵押產生的后續效應會有很多差別。比如債權性抵押物權利是否像物權性抵押物那樣明確清晰,處置是否方便,流入方和流出方在雙方權利擁有上認識是否一致等。同時,主動離地抵押和被動失地抵押的農民產生的后續效應也大不相同,被動失地者一旦出現風險,生計將成為問題。

市地

集體建設用地包括三個方面:宅基地、公益性用地、經營性用地。

1.宅基地。

三中全會提出:“保障農戶宅基地的用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、担保、轉讓,探索農民增加財產性收入的渠道。”但宅基地里面的學問最大。現行宅基地使用權的主要內容是:集體所有,村民使用;一戶一宅,限制面積;福利分配,長期使用;限制權能(即不得抵押、開發),無償收回。但由于幾十年來政策不斷調整,實際執行中亂象叢生。如搞試點,有諸多難題需要破解。歸納起來,主要有如下方面:

(1)農民宅基地問題在建國時的土地改革就遺留下一個尾巴,土改只改耕地,宅地誰占誰有,大小不一,一些地方一直延續至今。1947年,中國共產黨全國土地會議通過的《中國土地法大綱》規定,分配給人民的土地,由政府發給土地所有證,并承認其自由經營、買賣及特定條件下出租的權利。1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》又對此作了重申。后來從初級社到高級社再到人民公社,土地逐步歸集體所有。1962年中共八屆十中全會通過的《人民公社60條》規定,生產隊范圍內的土地歸生產隊集體所有,包括農民的自留地、自留山、宅基地等,“一律不準出租和買賣”。盡管有此規定,宅基地誰占誰有的歷史一直沒有改變,而在現實生活中,多占一處甚至兩處住宅的現象也為數不少。全國第二次農業普查顯示,在22108萬農戶中,2006年末,擁有2處住宅的1421萬戶,占6.4%;3處以上的77萬戶,占0.4%。2006年北京市郊某鎮調查,以超批、私建、亂建、新建不拆舊等方式超占面積占總宅基地面積的59%。這給宅基地頒證帶來難度,是承認歷史,還是一律平分,在立法和執法兩個環節上都需要完善。

(2)農民宅基地具有永久性的社會保障功能。一戶一宅,如果抵押出去就無房居住,“居者無其屋”就成了一個社會問題。

(3)宅地兩張皮。宅是私產,只有地面權;地是公產,擁有地底權;二者又無法分割,只轉宅不轉地無法實現。

(4)轉讓給誰。地是本集體經濟組織的,只可轉讓給本組織成員,如轉讓給本組織以外的人就損害了本組織成員利益。

(5)如果跨本集體經濟組織轉讓,這個“跨”的范圍是多大,是跨村,還是可以跨鄉、跨縣、跨市甚至跨省。“跨”出以后,受讓方要不要給集體組織交納土地占用補償款,不然他就無權享有使用權。

(6)既然可以“跨”,可不可以跨越城與鄉的戶籍壁壘,市民可不可以下鄉參與轉讓。一旦市民可以下鄉參與,一些城里有錢人勢必大舉介入,這將帶來“富人通吃”的巨大社會問題。

7)既然可抵押、担保,經濟學的常識告訴我們,抵押、担保都是以“標的物的可交易”為前提的,不能交易,標的物就砸在了另一方手里。如果不能交易,抵押、担保就違背了經濟學常識。

(8)既然可以“轉讓”,轉讓是不是有償轉讓,如果有償轉讓就是一種“交易”、一種買賣,與宅基地不能買賣的法律不相一致。

(9)既然城里人的房產有70年的產權,農民轉讓的房產是否也應有個時間限制。轉讓如果也成了永久性的使用權,這就有失公平。

(10)法律規定農民一戶一宅,占兩宅即不合法,如按現行法律即使有人轉讓,也沒有人能接收。

(11)流轉不等于買賣,它可以有多種方式,如入股、租賃、合作開發等,但它一定包括買賣,流轉是種概念,買賣是屬概念,不能用種概念否定屬概念。例如我們可以說坐車不等于坐汽車,但不能說坐車不包括坐汽車,因為坐汽車也是坐車的一種。國外要么說買賣(交易),要么說租賃,要么說入股,含義清楚,而我們說流轉就是為了回避“買賣”這個詞,而現代產權中最重要的權利是交易權,沒有交易權的產權就缺失了財產權最重要的方面。比如說你的房子值多少億,但就是不能交易,只有使用價值而沒有市場價值,那就等于一分錢也不值。

(12)城里人買房擁有70年產權,可以交易。地雖然是國家的,但房子的買賣,實際上也變相進行了土地買賣。城里人不擁有土地但實際已擁有土地的財產權。農民擁有土地,但土地及房屋無法交易,這個土地財產權是空置的。這一城鄉之間的土地財產權悖論如何化解,值得研究。

(13)宅基地可以抵押担保,只是專家和農民的一廂情愿,在現行體制下,作為金融部門對此基本是沒有興趣的。一是標的物的評價難;二是一旦農民違約,金融部門拿到這個“燙手的山芋”無法脫手,不能買賣,即使能買賣,城郊的好辦,誰又對窮鄉僻壤的農房感興趣呢?

(14)宅基地眼下唯一可以流轉的出路,就是進城農民自愿放棄,由政府出資補助其在城市購房的合理資費。交出的宅基地可留在原集體經濟組織,也可由政府調整為城市建設用地,但如拿到城市使用,政府應給集體經濟組織以合理補償。兩頭給錢這可是個劃不來買賣,地方政府未必有積極性。

(15)既然實施住房財產權有償轉讓試點,可否試行劃斷時間,今后所有宅基地一律不再無償取得,以體現有償轉讓的公平性,但這需要頂層設計出大政策。

可見,農民住房財產權抵押、担保、轉讓,存在著巨大的現實迷團,需要在實踐中審慎、細致、深入、廣泛地探索研究。

2.經營性建設用地。

主要指過去鄉鎮企業用地。三中全會《決定》指出:“在符合規劃和用途管制的前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。”這是縮小征地范圍、完善補償機制的突破性舉措。同時要求,“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益機制,合理提高個人收益。”這是推進農村土地制度改革的出發點和落腳點。不改變土地用途產生的收益是生產經營性收益,改變土地用途產生的收益才是增值性收益。過去,只有把集體土地征收為國有土地才能進入市場,而農民和集體經濟組織只能得到按用途計算的補償款,后續產生的增值收益被政府和開發商全部拿走,農民利益嚴重受損。三中全會決定提出的這些重大舉措是維護、保障和發展農民財產權的關鍵,但操作起來還有很多難題需要破解。首先,這里“符合規劃”指的是哪一種規劃,是主體功能區規劃,還是城鄉建設用地規劃,還是產業規劃,而且這幾種規劃哪個是上位法,誰管誰,另外符合規劃是符合國家、省、市、縣、鄉哪一級的規劃,目前都不清楚,都需要今后探索研究做出明確規定。其次,如按同地同價征收,一是誰定價,市場定還是政府定(美國的合理價格是不超過周邊歷史上的最高價就叫合理價格)。二是區分公益性的還是非公益性的,同一地塊按公益性的補償就低,非公益性的就高,巨大的利益差別相鄰之間一旦互相攀比,將無法實施。再者,如按同地同權征收,鄉企用地相對應的應是城市國有土地中的工業用地。由于環保等原因,過去分散的鄉企不再適合搞工業開發,但如果將分散的鄉企集中到一個園區,這樣可以同權,但這顯然不是一些人希望的。他們希望的是要和城市商業用地同權,而即便在城市,工業與商業用地也存在巨大的權利差異。第四,農村土地轉為鄉企用地,一直沒有標準和規則,也沒有比例限制,這個口子一開,鄉企占地多的地方會馬上暴富,而本來鄉企就不發達的窮地方會更窮。

三中全會《決定》指出,“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”,“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。這主要是為解決征地補償不公問題和農民貸款難問題。過去補償標準是按原用途補償,不超過前三年產出的30倍。按這個標準,農民每畝只能得2-3萬元,且農民的住房和城里人的房產不一樣,叫地上附著物。“平等交換”就是按市場定價,房屋拆遷也應按房屋的市場實際價格予以補償,不能按所謂地上附著物補償。集體經營性建設用地入市轉為社會使用時,其集體所有的性質不變,農民可繼續享有增值收益,也可用留地安置、區段征收的辦法,保障農民的增值收益。顯然,“平等交換”和“均衡配置”兩個目標的實現是大有文章可做的,需要廣泛深入的實踐探索。

3.公益性用地。

這里可做的文章不多,目前經過撤點并校后有些學校閑置、撤并村莊后有些公房閑置、交通改道后有些道路廢用等是否可以探索改為集體經營性建設用地,值得研究。

生態地

主要包括林地、草地和濕地。

生態地是全社會共有的,誰都必須按主體功能區規劃予以保護,誰都無權亂占亂用。

大自然營造的適合人居的生態環境,有些是上億年才形成的,一旦破壞,無法還原。杜甫當年感嘆“國破山河在”,我們決不能讓“國在山河破”。國破可以重建,山河破了將無法修復。在生態環境日益惡化的今天,碧水藍天好空氣是最稀缺的資源。你可以不吃中藥,你可以不吃西藥,但你必須吃農藥(農產品中不含農藥的很少);你可以不吃有毒的食物,你可以不喝不毒的水,但你必須呼吸有毒的空氣,不可能24小時戴防毒面具。三中全會要求“建立生態環境損害責任終身追究制”,這就從根本上解決了短期行為,“只要壘起金山銀山,哪管日后洪水滔天”的做法就會有所收斂。

人世間的事,其實就是處理好三態:一是心態,即人與自我的關系;二是世態,即人與人的關系;三是生態,人與自然的關系。改革開放以來的最大變化就是人與人、人與物、人與自然之間的關系發生了根本性的變化,由見人就批變為以人為本;由以窮為榮變為以富為榮;由人定勝天變為和諧相處、天人合一。我們這個社會終于走出瘋狂,回歸理性。我們雖然結束了人定勝天的時代,但人定勝天的思維留給我們一大堆難以還原的問題,有關資料顯示,舟曲泥石流過后,全國普查,還有1.6萬個像舟曲那樣易發泥石流的災害點。我們過度超采地下水,整個華北平原成了地球上最大的漏斗。我們土地污染面積已經超過2000萬公頃。我們過度使用化肥農藥,面源污染已經造成巨大的生態危害。三中全會把生態文明建設提到“責任終身追究”這一前所未有的高度,這是順應時代要求的歷史担當,是從根本上遏制環境惡化、解決生態文明建設的關鍵舉措。但損壞生態環境的責任追究是一個十分復雜的問題,它面廣、時長、人眾,需要有一個具體詳細的制度安排。

從土地革命的分田到戶,到人民公社的“一大二公”,再到改革開放的家庭承包,每次變革都產生巨大的社會效應,可以說,農村土地制度變革是社會最敏感的神經,也是一個十分復雜的系統工程。要真正解決農民土地承包經營權不完善問題,宅基地權益缺乏制度規范問題,征地過寬、補償偏低問題,土地收益分配偏向城市和非農部門這四大問題,是一個長期漸進的過程,不可倉促行事,需要審慎對待。習近平同志2013年11月24-28日在山東考察時指出,不要事情還沒有弄明白就盲目推進,該中央統一部署的不要搶跑,該盡早推進的不要拖延,該試點的不要倉促推開,該深入研究后再推進的不要急于求成,該得到法律授權的不要超前推進。必須按照習近平同志“六個不要”的要求,既要大膽探索,又要小心求證。土地政策收放之間的巨大效應和高度敏感性提醒我們,任何變動都要慎之又慎,處置稍有不當,都將產生難以估量的影響。總之,“土地流轉”最核心的問題就是要把握好“向哪轉”、“流給誰”的問題。“向哪轉”,就是必須嚴把用途管制問題。“流給誰”,就是誰有權經營或使用問題。承包地、宅基地、集體經營性建設用地都存在“流給誰”的問題,只要解決好了這兩個關鍵問題,其他問題大都不難按市場規律化解。




2015-08-23 08:38

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