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重構“一個中國”憲政框架——建立臺海兩岸政治關系新平衡的理論探索(之一)
重構“一個中國”憲政框架——建立臺海兩岸政治關系新平衡的理論探索(之一)
巫永平 1 鄭振清 2     阅读简体中文版

   巫永平 1 鄭振清 2

臺灣海峽兩岸政治關系綜錯復雜,既有國共內戰的歷史遺留問題,又有兩岸現實的利益沖突,還涉及亞太國際格局。目前,兩岸官方都意識到,雖然還不具備成熟條件來化解結構性矛盾,但是應該面向未來,為破解兩岸政治難題創造條件。所謂“創造條件”,既需要工作務實,也需要理論務虛。本文作為一種學術探索,探討兩岸關系若干基本政治概念的內涵,分析兩岸政治互動的歷史經驗,提出今后推動兩岸共同修憲的必要性,以構建包括“兩岸同屬一個中國”與“兩岸過渡性分治”在內的新政治平衡。

一、重新認識兩岸政治關系的基本概念

(一)國際公法與兩岸政治關系研究

1945年以后,臺灣地區不管從國際公法、中國憲法還是行政管轄上看都已回歸中國,當時世界各國殆無疑義。1949年美國担心中國共產黨解放臺灣,提出將臺灣交由聯合國或美國托管,為蔣介石所拒。 3 1950年6月朝鮮戰爭爆發后,美國總統杜魯門(Harry S. Truman)拋出“臺灣地位未定論” 4,目的是為派遣第七艦隊侵入臺灣海峽干預中國內戰制造政治借口。這與之前美國政府根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》承認臺灣交還中國政府的聲明自相矛盾。 5 1951年9月,在美國主導下,《對日和約》(Treaty of Peace with Japan)在舊金山簽訂,日本雖然只宣布放棄對臺灣、澎湖等地的權利、權利名義與要求,沒有說明將臺澎轉交給誰 6,但是臺澎原本是中國的一部分,且當時只有中國對臺澎有主權要求,因此臺澎回歸中國領土范圍乃合理合法,更何況時至今天該和約的簽字國都承認臺灣是中國的一部份,實際上補充明確了該和約有關臺澎的主權歸屬。1978年底中美簽訂《建交公報》,美國承認(英文版用詞為acknowledge)只有一個中國,臺灣是中國的一部分;承認(英文版用詞為recognize)中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府。至此美國政府不再主張臺灣地位未定。

1949年以來,兩岸關系的本質是一個國家內部兩個政權關系的定位問題——這也就是兩岸特殊政治關系的內涵。兩岸學者對兩岸政治關系的規范性研究,常常從國際公法入手,但最后卻往往從國內公法——憲法——尋找出路,這是由兩岸特殊政治關系的內涵決定的——首先通過國際公法論證兩岸是否具有同一國際人格,再通過國內公法探索兩個政權的關系定位。

臺灣國際法學者對兩岸政治關系的研究,可以依政治立場分為臺獨派、“中華民國”獨立派和統一派。臺獨運動的理論基礎包括“臺灣民族論”、“臺灣住民自決論”、“臺灣法律地位未定論”等,利用住民自決、主權獨立等國際法概念,派衍出“公民投票”、“制定新憲”、“建立臺灣共和國”、“臺灣國際主權獨立”等政治主張。彭明敏、黃昭堂等人主張臺灣應制定新憲法,并以新國家身份加入聯合國。 7 陳隆志、姜皇池等以“臺灣地位未定論”為基礎,宣揚按“住民自決原則”,通過“公民投票”,“使臺灣成為一個獨立國家”,以“一中一臺”的方式解決兩岸在聯合國代表權的問題。 8 林濁水在1980年代宣揚“自決救臺灣”和“臺灣國際主權獨立”,1990年代提出“臺灣共和國”并起草《臺獨行動綱領》,近年來則以“穩健臺獨”自居,主張對臺灣的“國家主權”立場要堅定清晰,但政策要彈性務實。 9

實際上,經過陳水扁執政時期“法理臺獨”、“激進臺獨”的失敗,近年來“穩健臺獨”思潮開始與主張“中華民國”主權獨立的思潮合流,認為“在臺澎金馬的中華民國”與“在大陸的中華人民共和國”相對立,“中華民國”是主權獨立的國家,領土包括臺澎金馬。甚至直接說“中華民國就是臺灣(臺澎金馬之簡稱)”,主張“以中華民國名義返回聯合國”。 10這種論述似乎為“中華民國”在臺灣地區的合法存在提供了法律依據,但理論核心還是脫離不了 “國家分割理論”。

主張統一的臺灣學者中,王曉波曾提出“不完全繼承論”試圖為兩岸政治定位破題。該論認為,“中華民國”和中華人民共和國是一個國家內的政府繼承關系,但這項政府繼承沒有全部完成,世界上仍然有二十多個國家承認“中華民國”, 1979年中華人民共和國政府以武裝革命形式對“中華民國”的政府繼承終止,此后兩岸政權的關系乃是一種“不完全繼承”。 11 近年來,張亞中系統地提出以“一中三憲”定位兩岸政治關系的發展方向,兩岸從簽訂和平協定開始,建立統合“中華民國”(張亞中又稱之為“臺北中國”)與“中華人民共和國”(“北京中國”)的“整個中國”新憲政秩序,以兩岸三席的形式共同參與聯合國,推動兩岸全面統合。 12

大陸學者運用國際公法探討兩岸政治關系,一般從政府繼承論開始。該論認為一個國家只有一個合法政府,政府變動不影響國家同一性和延續性,政府繼承只有完全繼承,而沒有不完全繼承。據此,1949年成立的中華人民共和國對原有的中華民國進行了完全的政府繼承。 13 王鐵崖曾系統分析“日本京都光華寮案”,認為這就是國共內戰后完全的政府繼承的經典案例。 14不過,現實中“中華民國政府”有效管轄臺灣地區,政府繼承論是否有能力定位和處理兩個政權關系,是一個新問題。最近有大陸學者反思傳統的政府繼承論,認為兩岸政權實際上是一種尚未完成的政府繼承,并借鑒民法中關于權利能力與行為能力的概念,認為兩岸政治關系實際上包括三個層面的內容:國家層面、政府權利能力層面和政府行為能力層面。 15

香港、澳門回歸后,大陸公法學者著力論證“一國兩制”下中華人民共和國完全主權和特別行政區特殊地位的平衡,并對中國單一制國家結構形式的新特點提出了不少新見解。 16 但是,從兩岸現實出發,對于一個中國內部兩岸 <1>政治關系的法律定位問題,還有很大的研究空間。目前,對于兩岸統一之前過渡期的主權構成、法律框架、共同治理與和平協定問題,大陸學界開始有嚴肅的學理探討。 17 劉國深闡述在“兩岸一中”框架下兩個政權“一體兩面”,在背靠背的國際場合代表中國,可以根據共同治理思維處理兩岸共同事務。 18

在兩岸關系出現和平發展的新形勢下,2008年12月底胡錦濤總書記發表重要對臺政策講話(通稱“胡六點”),提出:“為有利于兩岸協商談判、對彼此往來作出安排,兩岸可以就在國家尚未統一的特殊情況下的政治關系展開務實探討。” 19 而對兩岸特殊政治關系的探討,無法回避兩岸政治關系現狀的法律定位。因此,有必要將國際公法與兩岸公法綜合起來,考慮一般的國家同一性與特殊的政府繼承形式之間的政治平衡,并重新審視兩岸政治關系背景下的基本政治概念,結合新形勢與新問題進一步充實這些基本概念的內涵。

2、國家與政府關系:理想與現實

國際公法對政治實體作為國際法基本主體(國家)的資格的討論很多,有“三要素說”、“四要素說”和“多要素說”等。國家三要素,即固定的領土、穩定的人民、合法的政權機構或主權,但這些只是政治實體扮演國際人格的必要而非充分條件。《聯合國憲章》(United Nations Charter)規定聯合國成員一律平等,相互尊重 主權 、領土 完整 和 政治 獨立,為現代國家要素補充規定了國際行為權利的資格,其核心就是主權。目前,作為國際公法和國際關系重要參考的《奧本海國際法》(Oppenheim’s International Law)主張“四要素說”,認為現代國家的理想型要素條件,首先是人民,即共同生活在一個社會里的個人集合體;第二是定居的土地,不管其面積大小或者邊界是否完全明確劃定;第三是按法律統治的政府;第四,對內和對外的獨立主權。 20 此外,從當代國際關系實踐來看,國際社會對一個新國家的廣泛承認具有重要意義,舍此則新國家很難扮演好國際法主體角色。在此角度上,《奧本海國際法》指出:“只有被其它國家所承認,一個新國家才能被現有國家完全接納進它的國際法框架內的雙邊關系范圍里。” 21 因此,國家四要素加上國際承認,目前被國際社會接受為正常國家的資格要件。

現代意義上的政府,從根本意義上說,應該是通過某種合法形式代表人民行使國家主權的機構。盡管這是一種以現代西方“契約論”為核心而構建的理想型政府,但無論1946年制定的《中華民國憲法》還是1954年制定的《中華人民共和國憲法》,都承認這一點。

據此,現代國家與政府的理想型關系模式應該是代表與否的問題,而不是等同與否的問題。不過,近代以來,中華帝國政治秩序及政治倫理瓦解后,大部分民眾甚至部分精英人士常常根據傳統政治語言來理解突然而來的現代國家與政府形態,在一般用語中將“政府”等同于“國家”,“政府”與“國家”概念常常混淆。例如,將朝代更迭看作國家興亡,將政府機構當作國家本身,于是政權更替很容易被等同為國家繼承。辛亥以來,在革命話語與現代化思潮的影響下,中華民國取代大清王朝和中華人民共和國取代中華民國這兩個歷史事件,本身實屬政府更迭,卻常常被視為重建新國家、創立新共和,即便后來中華民國和中華人民共和國的立法者也難免將新建的政府等同于新建的國家。

這種在民意和輿論中將中央政府等同于國家的現象,在一個統一的現代民族國家并不成為問題。但是,在中國內戰及其延續背景下,這種現象就成為嚴重的政治問題:一個國家內兩個敵對政權就容易被操作為兩個國家。李登輝、陳水扁及其他分裂主義者就是將“政府”與“國家”混淆起來,將兩岸政權對立夸大為兩個主權國家的對立,進而誘導臺灣民眾通過認同本土屬地(臺灣地區)和本土化政權(“在臺灣的中華民國政府”)來瓦解原來企圖代表海峽兩岸大中國的“中華民國政府”,并塑造一個外在于中國的臺灣國家認同。

3、兩岸關系背景下國家與政府的特殊內涵

探討兩岸特殊政治關系,必須綜合思考內戰延續和認同變異問題,對“兩岸一中”框架下的“國家”概念與“政府”概念有新的認識:

(1)兩岸同屬一個國家,兩岸的人民雖然具有共同的民族與文化淵源與認同,但目前戶籍及管轄不同,這與國際公法所說的“人民”要素概念既相同又有區別。

(2)大陸與臺灣官方都依各自憲法宣布國家領土涵蓋對方地區,兩岸主權范圍即領土(《中華民國憲法》中的“固有之疆域”)基本重疊,但治權存在地域限制的問題。這與國際公法的“領土”概念既相同又有區別。

(3)兩岸各有一套完整的政權體系,目前在兩岸共同事務中,兩岸政權實際上是默認對方的有效治理,同時互不定位為外國政府。這種一國兩政權的格局,屬于國家內戰延續狀態下新政府建立但前政府在局部地區長期殘留的特殊情況,國際公法對此缺乏規范。

(4)作為一個國家內部問題,兩岸之間只有利益分配,沒有主權歸屬爭議的問題。兩岸政權各自對本地區行使最高管轄權,對外國宣示免受干預權,同時根據特殊國內關系的原則處理相互關系。

這四個方面是對國家統一之前國家組成要素的新思考。這些要素具有一般國家資格要素的普遍性,又具有中國內戰延續狀態下的兩岸特殊性,充分說明目前兩岸處于既不完全統一、也不完全分裂的過渡型國家狀態。目前主流國際法雖然論及內戰國家、分裂國家的法理問題,但是一般只考慮新舊政府交替的完成,沒有論及新舊政府交替未完成的特殊情形的法理問題。 22 因此,對兩岸政權關系定位的探索,勢必要回歸兩岸關系史并進行憲政層面的探討才能找到出路。



二、三十年來兩岸政治互動



1、臺灣當局對“現狀”的定位

1980年代后期以來,隨著國際局勢與兩岸形勢的發展,國民黨當局在戰略選擇上寧愿“偏安臺灣”而不再是“光復大陸”,因而注重推進內部“憲政改革”,從勉強維持“全國合法性”轉向積極落實“在臺合法性”。與這種“偏安戰略”相配合的,乃是國民黨政權的新一輪本土化及對兩岸政治關系的新定位。從1991年5月到1992年7月,國民黨當局廢止《動員戡亂時期臨時條款》,頒布《國統綱領》和《兩岸人民關系條例》,重新構建大陸政策與兩岸政治關系現狀定位。

《國統綱領》曾被稱為“中華民國大陸政策的最高指導原則” 23,提出按照四原則分三階段促成中國統一。 24不過,按照1993年前后曾任職“陸委會”的張亞中回憶,當時李登輝高談“一個中國”、頒布《國統綱領》(僅由“行政院會議”通過,不具備法律位格),是為了拉拢國民黨內非主流派,只是鞏固權力的工具,而非其兩岸關系理念的體現。因此,臺灣的大陸政策實際上分為“國統綱領的大陸政策”和“李登輝的大陸政策”。 25 1990年代初期李登輝對兩岸政治關系現狀定位是“一個國家,兩個地區,分裂分治”,其中“一個國家”為虛,“分裂分治”是實。為此,李登輝以“一個國家內兩個對等政治實體”(“一國兩實體”)說明兩岸政治關系。1993年1月,李登輝向“國民大會”作“國情報告”表示:“由于兩岸對‘一個中國’的含義認知不清,目前存有兩個對等的政治實體,暫處于分治狀態,才有‘統一’問題。任何無視此一現實的主張,均是不切實際的自欺之論。” 26

1994年7月,“陸委會”公布首部大陸政策白皮書《臺海兩岸關系說明書》,雖然將兩岸政治關系定位為“一個中國,兩岸分治”,但是強調“一個中國是指歷史上、地理上、文化上、血緣上的中國”,這就通過抽離了“一個中國”法理內涵,使之虛化。由于此,“陸委會”所謂“經由兩岸共同的努力,中國必然會再度走上統一的道路…” 27,只是沒有任何約束力的空頭政治支票。1996年“總統直選”是李登輝落實“中華民國在臺灣”和“兩岸分裂分治”關系定位的關鍵性政治標志。1996年以后,國民黨的最高戰略是在“建立臺灣主體性”基礎上“強化中華民國主權”,這是1999年李登輝拋出“兩國論”的政治背景。 28

2、大陸的反應與兩岸互動

對此1992年以后李登輝當局的兩岸關系現狀定位,當年大陸按照傳統的主權國家觀加以回應:按照國際法,一個主權國家只能有一個中央政府代表這個國家,不存在都能代表這個國家的兩個對等政府;臺灣作為中國的一部分,在國際上無權代表中國;“一國兩實體”或“一國兩府”和“務實外交”、“雙重承認”實質上都是要走向分裂,全部不符合“堅持一個中國原則”。 29 1993年4月,海協會常務副會長唐樹備進一步解釋不能接受“一國兩實體”的理由,乃是因為“政治實體”一詞語義模糊,可能指一個有主權的國家,也可能是地方政府;臺灣若作為一個主權的政治實體,那就是“兩個國家”,大陸不能接受,但如作為一個非主權的政治實體,臺灣卻不能接受;因此大陸不提“對等政治實體”,也不容忍“一國兩府”。 30

同時,大陸深感有必要系統論述解決兩岸政治爭議、實現和平統一的基本方針。1993年9月,國務院臺辦發表《臺灣問題與中國的統一》白皮書 <2>,將“一國兩制”的基本內涵表述為一個中國、兩制并存、高度自治、和平談判,其中對“一個中國”內涵的表述是:“世界上只有一個中國,臺灣是中國不可分割的一部分,中央政府在北京。” 31但是,“中央政府在北京”的表述讓臺灣方面認為大陸要以中央-地方關系定位兩岸關系現狀,否定“中華民國政府”在臺灣的存在,于是更加強調“兩岸分裂分治”的“現狀”,并提出“中華民國在臺灣”和“民主臺灣”的新論述以彰顯兩岸差異。正是由于這種現狀定位的沖突,從1995年李登輝在美國康奈爾大學演講到1996年“總統直選”,兩岸關系異常緊張,從兩會友好協商迅速滑落到軍事斗爭的邊緣。

1997年以后,隨著中美關系大格局的改善,大陸處理兩岸關系更有自信,繼續堅持“一個中國”原則,但是不再簡單地用中央與地方的名義處理涉臺問題,并且考慮放寬對“一個中國”政治內涵的解釋,主動爭取話語權。1997年4月,海協會常務副會長唐樹備會見海基會副秘書長李慶平等人時表示,“一個中國”的政治內涵包括三個層面:一個是國際上的,各自堅持“一個中國”;一個是兩岸關系上的,中國只有一個,臺灣是中國領土不可分割的一部分;一個是海協海基兩會關系上的,1992年兩會達成的各自以口頭聲明方式表述“一個中國”原則的共識仍然有效。 32 應該說,這時大陸關于“一個中國”的論述增強了包容性。1997年11月16日汪道涵會見新同盟會訪問團時,指出“一個中國”并不等于中華人民共和國,也不等于“中華民國”,而是兩岸同胞共同締造統一的中國;一個中國,應是一個尚未統一的中國,共同邁向統一的中國。這些說法后來被稱為“共同締造論”,其價值在于超越兩岸現有政權爭議,指明未來統一國家的新境界。1998年1月,國臺辦主任陳云林在《兩岸關系》雜志發表文章,提出兩岸統一之前要遵循“一個中國”原則,并指出“我們并沒有提出不切實際的要求,兩岸談判是在一個中國的原則基礎上的平等談判,不用中央與地方的名義,更不像臺灣有些人說的大陸方面要求用臺灣省長的名義來訪,不存在什么陷阱”。 33 同時,海協會會長汪道涵對于兩岸關系現狀進行了深入的思考。1998年10月第二次汪辜會談,汪道涵提出:“世界上只有一個中國,臺灣是中國的一部分,目前尚未統一。雙方應共同努力,在一個中國的原則下,平等協商,共議統一。一個國家的主權與領土是不可分割的,臺灣的政治地位應該在一個中國的前提下進行討論。” <3> 34這八十六字代表當時大陸對兩岸關系現狀與走向的成熟思考。

但是,1996年以后在臺灣大權鞏固的李登輝考慮的如何“建立臺灣主體性”和“強化中華民國主權”,其分裂傾向愈加明顯,突出表現就是1999年7月“特殊兩國論”的出臺。此后兩岸關系陷入十年低谷(1999-2008)。2000年5月陳水扁執政后,信誓旦旦地表示“四不一沒有” 35,大陸政府雖然表示要“聽其言、觀其行”,但也作出很多善意的動作,包括當年7月以后副總理錢其琛及國臺辦發言人在多個公開場合提出“一中新三句”,即“世界上只有一個中國,臺灣與大陸同屬于中國,國家的主權和領土完整不可分割。” 36 “新三句”的提出尊重臺灣方面要求兩岸平等的意見,是大陸對臺政治論述的突破,也是兩岸關系進一步發展的契機。但是,民進黨新政權奉行“做而不說兩國論” 37,已經有一整套包括主權、兩岸、外交事務處理方案在內行動綱領和話語體系,圖謀逐步貫徹落實“中華民國”掩蓋下臺灣的主權獨立,因此“新三句”得不到民進黨當局的積極回應。2002年初“立法院”改選后民進黨成為第一大黨,陳水扁權力更加穩固,對大陸立場開始強硬,開始推銷“公投”和“制憲”,并于當年8月正式提出“一邊一國”,其“漸進式臺獨”的真實面目漸為世人所知。2004年以后的第二任期,陳水扁在意識形態上操作“去中國化”,竭力推動“法理臺獨”,造成兩岸政治僵局不斷惡化,相當一部分臺灣民眾在中國國家認同上倒退。為了遏制“法理臺獨”陰謀,大陸在2005年3月制定了《反分裂國家法》,以立法形式宣示國家維護主權和領土完整的決心和手段,同時提出發展兩岸關系的措施以及兩岸通過協商談判促進和平統一的主要事項。

三、重新思考“一個中國”:原則、內涵與框架

過去三十年兩岸政治互動的經驗和教訓告訴我們,實際上,兩岸政治關系和兩岸經濟關系一樣,應該追求雙贏的局面,共同創造新的中國國家形態。這就要求我們根據“一個中國”原則,構建既維持兩岸互不隸屬現狀,又體現兩岸同屬一個中國的新過渡型國家框架并闡發其政治內涵。

1、“一個中國”:原則共識與內涵爭議

1992年10月底11月初海協海基兩會香港會談及函電往來,表明兩岸都愿意“堅持一個中國的原則”,但對于“一個中國”的涵義,認知對方的主張與己不同,這就是“九二共識”的來歷。大陸方面認為,“九二共識”就是兩岸都表達堅持“一個中國”的原則,同時在事務性商談中不涉及“一個中國”的政治內涵涵(“堅持一中原則,不表一中內涵”)。而按當時臺灣方面的理解,“九二共識”指兩岸各自口頭表達堅持“一個中國”原則,主張“一個中國”內涵乃是1912年成立迄今之“中華民國”,并認定大陸所說的“一個中國”內涵是“中華人民共和國”(“一個中國,各自表述”)。 38

從“九二共識”的形成及此后兩岸多次政治立場的表達,可以發現兩岸政治關系的一個特殊現象:“一個中國”的“原則”與“內涵”乃是兩個既相互聯系又有所區別的概念。“一中原則”這個說法屬于“國家”范疇,兩岸堅持“一中原則”是指兩岸同屬于一個國家。“一中內涵”則是政府概念,指具體由哪個政府(中央政府)代表這一個國家。自1992年以來,臺灣方面對“一中原則”先后采取承認(李登輝執政前期)—淡化(李登輝執政后期)—否認(李登輝執政末期和陳水扁執政時期)—默認并淡化(馬英九時期)的多種態度,大陸則始終堅持“一中原則”,并視之為兩岸政治互信的基礎。另一方面,很顯然,兩岸官方在“一中內涵”這個層面還沒有形成共識,還隱藏著深刻的矛盾。

2、“一中框架”:建立“一中”與“分治”的平衡

在“一中原則”屢受臺灣主政者的漠視和挑釁,而且兩岸目前對“一中內涵”缺乏共識的情況下,為了穩定兩岸政治關系,既要堅持反分裂斗爭,又必須尋求國家理論創新。從今后一段時期兩岸形勢與趨勢來看,創新的突破點是突破兩岸各說各話、各自表述的政治論述僵局,在建立互信的基礎上,共同尋找兩岸法理“一中”與過渡性“分治”的平衡性論述。這種平衡性論述要總結兩岸關系和平發展時期兩岸共同事務(兩岸經濟、文教、人員交流合作事務)與對外事務(例如共同參與國際組織活動、共同處理對外事務)進展的經驗,以法律形式強化“兩岸一中”的國家屬性,同時尊重兩岸分治的過渡性國家現狀,以便進一步整合兩岸經濟、文化與社會事務,充分落實“一個中國”原則。我們建議使用新的“一個中國”框架來概括這種新政治平衡狀態。

經過幾十年的斗爭,大陸和臺灣藍綠陣營都充分了解對方的底線,而且目前都對兩岸關系走和平發展道路取得共識,這是兩岸政治互動轉入良性循環的難得契機。兩岸應該更有自信去考慮對方的合理要求,建立新的政治平衡結構,才能穩步推進和平發展,為培育共同的國家認同爭取時間,創造條件。


四、新憲法框架與新政治平衡

1、目前兩岸關系有利于新政治平衡

大陸關于兩岸政治關系的論述,既堅持“兩岸一中”的原則,又以越來越靈活務實的態度尊重臺灣人民和臺灣當局的合理要求。2000年7月錢其琛副總理提出“一中新三句”的表述,既重申一中原則和統一目標,又尊重兩岸的地位平等和協商平等,為臺灣的政治地位留下政治談判空間。2005年大陸制定《反分裂國家法》,其中第七條規定海峽兩岸可以就“臺灣當局的政治地位”、“臺灣地區在國際上與其地位相適應的活動空間”等問題進行平等協商和談判,這實際上表明在堅持“一中”的基礎上,兩岸可以協商“分治”的恰當形式。前引2008年12月底胡錦濤講話提出兩岸可以就在國家尚未統一的特殊情況下的政治關系展開務實探討,說明大陸對臺決策核心已經認識到有必要在“一個中國”的基礎上探索國家統一前兩岸政治關系的定位。這是兩岸政治關系進一步發展的契機。

自2005年“胡連會”以來,國共兩個執政黨的交流、協商機制已經建立,兩岸官方的政治互信正在積累,目前兩岸關系和平發展的道路得到包括臺灣藍、綠陣營的基本認可。從2008年下半年以來兩岸海協會和海基會多次協商及其成果,以及兩岸高級別官員互訪并以兩會顧問身份直接談判兩岸共同事務(例如簽署MOU、協商簽署ECFA)的交往實踐可知,兩岸官方實際上默認對方特殊治理地位。可以說,兩岸政治關系新平衡正在形成,大陸在兩岸政治關系問題上越來越自信,堅持“兩岸一中”與探討“兩岸分治”并存的特殊政治關系并不沖突。

2、通過共同修憲維持過渡性平衡

不過,從目前兩岸關系和平發展的狀況來看,這種政治平衡狀況并不穩定。首先,兩岸政治互信還比較薄弱。馬英九執政后,雖然承認“九二共識”,但是淡化“一中”,強調“各表”,片面把“中華民國”當作“一中內涵”,單方面強調臺灣利益和臺灣主體性。其次,臺獨分裂勢力和分裂思潮在臺灣內部仍然有一定的市場,不斷挑戰一中原則,反對兩岸統一。再次,臺灣民眾的國家認同與“兩岸一中”的框架還有很大距離,這種距離并不必然會隨著兩岸經濟交流合作而縮短。

因此,要維持“兩岸一中”與“兩岸分治”的政治平衡,還必須有新的共同法律約束,實際上無法回避共同修憲的問題。這與臺灣1994年《臺海兩岸關系白皮書》中抽離“一個中國”的法理內涵,以“一中”為虛,以“分治”為實的政治論述,有重要區別。當然,我們在此討論的是一種理想狀態下共同修憲的理論,至于是否具備共同修憲的現實條件與時機,另文分析之。

3、兩岸共同修憲的模式與要點

我們認為,給予臺灣當局適當的法律定位應與“一個中國”的法律化聯系起來,這最終需要體現在兩岸共同修憲的形式上。共同修憲有多種模式,從兩岸政治對立及認同差異的現狀來看,以兩岸政體歸一、政權合并、權力統一(傳統的政治統一)為目標的全面性修憲的條件和時機并不成熟。積極且務實之計,是探討局部性修憲的可能,亦即暫時不變兩岸憲法本文,共同增加一段內容相同的憲法前言。目的是在兩岸共同事務(經濟合作制度化、人員與文教交流密切化等)與對外事務(臺灣參與國際組織活動、兩岸涉外雙邊與多邊關系等)上建立“兩岸一中”與“過渡性分治”的平衡。

共同憲法前言的內容應該包括以下基本要點:

兩岸同屬一個中國,兩岸應共同維護“一個中國”原則,反對國家分裂。
由于歷史原因,兩岸處于過渡性分治狀態,過渡時期兩岸官方互不否認對方為有效治理的政治實體,同時互不視為外國政府。
兩岸在涉外共同事務上協商合作,共同維護國家主權和人民利益。
兩岸按照和平、平等、合作、雙贏的原則,建立全面的、綿密的交流合作機制,增進兩岸人民福祉,促進共同的國家認同。
其中,第一個要點表明兩岸同屬一個中國,相當于將“一個中國”政治原則再法律化,為第二個要點互不否認對方為有效治理的政治實體提供了政治前提和憲法約束,杜絕了“兩政治實體”演變為“兩國”的可能性,這也是第三個和第四個要點的政治基礎。

共同的憲法前言,不同的憲法本文,體現合二為一(兩岸一中),一中有二(過渡性分治),全面整合(民族復興),促進共同的國家認同的內涵。另一方面,這段共同憲法前言并沒有涉及兩岸政體與政權合并問題,說明這只是邁向統一進程中的階段性安排。至于分治兩岸的政治實體最終如何調整,這是今后在兩岸關系和平發展基礎上由兩岸代表通過平等協商談判來具體決定的。

“兩岸一中”與“過渡性分治”共同入憲,是兩岸共同締造新的中國的關鍵一步,是兩岸和平統一的重要階段。目前,臺灣內部兩黨政治競爭十分激烈,也許不是談“修憲”的最佳時機,但是,從兩岸關系和平發展的長遠趨勢與國家統一大局來考慮,兩岸未來要共同破解政治難題,其實無法回避共同修憲的問題。本文就是基于這個考慮開展初步的學術理論探討而已。如果能邁出共同修憲這一步,相信一個具有中國特色和兩岸特點的新的國家結構形式將在兩岸關系和平發展進程中逐步形成。



註釋:

1 清華大學公共管理學院教授、臺灣研究所副所長。

2 清華大學公共管理學院、臺灣研究所助理教授。

3 張玉法著:《中華民國史稿》,臺北:聯經出版,1998年,第442頁。

4 或稱“臺灣主權未定論”,其核心內容為臺灣未來地位必須等到太平洋地區恢復安全,對日和約訂立,或聯合國審定之后才能確定。

5 有關論證參見王鐵崖:《中國與國際法——歷史與當代》,《王鐵崖文選》,中國政法大學出版社,1993年,第381-383頁;以及蘇格:《美國對華政策與臺灣問題》,北京:世界知識出版社,1998年,第26頁。

6 這是“臺灣地位未定論”的一個重要論據。

7 參見彭明敏、黃昭堂著,蔡秋雄譯:《臺灣在國際法上的地位》,臺北:玉山社,1995年。

8 陳隆志:《臺灣不是中國內政問題》,《新世紀智庫論壇》,第8期(1999年12月),第118-119頁;姜皇池:《論人民自決適用于臺灣之可行性:實質要件之考察》,《臺大法學論叢》,第26卷第2期(1997年1月),第44-49頁。

9 http://gb.chinareviewnews.com/doc/1012/8/1/2/101281291.html?coluid=93&kindid=3310&docid=101281291

10 林滿紅:《獵巫、叫魂與認同危機——臺灣定位新論》,臺北:黎明文化,2008年,第23頁。

11 王曉波:《無條件談判,有條件統一——論不完全繼承與兩岸整合》,《臺灣立報》,1992年2月13日,第8版。

12 參見張亞中:《兩岸統合論》,臺北:生智文化,2000年,結論部分;張亞中:《兩岸主權共享與特殊關系》,載《中國評論》,香港:中國評論通訊社,2010年2月號。

13 王鶴亭的論文再次強調這個問題,參見王鶴亭:《兩岸政治定位的分歧處理及建議》,《臺灣研究集刊》,2009年第2期。

14 王鐵崖:《光華寮案的國際法分析》,《王鐵崖文選》,北京:中國政法大學出版社,1993年。

15 參見李秘:《兩岸政治關系初探——政府繼承的視角》,《臺灣研究集刊》,2010年第1期。

16 參見王振民:《中央與特別行政區關系──一種法治結構的解析》,北京,清華大學出版社,2002年。陳友清:《1997-2007:一國兩制法治實踐的法理學觀察——以法制沖突為視角》,北京:法律出版社,2008年。王英津:《關于“一國兩制”臺灣模式的新構想》,《臺灣研究集刊》,2009年第2期。

17 參見黃嘉樹、王英津:《主權構成研究及其在臺灣問題上的應用》,《臺灣研究集刊》,2002年第2期。范宏云:《國際法視野里的國家統一研究——兼論兩岸統一過渡期的法律框架》,廣州:廣東人民出版社,2008年。余克禮:《兩岸應正視結束敵對狀態簽訂和平協議的問題》,載財團法人太平洋文化基金會編《“兩岸一甲子”學術研討會論文集》,臺北,2009年11月。謝郁:《對兩岸達成和平協議問題的初步探討》,載財團法人太平洋文化基金會編《“兩岸一甲子”學術研討會論文集》,臺北,2009年11月。

18 劉國深:《試論和平發展背景下的兩岸共同治理》,載財團法人太平洋文化基金會編《“兩岸一甲子”學術研討會論文集》,臺北,2009年11月。

19 新華網北京12月31日電:《紀念〈告臺灣同胞書〉30周年 胡錦濤發表重要講話》,全文參見國務院臺辦網站:http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723962.htm

20 詹寧斯、瓦茨修訂,王鐵崖等譯:《奧本海國際法》(第一卷第一分冊),北京:中國大百科全書出版社,1995年,第92頁。

21 國際法學界在國家承認的性質上有爭議,“宣告說”(declaratory theory)認為,國家承認只具有“宣告”的意義,一個新國家是否具有國際法主體資格,取決于其成為國家的事實,并不依賴任何其他國家的承認。“構成說”(constitutive theory)則認為新國家只有經過承認,才能具有國際法主體資格。1992年修訂的英文第九版《奧本海國際法》(Oppenheim’s International Law)避開“構成說”和“宣告說”的理論對立,主張對國際承認的實踐進行實證分析,認為國家承認具有一定程度的構成意義。——參見王鐵崖等譯《奧本海國際法》(第一卷第一分冊),第97頁。

22 范宏云在《國際法視野里的國家統一研究——兼論兩岸統一過渡期的法律框架》亦表達類似看法。參見前引范宏云著作。

23 1991年2月,臺灣“國統會”公布《國統綱領》,并稱之為“大陸政策的最高指導原則”。

24 “國統綱領”四原則為:1、大陸與臺灣均是中國的領土,促成國家的統一,應是中國人共同的責任。2、中國的統一,應以全民的福祉為依歸,而不是黨派之爭。3、中國的統一,應以發揚中華文化,維護人性尊嚴,保障基本人權,實踐民主法治為宗旨。4、中國的統一,其時機與方式,首應尊重臺灣地區人民的權益并維護其安全與福祉,在理性、和平、對等、互惠的原則下,分階段逐步達成。“三階段”為:近程交流互惠階段,中程互信合作階段,程協商統一階段。

25 參見張亞中:《兩岸主權共享與特殊關系》,《中國評論》(香港),2010年2月號。

26 《臺灣主權與一個中國論述大事記》,臺北:“國史館”印行,2002,第233頁。

27 臺灣“行政院陸委會”:《臺海兩岸關系說明書》,臺北,1994年7月。

28 參見蘇起:《危險邊緣:從兩國論到一邊一國論》,臺北:天下遠見,2003年,第80頁。

29 參見國務院臺辦白皮書《臺灣問題與中國的統一》,1993年9月1日。

30 《臺灣主權與一個中國論述大事記》,臺北:“國史館”印行,2002,第236頁。

31 該白皮書全文參見國務院臺辦網站:http://www.gwytb.gov.cn/zt/baipishu/201101/t20110118_1700018.htm

32 引自《臺灣主權與一個中國論述大事記》,第309頁。

33 陳云林:《發展兩岸關系是我們的共同愿望——戊寅新春寄語臺灣同胞》,《兩岸關系》,1998年第1期。

34 嚴安林:《從“86字”對臺方針看汪道涵會長的偉大人格》,國務院臺辦、人民日報主辦“紀念《告臺灣同胞書》發表三十周年征文”,2009年6月,文章鏈接請見: http://tw.people.com.cn/GB/26741/139936/139937/8504213.html 。據嚴安林文章,汪道涵指出“86字”對臺方針是由中共中央提出、汪道涵本人轉述的。另外有關“86字”方針提出的背景和反應,參見章念馳:《老先生》,香港世紀出版公司,2007年,第421-431頁。

35 2000年5月20日,陳水扁在“總統就職典禮”上演說:“只要中共無意對臺動武,本人保證在任期之內,不會宣布獨立,不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。”此即“四不一沒有”。

36 新華社2001年1月22日電,《錢其琛:早日完成祖國統一大業,實現中華民族偉大復興》,詳見國務院臺辦網站:http://www.gwytb.gov.cn/speech/speech/201101/t20110123_1723647.htm

37 參見蘇起:《危險邊緣:從兩國論到一邊一國論》,臺北:天下遠見,2003年,第185-186頁。

38 蘇起、鄭安國主編:《“一個中國,各自表述”共識的史實》,臺北:財團法人國家政策研究基金會,2002年,第3-5頁。

2011-10-11 02:58

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