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王紹光:中國的“代表型民主”
王紹光:中國的“代表型民主”
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文章來源:愛思想

摘要:由偏重內容與實質或偏重形式與程序,我們把民主分為“代表型民主”和“代議型民主”。代議型民主只是一種金絲鳥籠式民主,不應是、也不可能是唯一可取的民主形式。在過去幾十年里,中國實際上已經形成了一套“代表型民主”的理論,即偏重內容與實質而非形式與程序的民主。盡管存在這樣那樣的缺陷,中國實踐著的代表型民主具有巨大的潛力。

關鍵詞:代表型民主;代議型民主;實現機制

一、代表型民主與代議型民主

偏重內容與實質的民主可以稱之為“代表型民主”(representationaldemocracy),而偏重形式與程序的民主觀可以稱之為“代議型民主”(representative;democracy)。總體而言,東亞人民包括中國人民更偏好前者而不是后者。雖然只有一字之差,這兩種類型的民主卻相去甚遠。表1列舉了兩者之間在三方面的差異。

對于代議型民主而言,最關鍵的概念是“代議士”。“代議士”是英文representative的一種中文譯法,流行于清末民初時期,現在這個英文詞通常被譯為“代表”(1)。不管如何翻譯,它指的都是由選民選出來的人,主要指選出來的議員,但也包括選出來的行政首腦(如美國總統)。不過,將representative譯為“代表”在很多情形下是不準確的,因為在歐美各國的民主理論與實踐中,選出來的人并不是選民的傳聲筒,不是人民的代表。[1]恰恰相反,一經選出,這些人便可以依據自己的主觀判斷行事,因為據說“選民不是天使,對公共事務未必有健全理性的判斷,會常常出錯,甚至會被領入歧途”,需要有“政治判斷能力”的精英為他們把關。[2]換言之,選舉只不過是普通民眾向政治精英授權的一種形式。選出來的精英們不必原汁原味地代表人民,只需代人民議政、替人民作主即可。這種制度倡導者的話很直白:這些選出來的人“根本就不是選民的代表……民主國家需要的不是人民的代表,而是公民選舉出來的議員(代議士)!”[2]

既然不讓人民大眾自己當家作主,只許一小撮選舉出來的精英(美名其曰“代議士”)為民作主,這種體制的民主性體現在何處呢?代議型民主的辯解方式是重新定義民主:把要求人民大眾當家作主的民主叫作“古典民主”或“烏托邦民主”;而現代民主則被定義為“代議民主”(representativegdemocracy),或代議士經自由競選產生的政治體制(2)。經過重新定義以后,衡量一個政治制度是否民主的標準也隨之發生了變化:存在自由的、競爭性的多黨選舉,政體便是民主的;不存在自由的、競爭性的多黨選舉,政體便不是民主的(3)。

為什么經過自由競選產生的政府便是民主的呢?有兩種不同的理論為其提供支撐。一種理論強調選舉的授權功能(授權論),其關注點是政客如何開始他們的政治生涯;另一種理論強調選舉隱含的懲罚功能(問責論),其關注點是政客如何結束他們的政治生涯。

按照授權論的說法,在競選過程中,政黨提出各自的政策主張,并推出各自的候選人,選民則有權選擇支持哪個政黨或哪個候選人,他們會把選票投給自己心儀的政黨與候選人。既然當選者是在得到了選民賦予他們的授權后才開始執政的,這種體制當然是民主的。

但授權論實際上基于三個未加言明的假設,缺一不可。1)選民們是理性的,他們清楚全面地了解候選政黨與候選人的各種政策主張、實現這些政策主張的前提條件、執行這些政策主張的可能后果;2)政客們會恪守承諾,上臺后會不折不扣地推行自己在競選過程中主張的那些政策;3)按競選綱領推行政策符合選民的最佳利益。但滿足三個條件中的任何一項都不容易,同時滿足這三個條件則幾乎是不可能的。大量實證研究發現,選民未必是理性的,往往在政治上十分無知(4);政客在很多情況下不愿、不會也不可能按競選綱領行事;況且,如果把見人說人話、見鬼說鬼話的競選語言付諸實施的話,選民不大可能從中受益(5)。更糟糕的是,現代選舉是極其昂貴的,參選政黨與個人必須籌集高額競選經費,否則根本沒有當選的可能性。這就意味著,對參選政黨與個人而言,重要的不是一般選民,而是那些有能力捐款的金主們。既然沒有金主抬轎子就上不了臺,這些金主才是真正的“授權者”。

問責論的前提就是假設:1)政客未必會恪守競選承諾,2)即使他們恪守承諾也未必對選民有利。問責論進一步假設,當出現上述情形時,選民肯定會不滿;在下一次選舉到來之時,不滿的選民會把當政者趕下臺,選另一批政客上臺替換。這就叫作問責,下臺的可能性是問責的基礎。如果代議士希望連選連任,不想下臺,那么他們就必須在任時小心行事,以贏得選民的歡心。

問題是,現代政治制度都十分復雜,任何一項政策從醞釀到草擬、到拍板、到出臺、到貫徹落實,會卷入不同的政黨、不同的派系、不同的部門、不同的官員。除此之外,政策效果的好壞還取決于內外環境。選民如果對政策的效果不滿意,他們未必準確地知道應該懲罚誰。政客當然一定會找到各種各樣的理由或借口卸責(英文叫shirk),把選民的不滿引向別人、別處。

另一個問題是,問責論假設,可供選民挑選的政黨與政客很多,不滿意甲,可以選乙;不滿意乙,可以選丙;一直類推下去。實際上,在兩黨制下,只有兩個黨可供選擇;在多黨制下,選擇也不多。在挑選余地不大的情形下,選民往往不得不兩害相權取其輕(6)。

更何況,對政客而言,連選連任固然不錯,即便敗選,天也不會塌下來。不僅如此,離開政壇后,也許油水更大。例如,近年來,美國將近一半落選國會議員投入游說團體,薪酬比担任議員高得多(7)。再如,克林頓夫婦,一位是前總統,另一位是前國務卿,退出政壇后,他們每年的講演收入便是天價(8)。換句話說,在政壇干幾年后退出政壇有可能獲得高額“期貨”回報,問責的潛在威脅恐怕只是個“紙老虎”。

由此說來,不管是“授權論”還是“問責論”都無法說明所謂“代議民主”在什么意義上是民主的。三位研究代議制的權威學者對此的評論是:“代議政府的創立者期待,他們鼓吹的那些體制安排會通過某種方式誘導政府服務于人民的利益,但他們并不準確地知道為什么會如此。兩百多年過去了,我們今天還是不清楚”。[3]

與代議型民主不同,代表型民主的關鍵概念不是“代議士”,而是“代表”(representation)。按照經典著作《代表的概念》作者漢娜·皮特金(Hanna設

Pitkin)的定義,“代表”的含義是以實現公眾最佳利益的方式行事,代表的主體是否經過自由的、競爭性的選舉產生是另外一個問題[4]。代表型民主的基本假設是,民主可以經由各種不同的代表機制實現,不一定非得要由選舉產生的代議士來實現。既然如此,衡量一個政治制度是否民主的標準就不再是存不存在自由的、競爭性的多黨選舉。民主理論大師羅伯特·達爾(Robert任A.Dahl)說,“民主的一個關鍵特征是政府持續回應其公民的偏好,而所有公民在政治上完全平等”。[5](P1)這里,重要的不是代議士在多大程度上能為選民代言(representativeness),而是政府對民眾偏好的回應性(responsiveness)。達爾的這番話實際上為衡量一個政治制度是否民主設定了標準:代表型民主的標準。需要進一步厘清的是達爾所說的“偏好”(preferences)。我們認為,這里的“偏好”主要不是指人們的主觀要求(wants)。無論何時何地,政府都不可能、也不應該迎合公眾的漫無邊際的欲念。相反,“偏好”指的主要是民眾的客觀需求(needs),以及他們就需求而提出的意見、建議等等。

為了與“授權論”和“問責論”加以區別,我們可以將以上說法稱之為民主的“代表論”。

二、代表型民主的理論

代表型民主有四大組成部分,分別回答四個關鍵問題:代表誰?由誰代表?代表什么?怎樣代表?

(一)代表誰?

中式代表型民主理論的回答是:人民。所有中國人都熟悉毛澤東的名言“為人民服務”;它是中國共產黨的宗旨,也被鐫刻在中南海新華門和中南海東門的影壁上。為人民服務并不是指,人民被動地接受服務,其真實含義是與人民一道,通過共同努力,創造一個更加美好的世界。

那么誰是“人民”呢?不管在哪個國家,“人民”(或“公民”)這個概念的內涵與外延都是不斷變化的。中華人民共和國建國前夕,毛澤東說出了他當時對“人民”這一概念的理解:“所謂人民大眾,是包括工人階級、農民階級、城市小資產階級、被帝國主義和國民黨反動政權及其所代表的官僚資產階級(大資產階級)和地主階級所壓迫和損害的民族資產階級,而以工人、農民(兵士主要是穿軍服的農民)和其他勞動人民為主體。”[6](P1215)在此前后,毛澤東一直把“人民”看作一個歷史的、變動的政治范疇,而不是泛指一國的全部人口,但唯一不變的是,他所理解的人民主體始終是從事物質資料生產的廣大勞動群眾。雖然,改革開放以后,“人民”概念的內涵與外延再次發生了重大變化,其主體依然是廣大勞動群眾,同時也包括一切擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。中國革命與新中國最大的歷史貢獻就是將億萬普通勞動人民群眾第一次帶上了政治舞臺。

強調代表的對象是人民與自由主義形成鮮明對比。在自由主義的詞典里,根本不存在社群、階級這些群體概念,更不存在人民。只有追求個人一己私利的個人才值得代表。

(二)誰代表?

在西式主流代議理論中,只有選出來的代議士(所謂“政務官”)才有資格代他人作主,其他人都不夠格。但在現代,不管在哪一種政治體制中,都有大批非選舉產生的官員(所謂“事務官”)實實在在地行使著政治權力。說他們沒有資格代表別人實際上也免除了他們必須全心全意為人民服務的壓力,仿佛只需按部就班、照章辦事就萬事大吉了。

在誰代表的問題上,代表型民主的回答是,所有行使政治權力的人,既包括正式選舉出來的代議士,也包括手握實權的其他官員。中國把所有行使某種權力的人都統稱為“干部”。所有干部都有責任代表人民的利益。

毋庸置疑,干部屬于列寧所說的“先鋒隊”;但這并不意味著他們可以擺出“精英”的派頭,以“精英”的方式行事。恰恰相反,有責任代表人民利益的人必須通過各種方式與廣大人民群眾打成一片,并在此過程中不斷改造自己,因為“人民、只有人民,才是創造世界歷史的動力”;[7](P1031)因為“群眾是真正的英雄”,而各級干部“則往往是幼稚可笑的”;[8](P790)因為“人民群眾有無限的創造力”。[9](P578)這也就是說,各級干部都必須在“干中學,學中干”,不能“把自己看作群眾的主人,看作高踞于‘下等人’頭上的貴族”。[10](P864)他們“切不可強不知以為知,要‘不恥下問’,要善于傾聽下面干部的意見。先做學生,然后再做先生;先向下面干部請教,然后再下命令”。[11](P1441)這與“授權論”、“問責論”對代議士角色的設想(即高人一等的政治精英)形成了鮮明的對比。

(三)代表什么?

在西式代議制中會設置表達機制,讓人們把自己的愿望(或偏好)表達出來,形成對代議士的壓力,希望因此影響政府的決策。“愿望”是個比較模糊的概念,它既包括人們的主觀要求,也包括他們的客觀需求。如果稍加階級分析,我們就會了解到,衣食無憂的社會中上層往往表達的是主觀要求(如減稅、同性戀婚姻、表達自由),而囊中羞澀的社會下層往往表達的是客觀需求(就業、就醫、就學、住房等生活保障)。實際上,社會下層表達的客觀需求也是社會上層的客觀需求,因為后者也同樣離不開衣食住行、就學、看病、養老等。只是由于他們的財力在支撐體面生活以外仍有富余,才遮蔽了他們也有這類客觀需求的真相。由此可見,社會下層的需求是全社會的需求,而社會上層的要求則未必是全社會的要求。需求與要求還有一個區別:前者在相當長一段時間里比較穩定,而后者則可能在短時間內變來變去。

為了體現人民當家作主,服務于最廣大人民的利益,代表型民主要代表的主要是人民的客觀需求,而不是隨意表達的要求、或轉瞬即逝的觀點。

當然,客觀需求也不是一成不變的。在經濟發展水平比較低的時候,有飯吃、有衣穿是最關鍵的需求。但進入比較高發展水平以后,這類生存需求的重要性便下降了,其他需求的重要性開始上升,如吃得好一些、穿得漂亮一些、行得方便快捷一些、住得寬敞舒適一些、病有所醫、老有所養等等。代表人民的基本需求也要與時俱進。這就要求各級干部在聽取社會各階層表達出來的要求的同時,不斷深入社會底層,關注他們變化著的需求。在這個意義上,代表必定是一個能動的建構過程。

(四)怎么代表?

人們通常把群眾路線看作共產黨傳統中的民主決策方式,但群眾路線也是最具中國特色的代表方式。在中國歷史上,正是把群眾路線作為自己“根本的政治路線”和“根本的組織路線”(見劉少奇在七大上關于修改黨章的報告)的中國共產黨把億萬普通老百姓第一次帶上了政治舞臺,[12](PP53-89)而億萬民眾的覺醒是實現民主的先決條件。在這個意義上,美國學者布蘭德利·沃馬克把以群眾路線為特色的中國體制稱之為“準民主體制”(Quasi-democratic府system)是有道理的。[13](PP479-503)群眾路線是中式代表型民主的核心所在。

中國共產黨幾代領導人關于群眾路線的論述汗牛充棟,毛澤東的一段概括最具代表性:

在我黨的一切實際工作中,凡屬正確的領導,必須是從群眾中來,到群眾中去。這就是說,將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究,化為集中的系統的意見),又到群眾中去作宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅持下去,見之于行動,并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來,再到群眾中堅持下去。如此無限循環,一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論”。[14](P899)在代議民主中,代議士與民眾的關系集中發生在競選期間。一旦當選,具備了行使政治權力的正當性,代議士便獲得了自由裁量權,可以按照自己的意愿來代選民作主。如果代議士在任職期間也會接觸民眾的話,那也主要是競選動作,為的是博得選民的青睞,以便在下一輪選舉中再次當選。因此,他們傾向做那些有利于鞏固與擴大自己選票基礎的事,而對那些與鞏固、擴大選票基礎無關的事,則不聞不問,哪怕這些事正好對民眾有利。對代議士而言,參與投票的選民才是爭取對象,才有接觸的必要;而對那些不參加選舉的民眾,則可忽略不計。而不參加選舉的民眾恰恰往往是那些底層民眾。

群眾路線不同,它要求各級干部“熱愛人民群眾,細心地傾聽群眾的呼聲;每到一地,就和那里的群眾打成一片,不是高踞于群眾之上,而是深入于群眾之中”;[7](P1095)“走到群眾中間去,向群眾學習,把他們的經驗綜合起來,成為更好的有條理的道理和辦法,然后再告訴群眾(宣傳),并號召群眾實行起來,解決群眾的問題,使群眾得到解放和幸福”。[15](P933)這里所說的“群眾”即“人民大眾”,與“人民”同義;而“人民”首先是指工農兵和其他勞動人民。[6](P1215)

為了彌補代議民主的弊端,一些西方進步學者倡導參與民主(participatorydemocracy),希望為普通民眾創造更多能直接影響政府決策的機會與渠道(9)。即使與民主程度更高的參與民主相比,群眾路線也獨具特色。群眾路線與公眾參與的第一個差別是箭頭指向。公眾參與的箭頭由利益相關群體指向決策者,這是指在政府決策過程中,利益相關群體有權闖進去,影響決策;但這也意味著,決策者不必邁出議事殿堂。群眾路線的箭頭由決策者指向利益相關群體,這是指在政府決策過程中,決策者必須放下身段,主動深入到利益相關群體中去,它是決策者義不容辭的責任。

兩者的第二個差別是有沒有階級分析。公眾參與往往暗含多元主義的假設,把所有利益相關群體設想為勢均力敵,以為他們都能平等地參與決策過程,最終會達成政治上的均衡。群眾路線則會區分占有各類資源的強勢群體與資源匱乏的弱勢群體。貫徹群眾路線的理想狀況是,決策者更多地接觸弱勢利益相關群體,更多地聽取他們的呼聲,因為他們的利益更需要關照,他們主動影響決策的能力更弱。這樣做表明,群眾路線不是一種不偏不倚的路線,而是偏向普通勞動人民的路線。

現實中的公眾參與和群眾路線也許與理想狀態相去甚遠。就公眾參與而言,不同的社會階級參與能力相差很大。有些階級占有金錢、人脈、知識等方面的優勢,參與政治的意愿十分強烈,影響決策的能力很強;另外一些階級則每天忙于糊口,無暇或沒有能力對政府決策施加影響。公眾參與的不平等使圍繞在“參與”概念周圍的光環黯然失色,其必然后果是更有利于表達“要求”,而不是“需求”。

貫徹群眾路線對各級干部有相當高的要求,他們不能坐等老百姓上門,必須主動深入人民群眾。如果干部的群眾意識薄弱、群眾觀點淡化,哪怕他們依然走出去,也會“嫌貧愛富”,親近強勢社會群體,成天出席商務活動、剪彩現場,與企業家吃吃喝喝、拉拉扯扯,甚至以輸送利益為籌碼而索賄、受賄。這時,接觸弱勢群體就成了應付差事,或作秀。這是群眾路線的軟肋,過于依賴干部的自覺性。與群眾路線相配套必須存在一整套機制,迫使各級干部不得不時時與基層的普通群眾打交道。大力宣傳群眾路線,把群眾路線的落實方式制度化,對群眾路線年年講、月月講、日日講,讓它家喻戶曉、深入人心,形成對各級干部的強烈期待與硬性要求,不失為一種好辦法。

另一種迫使干部切切實實貫徹群眾路線的方式是將群眾路線與公眾參與結合起來。雖然群眾路線與公眾參與各有特色,但它們并不互相矛盾、互相排斥。公眾參與的比較優勢是,它有助于表達民意,對決策者施加壓力;群眾路線的比較優勢是,它有助于干部培植群眾觀點、了解民情、汲取民智。兩者不僅不是對立的,而且完全可以搭配起來,使它們珠聯璧合、相得益彰。例如,政府可以一方面促使干部貫徹群眾路線,一方面對勞動大眾進行政治上的增力(empowering),使他們組織起來,獲得參與決策的意愿與能力。如果這樣做,在勞動大眾的需求表達對決策產生較大影響的同時,其他社會群體的合理要求表達也不會被忽略。

三、代表型民主的實踐

群眾路線不僅是中式代表型民主的理論基石,也是中式代表型民主的主要實現途徑。

(一)發展歷程

毛澤東曾在黨的七大政治報告中指出,群眾路線是共產黨區別于其他任何政黨的顯著標志之一。不管是在革命戰爭年代,還是在社會主義建設時期,黨的第一代領導集體都十分注重群眾路線的貫徹落實。尤其是毛澤東做出了表率。用鄧小平的話說,“毛澤東同志就是偉大,就是同我們不同,他善于從群眾的議論中發現問題,提出解決問題的方針和政策”。[16](P43)改革開放之初,黨的第二代中央領導集體依然十分強調群眾路線。鄧小平就曾說過:“毛澤東同志倡導的作風,群眾路線和實事求是這兩條是最根本的東西……對我們黨的現狀來說,群眾路線和實事求是特別重要”。[16](P45)

毋庸諱言,八十年代以后,在相當長一段時間內,群眾路線這份豐厚的遺產被不少人淡忘了。雖然在官方話語中,“相信群眾”、“依靠群眾”、“為人民服務”之類的提法仍不時出現(頻率大幅下降),但在很多地方卻不再有貫徹群眾路線的具體配套措施。這種狀況一直持續到2011年前后才發生變化。互聯網興起后,不斷升高的公眾參與壓力也許是群眾路線復歸的主要推動力。

2011年是中國共產黨成立九十周年。胡錦濤總書記在“七一”講話中指出:“來自人民、植根人民、服務人民,是我們黨永遠立于不敗之地的根本。”“每一個共產黨員都要把人民放在心中最高位置,拜人民為師,把政治智慧的增長、執政本領的增強深深扎根于人民的創造性實踐之中”。在此前后,一些省市區(如重慶、廣東、山西、江蘇、湖北、西藏、云南)開始重提群眾路線,并將它的落實制度化、常態化。到2011年底,“到基層去,到群眾中去”已在全國范圍蔚然成風。除上面提到的地區外,河北、浙江、安徽、陜西、吉林、甘肅、新疆等省區的省委主要領導也帶頭下基層,與群眾“零距離”接觸、面對面交流,并大規模選派干部住村蹲點調研,力求摸到群眾的脈搏,貼近群眾的心窩。[17]進入2012年后,更多的省啟動了類似行動。

與此同時,不少地方開始組建群眾工作部(簡稱“群工部”)。群工部最初于2005年出現在河南省義馬市,該部整合了信訪、民政、勞動人事、社會保障、司法、科技、公安、國土資源、城建等部門與群眾利益密切相關的部分職能和人員,集中辦公,現場答復群眾訴求。義馬經驗不久得到了中央領導的認可,并逐步推廣到河南省的十八個地級市和158個縣(市、區)。[18]此后,山東、湖南、黑龍江、貴州、遼寧等省也在地縣兩級設立了類似機構。2011年6月,海南省成立了全國第一個省級層面的群眾工作部。[19]

2012年,中共十八大選出了新一屆領導人。總書記習近平歷來視群眾工作為中共的生命線。早在他担任福建省寧德地委書記時(1988年至1990年),便建立了干部“四下基層”(信訪接待下基層、現場辦公下基層、調查研究下基層、政策宣傳下基層)的常態機制。[20],在2011年省部級領導干部專題研討班結業式上,習近平要求各級領導干部以身作則,樹立群眾觀點,堅定群眾立場,堅持群眾路線,增進同群眾的感情,并創新群眾工作方式方法。[21]十八大召開前夕,在2012年省部級主要領導干部專題研討班結業式上,他再次強調,“我們黨堅持全心全意為人民服務的根本宗旨,堅持從群眾中來、到群眾中去的工作路線,堅持黨的一切工作體現人民的意志、利益和要求,這是密切聯系群眾的優勢,也是我們黨最大的優勢”。[22]

習近平是中共十八大報告起草組的負責人,這份報告中出現頻率最高的就是“人民”一詞,共出現145次,這無疑是其人民意識的流露。[23]為了加強各級干部的人民意識,黨的十八大結束幾周以后,中央政治局便出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。[24]中央黨校、國家行政學院、中國延安干部學院把群眾工作列為干部培訓的重要課程。2013年4月19日,中共中央政治局又作出決定,從當年下半年開始,用一年左右時間,在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實踐活動。[24]

(二)踐行機制

在過去幾十年的實踐中,群眾路線已發展出三類機制。第一類是了解民情、汲取民智的機制,包括調研、抓點、蹲點、以點帶面等。第二類是培植群眾觀點的機制,包括訪貧問苦、三同(同吃、同住、同勞動)、下放等。(10)此外,還有一類配套機制,目的是迫使各級干部牢記群眾路線、踐行群眾路線,包括定期進行批評與自我批評、不定期展開整風活動。[25]這三類機制同時發力時,群眾路線便能得到切實的貫徹(11)。

在所有群眾路線踐行機制中,特別值得一提的是調研,因為它是最常用的機制;即使在群眾路線提法銷聲匿跡的年代里,調研的傳統依然持續,只是頻率較低、深入不夠。[26]隨著群眾路線的復歸,對調研的重視程度也大大加強。

與由學者或智庫進行的調查研究相比,這里所說的決策“調研”有八個特點。

第一,調研的定位是決策的必經程序。在毛澤東看來,決策時,“只有蠢人,才是他一個人,或者邀集一堆人,不作調查,而只是冥思苦索地‘想辦法’、‘打主意’”,“這是一定不能想出什么好辦法,打出什么好主意的。換一句話說,他一定要產生錯辦法和錯主意”。[27](P2)哪怕是選舉出來的所謂“代議士”,不經調研就決策也不可取。因此,毛澤東建議,凡是決策,“都要堅決走群眾路線,一切問題都要和群眾商量,然后共同決定,作為政策貫徹執行。各級黨委,不許不作調查研究工作。絕對禁止黨委少數人不作調查,不同群眾商量,關在房子里,作出害死人的主觀主義的所謂政策”。[28](P582)毛澤東的告誡是,“沒有調查就沒有發言權”。[29](P17)對調研后決策的要求,陳云說得更加形象:“領導機關制定政策,要用百分之九十以上的時間作調查研究工作,最后討論作決定用不到百分之十的時間就夠了”。[30](P34)習近平完全認同對調研的這種定位,認為“必須把調查研究貫穿于決策的全過程,真正成為決策的必經程序”。[31]

第二,調研的主體主要不是秘書、顧問等輔助人員,而是決策者本人。例如,雖然毛澤東曾委托其身邊工作人員(如秘書田家英)進行調研,[32]但他更強調領導干部“要親自出馬”,“凡担負指導工作的人,從鄉政府主席到全國中央政府主席,從大隊長到總司令,從支部書記到總書記,一定都要親身從事社會經濟的實際調查,不能單靠書面報告,因為二者是兩回事”,[27](P10)因為“不親身調查是不會懂的”。[33](P440)他本人以及劉少奇、周恩來、朱德、鄧小平、陳云、彭真都曾到各地進行調研。[34]今天,下基層調研仍是中國各級第一書記的必修課與基本功。習近平的切身感受是,“直接與基層干部群眾接觸,面對面地了解情況和商討問題,對領導干部在認識上和感受上所起的作用和間接聽匯報、看材料是不同的”。他因此告誡,“現在的交通通信手段越來越發達,獲取信息的渠道越來越多,但都不能代替領導干部親力親為的調查研究”。[31]習近平特別強調各級領導機關的主要負責人要親自下去做調查,親自主持重大課題的調研。“因為對各種問題特別是重大問題的決策,最后都需要主要負責人去集中各方面的意見由領導集體決斷,而主要負責人親自做了調查研究,同大家有著共同的深切感受和體驗,就更容易在領導集體中形成統一認識和一致意見,更容易做出決定”。[31]為此,中共中央辦公廳于2010年印發的《關于推進學習型黨組織建設的意見》明確要求:“建立健全調查研究制度,省部級領導干部到基層調研每年不少于30天,市、縣級領導干部不少于60天,領導干部要每年撰寫1至2篇調研報告”[35]。

第三,調研的主題可以隨時變化,但主要是決策者負責范圍內帶有全局性、戰略性的重大問題,以及形勢發展變化帶來的新情況、新矛盾、新問題、新挑戰、新課題。具體到當下,就是要“深入研究影響和制約科學發展的突出問題,深入研究人民群眾反映強烈的熱點難點問題,深入研究黨的建設面臨的重大理論和實際問題,深入研究事關改革發展穩定大局的重點問題,深入研究當今世界政治經濟等領域的重大問題,全面了解各種新情況,認真總結群眾創造的新經驗,努力探索各行各業帶規律性的東西,積極提供相應的對策”;“尤其對群眾最盼、最急、最憂、最怨的問題更要主動調研,抓住不放”。[31]

第四,調研的對象是與決策相關的那些“能深入明了社會經濟情況的人”,[27](P9)包括“真正有經驗的中級和下級的干部,或老百姓”。[29](P16)更具體地說,“既要調查機關,又要調查基層;既要調查干部,又要調查群眾;既要解剖典型,又要了解全局;既要到工作局面好和先進的地方去總結經驗,又要到困難較多、情況復雜、矛盾尖銳的地方去研究問題。基層、群眾、重要典型和困難的地方,應成為調研重點,要花更多時間去了解和研究”。[31]需要指出的是,這些調研對象的角色并不完全是被動的,他們也是調研的能動參與者。決策者應該在群眾中,與群眾一起展開調查、一起進行研究。

第五,調研的態度是“放下臭架子、甘當小學生”,因為“群眾是真正的英雄,而我們自己則往往是幼稚可笑的”,因為“只是昂首望天”,“沒有眼睛向下的決心,是一輩子也不會真正懂得中國的事情的”。更何況,如果不是“恭謹勤勞和采取同志態度”,群眾就會“知而不言、言而不盡”。[29](PP15-17)只有“和群眾做朋友,而不是去做偵探……才能調查出真情況來”。[36](P27)依據自己的實際經驗,習近平的建議是,“領導干部進行調查研究,要放下架子、撲下身子,深入田間地頭和廠礦車間,同群眾一起討論問題,傾聽他們的呼聲,體察他們的情緒,感受他們的疾苦,總結他們的經驗,吸取他們的智慧。既要聽群眾的順耳話,也要聽群眾的逆耳言;既要讓群眾反映情況,也要請群眾提出意見……這樣才能真正聽到實話、察到實情、獲得真知、收到實效”。[31]

第六,調研的目的是既要了解民情,也要汲取民智,用毛澤東的話說就是“向群眾請教”、“向群眾尋求真理”。[37](P578)對決策者而言,了解民情是為了知道該做什么,汲取民智是為了知道該怎么做。主動從老百姓那里汲取他們的智慧是相信群眾、依靠群眾、尊重群眾首創精神的體現。

第七,調研的方式可以多種多樣,主要是“走出去”(如訪談、蹲點)與“請進來”(如座談會)兩大類。“走出去”是指,“邁開你的兩腳,到你的工作范圍的各部分各地方去走走,學個孔夫子的‘每事問’”;“請進來”是指,“召集那些明了情況的人來開個調查會,把你所謂困難問題的‘來源’找到手,‘現狀’弄明白”。[27](PP2-3)不管是“走出去”還是“請進來”,關鍵是要接觸基層干部群眾。只有這樣,“才能獲得在辦公室難以聽到、不易看到和意想不到的新情況,找出解決問題的新視角、新思路和新對策”。[31]“走出去”的一個重要形式是有選擇地開展蹲點調研,解剖“麻雀”。蹲點調研“要注意選擇問題多、困難大、矛盾集中,與本職工作密切相關的農村、社區、企業等基層單位,開展蹲點調研,傾聽群眾心聲,找準問題的癥結所在”。[31]當然,調研方式也要與時俱進。在堅持傳統方式的同時,也應“進一步拓展調研渠道、豐富調研手段、創新調研方式,學習、掌握和運用現代科學技術的調研方法,如問卷調查、統計調查、抽樣調查、專家調查、網絡調查等,并逐步把現代信息技術引入調研領域,提高調研的效率和科學性”。[31]

第八,調查與研究并舉。調查的作用是對某一現象或問題進行深入了解,把握一手經驗材料;研究的作用是“把大量和零碎的材料經過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合,加以系統化、條理化,透過紛繁復雜的現象抓住事物的本質,找出它的內在規律,由感性認識上升為理性認識,在此基礎上作出正確的決策”。[31]調查與研究并舉實際上就是“實事求是”。用陳云的話說:“實事求是,先要把‘實事’搞清楚。這個問題不搞清楚,什么事情也搞不好。”[38](P250)“實事,就是要弄清楚實際情況;求是,就是要求根據研究所得的結果,拿出正確的政策”。[39](P188)沒有細致的調查,研究就“成了無源之水,無本之木,而只是主觀自生的靠不住的東西了”;[40](P290)沒有認真的研究,調查就等于暴殄天物,辛辛苦苦收集一批終將會被棄置的材料。“調查研究的根本目的是解決問題,調查結束后一定要進行深入細致的思考,進行一番交換、比較、反復的工作,把零散的認識系統化,把粗淺的認識深刻化,直至找到事物的本質規律,找到解決問題的正確辦法”。[31]

由上述八個特征可以看出,調研體現的正是群眾路線的精髓:“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”;從調研到決策的過程正好回答了有關代表的四個問題:代表誰?由誰代表?代表什么?怎樣代表?換句話說,盡管存在種種問題,中國的政治過程確實踐行著代表型民主。

注釋及參考文獻:本文從略,可詳見:http://www.aisixiang.com/data/76049-3.html。      


2015-08-23 08:38

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