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【推薦】趙志榮:美國總統如何指導地方工作?
【推薦】趙志榮:美國總統如何指導地方工作?
騰訊思享會     阅读简体中文版

編者按

在交通基礎設施投融資方面,美國和中國都面對錢不夠用的問題,但卻又站在兩個極端。中國修路,主要依靠債務融資,可若憑設施運營償還貸款,恐還遙遙無期;美國修路,依靠州和聯邦的燃油稅,其實際購買能力又在下降。美國相關部門曾迫切希望了解中國公路建設的投融資機制設計,那么中國是否可以把美國作為獲得啟發的源頭呢?近日騰訊思享會,邀請美國明尼蘇達大學Hubert H. Humphrey公共事務學院副教授趙志榮,為您介紹“美國交通基礎設施如何投融資”。



趙志榮(美國明尼蘇達大學Hubert H. Humphrey公共事務學院副教授):這兩年我在美國、中國來回跑,有很多同行都在問,中國的交通設施發展這么迅猛,怎么做到的?花這么多錢有沒有足夠的回報?這個高速發展的狀況可不可以持續?從經濟學的角度,我們可能會比較關注,在交通設施里投入了一塊錢,這塊錢可以帶來多大的回報。這個問題很重要,但是今天我想給大家給介紹的是,這一塊錢或者多少塊錢怎么來的。因為中國這么大的一個國家,花這么多錢在高速公路、高鐵或者地鐵上,這些決定不是一個人、一個地方政府在某個特定時刻做出來的,而是涉及到很多個不同的主體,在很多個不同的時間段做的決定,同時還要進行非常頻繁的調整。所以錢是怎么來的,這本身是一個很重要的問題。最近我剛剛為上海金融和法律研究院完成了一個課題,《財政聯邦主義下的交通設施投融資——以美國明尼蘇達州為例》。大家關注的是中國的問題,這時候講講美國的故事,對我們也有參考價值。


基礎設施受益分析的五個W原則


基礎設施要投錢、用錢,看上去很復雜,但我整理了一個簡單原則——五W。


第一個W講的是受益的對象。受益的對象,究竟是一些可以用市場手段簡單地區分出來的顧客,還是一些非常關聯的社會大眾?簡單來說,就是政府跟市場的關系。可以說任何一種設施,其實都是政府跟市場的合力,但合力究竟應該怎么調,是一個非常微妙的政策決策。舉兩個例子:一個是航空公司,一個是道路網絡。航空公司的市場性更強大,所以很大程度上可以通過市場手段解決。道路網絡尤其是普遍性的道路網絡,有非常大的公共性,所以更適合由政府投錢來做。


第二個W是受益者的空間范圍。簡單來說,如果某項基礎設施適合用政府的財稅手段來運作,那么這時候如果受益范圍在地方,最好用地方的錢;如果受益范圍在全國,就應該用全國的錢;如果這時候相互之間不匹配,就可能會導致投資意愿或者投資的使用出很多問題。


第三個W是受益的時間分布。也就是當我們要修路造橋,或者其它大型基礎設施時,究竟是現款還是籌錢?中國這十幾年來的融資機制非常豐富,總體來說,什么樣的東西適合政府借錢來做?有兩個基本原則,第一這個東西應該有長期的利益,第二這個東西花錢的時間相對集中。打個比方,買房子,因為買房子要投入很多錢,這是非常集中的,這適合你借錢,買了之后將來再慢慢還。如果不符合這兩個基本原則,那么借錢就需要做非常仔細的籌劃,因為任何借款都是要還的,一定要有很好的還款籌劃。


第四個W是受益的回收機制。因為政府可以征稅,也可以收費,還可以通過市場或者協議的手段從私有部門那里融資。不同的政府手段有不同的效果,這個效果可能體現在對不同收入人群的不同壓力上,或者體現在對各種設施的使用行為上。所以這也是很值得考慮的一個方面。


最后一個W是設施的定價。國內地鐵很便宜,高速公路有人說貴,曾經還有段時間政府說節假日免費。其實,設施的定價是一個很值得探討的問題,一方面我們希望收到的錢能用來回收成本,或者作為政府提供其它公共服務的來源,另一方面設施的定價還是調節設施使用的關鍵因素。


美國決策機制分散各負其責


接下來提一下簡單的制度背景,因為這份研究是在美國的財政聯邦主義框架內的。所謂“財政聯邦主義”是指美國各級政府來錢的決定機制非常分散,花錢是各級政府各有各的職責,分工非常明確,并且資金的籌措、使用跟決策是通過相當復雜的、透明開放的集體決策機制完成的。美國聯邦政府主要來錢的渠道是收入或者跟收入有關的稅收,州政府會有自己的收入稅或者銷售稅。地方政府主要靠地方財產稅,有兩大特點。第一,這是一種公攤,就是業主在一起組成了一個這樣的城市,大家根據自己房地產的價值攤出一筆錢,用來支撐更好的公共服務。第二,在不同地點之間的差別非常大,這是他們自己決定的結果。因為美國地方政府是層層疊加的,有的負責教育,有的負責排水,有的負責消防公安,是這些層層疊疊的地方政府在一起,用它們層層疊疊的房地產稅來支撐地方政府的服務。對于聯邦政府來說,主要職責是健康跟社會福利,在美國高速公路網初步建成時,聯邦政府負了主要職責。現在來說,重大的基礎設施更主要是州政府的職責。更細小的到門到戶的連接性基礎設施,是地方政府的職責。


美國是一個相對平行的分工機制,無論來錢與用錢,最后都要通過特定的財政預算機制,它的整個決定過程非常透明,很有參與性。但既有好處也有麻煩,好處是它的決定非常分散,可以照顧各方面人的需求,麻煩是分散化導致政治上的扯皮也會非常多,有時重大的事情很難達到共識,那么政府就不一定花大力氣做基礎設施。


美國交通設施建設資金主要來自稅費


美國各個州之間有非常大的區別,我以明尼蘇達州為例,它相當于美國的北歐。一是因為天氣冷,那里很多美國人是從北歐那邊過來的,二是有北歐典型的政府跟公共治理特征,相對高收入、高教育、高社會福利,甚至可以開玩笑說“明州是美國比較社會主義的地方。”高福利高稅收,是大家集體決策的結果,大家愿意付出更多的稅收換取更多的服務。所以明州不是美國的典型例子,但它是一個前沿案例。


先說資金的來源。美國很大程度上用的是專款專用的燃油稅來支持交通。這本身是對的,但燃油稅占整個交通資金的比重沒有大家想得那么大。在這張圖上大家可以看到聯邦政府15%的資金是從聯邦政府的燃油稅里來的,但明尼蘇達州2010年整年的交通資金將近一半的錢其實是州政府自己的錢,來自于州政府額外的一層燃油稅,來自于州政府的汽車登記稅和汽車銷售稅。除了這些之外,還有非常大的一塊是地方政府用地方財產稅來支撐的地方交通服務。


為什么用燃油稅?開車就要燒油,燒油多說明你用路用得多,那么你向聯邦跟州政府多交一點錢是應該的。這張圖可以看出上面有一個統一的聯邦燃油稅,還有一個州政府的燃油稅,州政府燃油稅高低之間的差別非常大。它的邏輯是有一個聯邦基礎性的服務水平,但另外給了各個州自己的一個選擇范圍,有的州愿意多花一些錢,多交一些稅,可以有更好的道路。州政府除了有燃油稅之后,還加了其它的稅,比如汽車登記費。登記費是根據汽車的種類、汽車價格,即使你不上路,每年都要交一筆錢。比如我可能開著一輛很便宜的豐田,我的鄰居可能開一輛特燒油的悍馬,根據燃油稅,這是公平的,他上路多燒油多,多交一點。但還有一層公平就是,根據你所擁有車輛本身的不一樣,即使你還沒有上路,你就應該有所區別。另外,在明尼蘇達州買車時,會根據你買車的價格,額外有一筆6%或者7%的汽車銷售稅。這筆汽車銷售稅款同樣是專款專用,用來支撐州政府里州干道的設施支出。


在地方,地方政府的主要來錢渠道是房地產稅。國內這幾年,我聽說很多朋友買房,或者搬家時重點考慮學區房。如果一個學校非常好,周圍的房子通常很貴。等于說好的關鍵性公共設施,它的價值會在周邊房地產里很好地體現出來。美國的機制是,當你提高了地方道路的設施水平,就必然造成周圍房價、地價的升值,如果你通過收稅或者其它工具把這個錢拿一部分回來,那它是一個非常好的互動機制。不過70年代以來,美國地方的財產稅也碰到了一些問題,就是大家對財產稅抵制很厲害,因為很多房地產業主說,我每年交這么多錢,但是我并不清楚這些錢究竟用在什么地方。這些年,為了貼補地方交通的支出,美國開始采用一些更有針對性的專款專用措施,甚至采用一人一票的直接民主決定。


舉一個例子,明尼蘇達州在兩三年前給州府所在地周圍的幾個縣一個特別的授權,如果你能得到民眾或者議員的同意,就可以多征收1%的銷售稅,也就是說你買東西時,在原來銷售稅的基礎上再加1%。這個1%用來做什么?用來支撐在雙城地區周邊的大都會區的公共汽車、輕軌設施。最后在7縣里有5個縣投票通過,另外2個沒有通過,現在這5個縣就多出了這樣一層稅,另外2個縣沒有。可以想象,相應在公共汽車路網的設置上,對那5個縣就會得到相應的照顧。這是一個很好的反饋機制,雖然民眾對收稅很反對,但當你把一個特定的公共設施決定跟一個特定的稅收結合起來時,反而相對容易得到民眾的支持,因為他看到了一個實在的好處。


決策未必科學但一定能平衡各方利益


那有了這么多錢,應該怎么劃撥?整個來說,美國各級政府資金劃撥,要通過相當復雜的政治程序,采用了一些公式,這些公式里兼顧了很多方面的考慮。我們經常說要科學地決策,其實很多重大、復雜的公共政策,不一定很容易做出很科學的推測結果,這時候程序性的制定安排,肯定是一個比較好的保障工具。


先給大家看一張表格,右邊部分是聯邦政府的錢。首先你會看到聯邦政府的錢是通過一個跟公式有關的劃撥機制,劃到各個州,到了各個州之后,小部分由聯邦政府直接分給各個城市跟縣,大部分由聯邦政府分到各個州。左邊是州政府自己的錢,那里有很細的一些比例,比如5%是用來作為整個州的靈活機動的交通開支,95%是通過公式化的形式發放下來。這95%分為三大板塊:最大一塊是62%,納入最大的賬戶——州政府主要干道基金,州政府里面主要的路網都由這個基金負責。其它相對小的部分,9%、25%分給各個縣、各個市,這里面有更細的數字。


從地方政府角度來看,明尼蘇達州有80多個縣,這80多個縣接受一定的聯邦跟州政府交通的資助,背后邏輯是:一個縣如果提高了道路設施水準,不但自己有好處,對周邊也有好處。但在接受這個錢時有一個前提,既然設施有區域性的好處,那么我們希望你在使用時要進行區域性的協調。這個區域性協調是怎么實現的?先把明尼蘇達州80多個縣劃成了8個片區,每個片區包含了若干個縣,是以片區為單位向聯邦政府申請撥款。撥款下來后,這筆錢更多是在片區里綜合考慮。具體細節上,他們有一個聯席會議,每個縣有一個道路工程師,相當于中國城市的規劃局局長。這幾個局長組成一個聯席會議,每年集體討論這筆錢申請下來以后,應該怎么具體用到各個縣。比如,這筆錢下來之后,10%的經費由87個縣平分,另外10%是根據各個縣的車輛登記數量來平分,30%根據各個縣某一定等級的車道來劃分,最后剩下50%根據各個縣的交通需求來分。這個交通需求怎么算?每個州通過我們的研究設定了一個基本道路交通設施水平,然后你可以把這個水平跟每個縣的實際水平做一個比較,如果差距很大,就會有所照顧。


我講了這么多公式的細節,那邊州政府、縣政府的相關人員,經常說“這個公式糟透了,簡直不知道怎么改”。它有它的不好,但也有它的好。它的好就是,當你決策機制是以公式的形式擺在桌面上時,大家可以看到是怎么分的。比例多少不是科學的計算,但一定是各方面利益長期平衡的結果。這就回到大課題:當我們面臨非常復雜的公共設施提供時,當我們覺得沒有足夠的信息,來得到一個單一的科學決策標準時,怎么辦?我覺得很好的一個機制是通過程序來統籌決定,然后在這個標準基礎上進行調節。


美國公交軌道系統撥款機制


再講一下公交軌道系統的撥款機制。公交軌道系統,可以是汽車、地鐵,可以是輕軌、國內的BRT。在世界各國都有一個普遍的認識,公交系統非常花錢,需要政府進行大力補貼。這個補貼通常按兩部分來考量,一個是初建成本,比如地鐵的初建成本是要把它都挖通了,把站點都設好。初建成本很大,需要聯邦政府來幫忙。美國的做法是,聯邦政府每年撥出一定的錢,這個錢按照城市的規模給,這個城市可能有5萬人口以上或者5萬人口以下,5萬人口以下的城市,這個錢就可以靈活使用,可以用它進行初建成本的投入,也可以用它來運營。如果城市規模足夠大,會有更多的限制,只允許用聯邦政府的資助支付初建成本。這里面的邏輯是,比較大的城市有比較高的能力,籌集到足夠的錢支撐公交系統、軌道系統的運作。


補貼的錢下來后怎么用?以配套的方式發放下去。具體的例子是,如果你是美國的一個市長,決定買一輛公共汽車,聯邦政府給你撥款下來了,那么聯邦政府會為你出80%,你自己出20%,這是一般的公共汽車。如果是新能源綠色公交,聯邦政府會有更高的激勵,可以給你90%,自己只要出10%。換句話說,什么叫大力發展公交?真正的大力發展公交,單靠地方政府出錢是不夠的,因為公交的好處是對低收入者有更大的幫助,或者有環保作用。而環保和低碳是整個國家甚至是全球的利益,所以需要有聯邦政府更高級別的支持。

第二個板塊是運行費用。大家先看這張圖最下面的紫紅色部分,這個比例是雙城地區整個公交輕軌系統所收的票房價格、票房收入占年度運行的比例,大概只有1/3。目前,全世界大概只有紐約或者香港的部分路段,能夠憑公交票房維持運營。香港的地鐵系統是掙錢的,但掙錢不是靠票房來掙錢,是靠港鐵公司控制了很多物業,經營這些物業有很多收入。所以即便如此,公交系統同樣需要大量的補貼才能運營。美國一般是怎么進行的?一種是地方政府的房地產稅,因為你有好的公交設施、好的輕軌系統,周邊房價可能上升。第二種比如雙城地區用了額外征收的地方可選銷售稅。因為你有了這些設施后,地方商業活動會更活躍,這時候你從市場的銷售交換行為收取一些稅收支撐,也是一個很好的互動機制。



2015-08-23 08:39

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