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陸銘:戶籍制度改革解讀和展望
陸銘:戶籍制度改革解讀和展望
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文章來源:東方早報·上海經濟評論

圍繞戶籍制度改革,我大概要跟大家講4個方面的問題:首先是當前的戶籍制度帶來的一些不良影響;其次是如何解讀本次戶籍改革方案帶來的趨勢;第三是土地制度改革,因為土地制度改革和戶籍制度改革連在一起,它有可能是下一個工作重點,會影響到中國城市化進程和人口流動方向,也會影響到戶籍制度改革的成效;最后,現階段的這些改革,特別是戶籍制度改革,會給下一個階段中國經濟帶來什么樣的影響和趨勢。

當前戶籍制度的問題和困境

戶籍制度是和每個人所享受的公共服務聯系在一起的。它實際上形成了一個農民進入城市生活的門檻。

第一個負面影響是阻礙了勞動力的流動,不利于經濟增長(特別是大城市的增長)。對像中國這樣的大國而言,借助大城市或者都市圈是非常重要的經濟發展的動力。但是由于勞動力流動受阻,非常重要的全國統一市場的效益以及大城市和都市圈對經濟發展的帶動作用都沒能得到充分的發揮。

從宏觀上來看,要走出這一輪中國經濟增長的下滑,可能需要發揮中國東部沿海地區、大城市和特大城市帶動全國經濟增長的作用。而到目前,戶籍制度對勞動力流動的阻礙仍然是制度上制約經濟增長的力量,實際上從十年前就開始表現出來,勞動力短缺和企業的勞動力成本上升與勞動力流動障礙有或多或少的關系。

第二個負面影響是帶來嚴重的社會不和諧問題。社會不和諧體現在兩個方面。一方面,在城市里生活但沒有當地城市戶口的這部分人在整個城市常住人口中的比例占到30%。在北京和上海這樣的特大城市,這一比例要高達40%。在廣東的一些城市,沒有本地戶籍的常住人口數量已經超過了擁有本地戶籍的人口,特別在深圳,外來人口和本地的戶籍人口是嚴重倒掛的。由于沒有本地戶籍,外來勞動力在本地勞動市場上面臨不公正的待遇,生活滿意度和對社會的信任度較低,對和諧發展是一個非常不利的影響。

更嚴重的問題出現在農村,現在的中國農村存在大量的留守婦女、老人和兒童。根據國家統計局公布的人口普查資料,目前留守兒童(即父母一方或者雙方在外地工作的兒童)的數量達到了6100萬。這些留守兒童的學習情況、健康情況堪憂,年齡大一些的青少年還面臨犯罪這樣的嚴重問題。實際上,這次的戶改對這些問題是有所回應的。而這6100萬的留守兒童,未來很大一部分要進入城市的人口資源,如果不盡早關注他們,將對城市的人口素質帶來非常大的挑戰。

第三個負面影響是極大地制約了中國的消費發展。很少有人注意到,戶籍制度是制約消費的一個很重要的因素。現在城市里沒有戶籍的流動人口大概有2.6億,這意味著在中國的整個人口群體中有六分之一屬于這個群體。這個群體一方面在社會保障上嚴重缺失,因此他們會為未來的養老和醫療而儲蓄;另外他們考慮,若未來回到農村,那么現在買的家用電器等耐用消費品難以帶回,所以他們在這方面的消費也會減少;更重要的是,他們若預期到自己未來的收入是下降的,那么他們會為未來的生活做儲蓄,在城市里面掙錢不花錢。其實這樣的現象是成為制約消費的一個非常重要的因素。

解讀此次戶籍改革方案

我們今天所講的戶籍制度改革所要解決的是2.6億-2.7億的城市里的農民的落戶問題,也包括一部分實際上是外地的城鎮戶籍向本地戶籍的轉換。即它要解決的主要是外來人口不擁有本地城鎮戶口的問題,而不是農業人口不擁有非農業戶口的問題,雖然后者也很重要。

本次改革方案要突出的一個原則是“以人為本”,是要符合社會和經濟的發展規律,不能以政府的意志為轉移,也不能違背群眾的意愿。

從經濟學最基本的道理來講,農民進城是經濟發展的需要,因為農民到城里能獲得更高的收入和更好的就業崗位,與此同時,在中國也的確存在城市里的社會保障、公共服務更好的現象,所以農民才要進城。但是在中國也存在一些現象,農民有的是“被”進城的,比如說,政府把農民的地拿來,讓他們集中居住,但是他們干的活還是農活,好像他們進城了,騰出來些地可以搞開發,這種違背規律和群眾意愿的做法在新戶改制度的指導思想里是明確反對的。

另外一個符合社會和經濟發展規律的是,當中國在進行城鎮化和勞動力大規模流動的時候,勞動力流動的方向主要是流向大城市和特大城市,而流動的地區主要是中國的中西部向沿海地區流動。我們不否認,其中有一部分是流向了中小城市,也不否認有些勞動力是流向了中西部,但是從份額和主導的方向來講,勞動力的流動方向主要還是東部沿海地區特別是東南沿海,在城市的規模上主要是流動到大城市和特大城市,這個規律必須要尊重。

改革方案中提出要把城市分類,把城市分為小城鎮、中等城市、大城市和特大城市,然后設置一些標準。可以看到中等城市和小城鎮是放得比較開的,只要你有穩定且合法的就業和住所,基本上在落戶上就沒有什么門檻。

但是需要強調的是,在中小城市當前戶籍制度已經對平等就業、社會保障和公共服務不構成太大區別了,戶籍改革在中小城市構成的影響不會特別大。我建議大家在解讀戶改方案的時候,要把重點放在大城市和特大城市的改革方案上。一方面它們是勞動力的主要流向地,另一方面也是在這些城市,戶籍制度對勞動力在就業、公共服務和社會保障造成的差異很大,矛盾也比較突出。

我們來看戶籍改革方案是怎么做的?首先,我要講幾條戶籍改革方案的原則:

第一,把穩定、合法的就業作為獲得本地戶籍的第一標準。這點非常重要,因為它注意到了勞動力流動的一個重要的驅動力——收入。

第二,住房。大家注意,在不同層次和規模的城市里,合法和穩定的住所后面都有一個括號,含租賃,也就是并不要求買房子,租房子也可以。這意味著只要你在城市里有穩定且合法的就業,哪怕收入不高,租房子也符合住房這一條件。

第三,繳納社會保障。大城市落戶的標準是不允許把繳納社保的年限定于超過5年。這點非常重要,因為在這個方案里,對于特大城市落戶的社保標準是沒有特別提要求的,也就是特大城市有一定的靈活性和不確定性,我個人理解,特大城市的社保繳納年限也不會特別長,即使超過5年也不會超過特別多。

第四,在剛剛所講的各種城市里面,如果一個人達到了落戶的標準,不管你是在什么城市,也不管你是直接拿到戶籍還是經過積分制的方式成功落戶,本人及共同居住的配偶、子女和父母也能拿到戶口。這個意義特別大,上面已講到中國的戶籍制度造成了許多家庭成員在不同城市分居的問題,而在農村導致了留守兒童、婦女和老人的問題,我認為戶籍改革方案在這個方面是一個重大的突破。

第五,技能。目前,一些特大城市在制定積分制的時候,都把技能作為積分的一個標準。比如有的城市會要求如果要落戶要具備中級以上的技術職稱。但是,很多農民工在城市里從事的是一些消費性的服務業,比如說餐館服務員,這些工作很難有中級以上技術職稱。而這些職業和他們提供的服務,恰恰是城市不可缺少的。

因此,我們反復問的一個問題就是,如果這些居民他們教育水平不是很高,收入水平也不是很高,他們在為城市提供必要的生活性的服務,在城市里已經就業居住甚至十年以上了,卻不能享受平等的公共服務,甚至以后只能回老家,這是不是既不平等也不有效?這種政策對未來城市服務業的發展,和城市居民生活水平的提高是非常不利的政策。比如說,醫院里的護工招人很困難,企業招人時不是大學生招不到,而往往是一些相對低端的勞動力在招工的時候十分困難。

這個戶改方案中就提出,未來要有序地提高各類居民的落戶比例,包括大學畢業生、留學回國人員,也包括職業技術學校畢業的學生等等。也就是說,只要你符合這個城市的產業結構調整和產業發展的需要,只要你能適應市場競爭,獲得穩定合法的就業,并且符合落戶的條件,未來都是要逐步解決的。各類人在將來都要逐漸獲得平等的機會、社會保障和公共服務。

我認為這五個方面都是戶籍改革方案中值得特別提出來的亮點。接下來我們要談談過渡方案,因為在大城市和特大城市中是不可能讓沒有本地戶籍的人全都立即變成有本地戶籍的人。當前中國的大城市里已經出現了基礎設施和公共服務供給不足的問題,特別是在醫療和教育兩方面。針對這些公共服務和基礎設施的供給不足,如果戶籍制度一下全放開就會對這些特大城市和大城市造成意想不到的后果。

因此戶改方案還體現出來一個特點——漸進性。既然有漸進性,那么就有落戶的標準問題,除了剛才所說的幾大原則之外誰先落戶?在特大城市里面,它講到,按照居住年限來。也就是你居住的年限越長,在未來就能越快拿到這個城市的戶口。另外一撥人,他們有穩定的就業、穩定的住所和社保,但是依照戶籍改革的漸進方案可能暫時不能在特大城市里拿到戶籍。

在漸進時期,就會推行居住證制度和積分制度,在未拿到落戶的積分之前使用居住證。因此未來改革實行兩條腿走路,一撥人逐漸拿到戶籍,暫時無法拿到戶籍的人實行居住證制度。而居住證的門檻非常低,一般來講,只要有穩定的工作和長期的居住,整體來說門檻并不高。未來兩條腿走路的另一條腿是,在未來居住證持有者享受的基本公共服務和當地戶籍持有者享受的基本公共服務的差距是逐漸縮小的,這就意味著跟戶籍掛鉤的福利和特權就慢慢減少了。

基本公共服務指基本的公共醫療、基礎教育(幼兒園、小學和初中),高中另當別論;低價的生孩子服務也是公共服務的重要組成部分;辦證(比如護照)也是基本公共服務之一。當然,戶籍和居住證兩者還是存在差異。第一,高考的權利。目前,一些特大城市的高校在高考名額上還是極大地傾斜于有本地戶籍的考生。這衍生出高中入學權利不同,如果不能在當地取得高考名額,那么在本地讀高中的權利也未放開。第二,住房政策。政府補貼住房(主要是廉租房和公租房)的主要對象是戶籍人口,雖然有些地方在呼吁要把對象覆蓋到未取得本地戶籍的常住人口,但是在短期內無法大范圍實現。

整個戶改方案是向以人為本、尊重群眾意愿的方向走,其中唯一存在不確定性的是,在中央制定的原則下,特大城市的戶籍改革方案有本地制定的權利。

這里,我要特別強調,嚴格控制特大城市的人口規模這一句話的解讀。中共十八屆三中全會后,地方政府將嚴格控制特大城市的人口規模這一句話來作為一把尚方寶劍,對外來人口實施一些嚴格管理的政策,甚至希望通過行政性的手段來減少外來人口,尤其是低技術及低收入、以小服務業為就業的人口。這次的方案出臺之后,可能在一些地方上對積分制和戶籍的門檻還設置一些標準,但是有一點很清楚,不能把嚴格控制特大城市的人口規模這一句話理解為特大城市人口不增長了,更不要說減少。只要制度改革的方向是為了將符合條件的非本地城鎮戶籍的常住人口轉化為本地城鎮戶籍人口,那么特大城市的人口一定會增長。唯一的懸念是增長的速度,這與未來積分制和戶籍門檻有關的。

土地制度改革

戶籍制度的改革將快速推進城鎮化,這引出了土地制度改革的需求。因為接下來大量農民逐漸進城,農村的土地怎么辦?農業土地要進行確權,確定土地使用權,使用權可以流轉,以轉讓、轉租、入股、大農場的方式來流轉使用權,這些現象都已經出現了,趨勢非常清楚。接下來矛盾聚集在宅基地和農村現在已有的建設用地(以公路、農村企業的形式存在)上,一部分農村建設用地隨著農民進城已經沒有用處了。

目前爭論焦點在于農村現有建設用地和宅基地的盤活問題。目前政策只允許農村居民在本村居民內部進行宅基地轉讓。本人認為,目前的政策是不符合大勢所趨的,原因很簡單,現在已經有大量“空心村”出現,沒有人會買入宅基地,即使有也無法與流向城市的人口規模相比。未來,一部分宅基地,特別是靠近城市擴張邊緣的宅基地可能允許農民自建房子進行租賃甚至出售,這個在制度上需要突破。城市化過程中,這部分宅基地分享了城市化的紅利,升值了,怎么辦?通過稅收制度將這類農村集體建設用地的增值收益轉化為公共財政,相當于一部分土地漲價歸公(這一制度世界普遍存在)。

但是,分享了城市化進程紅利的宅基地畢竟只有一部分,大量遠離城市的宅基地未來出路是什么呢?復耕為農業用地。這有利于中國在城市化過程中反而增加農業用地,這對糧食安全和農產品產量增長有好處,對仍留在農村的人口來說,這有利于增加其收入。理論上和實踐上的前沿課題為:能否允許一部分農村居民將老家宅基地復耕為農地的過程中,將宅基地所對應的建設用地指標界定給農民,讓該農民將宅基地使用權帶到其就業落戶的城市去,實際上就是農業用地跨地區的占補平衡。這一點目前在中國仍然是嚴格禁止的。我認為未來需要在這一點突破。農業用地跨地區占補平衡既有利于改善建設用地在不同區域之間合理有效配置,又使得農民獲得資產性收入,加快其市民化和融入城市的進程。

戶籍制度改革的可能影響和趨勢

首先,一定會加快城市化進程和部分人口流入地的城市人口擴張。

其次,引起房地產市場需求擴張,未來可能出現分化。大城市和特大城市住宅需求增加快,而三四線城市房地產市場需求增長疲軟,過去過度投資現象仍需相當長時間消化,不排除部分城市泡沫破裂的現象。

最后,這輪戶籍制度改革和人口流動方向會給城市產業發展帶來機會,可能成為下一輪中國經濟企穩回升的動力。主要表現為:(1)居民需求釋放所帶來的服務業發展,特別是大型城市消費型服務業的發展會有明顯增加。在需求方面,有人口增長和收入增長的帶動,供給方面勞動力短缺一定程度上得到緩解。(2)東部地區制造業勞動力短缺現象一定程度上得到緩解。(3)巨大的基礎設施和公共服務需求,特別是道路、地鐵、學校、醫院方面投資機會增加,也會給中國下一階段經濟增長帶來動力。

(作者系上海交通大學和復旦大學教授。本文根據作者8月1日在興業策略組織的“《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》解讀和展望”電話會議上的講話整理,經作者審訂。)


2015-08-23 08:39

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