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周其仁:不能否定土地財政的功績
周其仁:不能否定土地財政的功績
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文章來源:金融界

改革為什么那么難

半拉子改革”是中國20年改革中值得玩味的現象。

1988年憲法修正案,所修訂的重要內容之一就是土地的所有權不得買賣、租賃、轉讓,土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。這一句話打開了中國的土地市場化之門。

中國只有兩種土地,政府手里的國有土地,農民手里的集體土地。憲法所規定的土地使用權可以轉讓,沒有特別強調只針對國有土地。

為符合憲法的要求,同一年《土地管理法》也得到修訂,明確了國有土地和集體土地都可以依照法律的規定流轉、轉讓,但后面它加了一句話,叫具體辦法由國務院制定。

兩年后,《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(下稱《條例》)姍姍出臺。至此,城鎮國有土地轉讓有了依據。然而,農村集體土地轉讓的辦法直到今天也沒制定出來。一征求意見地方就不同意:不能讓集體土地進入市場,否則,征地的難度就大多了。

這個“腸梗阻”就一下卡到了今天。

雖然今天大家都批評土地財政,但實際上它是功不可沒的。在改革開放的過程中,如果沒有土地財政,如果不把地變成錢,我們今天好多東西都是沒有的。但是令人遺憾的是當時的改革改了一半,政府的地市場化了,農民的地不行,只能按照老辦法,征用以后變成國有土地才進入市場。等于有一個現行法律給政府的空間,這只手去征,另一只手去賣,中間的差價是如此之大,所以帶來了一系列的問題。

在《改革的邏輯》一書中,我問了幾個問題:第一,我們這個改革為什么需要改這么長時間?計劃經濟才實行了多少年,從1953年國民經濟恢復以后第一個五年計劃,到1978年改革開放啟動,期間中國還有大躍進,還有國民經濟調整。如果把這些調整拋掉,計劃經濟在中國也就搞了20年,而中國的改革已經改了35年了。

改革為什么那么難?原因在于“半拉子改革”。再拿土地問題來說,如果當年直接徹底市場化,那好辦多了,因為誰也沒有從半拉子市場化當中嘗到過甜頭。當初只改了一半,再加上甜頭這么大,后來再想改另一半時,當然就改不動了。

可以肯定“半拉子改革”是不行的,哪個口子都可以出大問題。土地改革在上世紀80年代初就已經提出,至今已經30多年了。1987年,土地使用權拍賣第一槌在深圳敲響。半年以后,上海拍出第一宗地。但直到1988年全國人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法,使得集體土地入市問題就擱置下來了。

在一些人看來,農民土地不能市場化。農民把地和房都賣了,住到哪去?甚至有人担心,土地一旦流轉了,農民就會拿著賣地的錢去賭博了。但如果這個邏輯成立的話,那大家都不應該領工資,應該發肥皂、發饅頭、發毛巾,以防止人們領了錢亂花。現實之中如果確實有人賣了土地去賭博,是不是要因為這個個案就把大部分不賭錢的人的權利剝奪掉?在我看來,這都不是不讓農民土地入市的理由。

如何打破僵局

現在有這樣一個現象:在全國范圍內不能形成統一的政策意見,政治家也下不了決心,于是就有了“試驗區”。這些年來,我和我的同事還有同學,去看過不少“試驗區”。它之所以存在,是因為在中國,需要完全靠經驗去說服人,這是有不少局限性的。如果沒有希臘民族的抽象思維能力,幾何中很多概念就很難定義出來。比如,直線就是兩個點之間最短的線,平行線就是兩條永不相交的直線。

這樣簡單的幾句話,就可以把世界上各種各樣的線都推導出來。但顯然,中國人不是這樣思考問題的,一定是經驗先行的。比如刻舟求劍,讀過這個故事的人一輩子忘不了,其實故事中的道理也完全可以用抽象語言表達出來。

推此及彼,讓農村土地進入市場進行流轉會有什么結果?我后來到成都去看,到重慶去看,到長沙去看,到嘉興去看“兩分兩換”,也包括到深圳去看。看過以后就會知道,中國改革的希望是在地方。有的人面對難題,可能會說,算了,這個事改不了,認命吧。但終會有人不善罷甘休,開始想辦法解決。一個辦法不行,試另外一個,再不行打擦邊球,更厲害一點的在法律的縫隙里找到實踐機會。

像在臺資集中的昆山,早年時,10萬臺灣商人在那里定居,生意很好,但廠房不夠用。由于開發區需要國家批用地額度,跟不上需求,商人們就拿著錢同周邊的村莊商量:你把土地變成廠房,我就付你租金。眼看著錢送上門來,一個支部書記開始研究法律,發現農民辦企業是可以的,還有一條說跟其他方聯辦企業也是可以的,于是就向國土局打報告說要跟臺資聯辦企業,并跟臺商簽署房屋租賃合同。

后來當地土地緊張了以后,新的土地政策下來,明確了可以建廠房,但需要找出耕地來占補平衡。村里想出了應對的辦法,將村里的零散土地復墾,變成耕地,騰出一定的畝數,這樣既盤活了土地,又符合政策。

我訪問過一個村支書,是村里的領袖人物,他跟我講的話我今天還記得。他說錢就在門口,地在我們腳下,怎么就弄不來這錢?

但是嚴格按照法律細究起來,這種做法是違規的,集體土地是不能出租的。集體土地只有收歸國有后,國家才把它批租出去。

到2007年,國家批準成都設立改革試驗區時,情況就好了一點,政策允許在土地和金融方面先行先試。試驗區成立的第二年,就發生了汶川大地震,當時都江堰很多農戶的房子垮塌了,這種情況下逼出一個新的政策,中央要求成都用城鄉統籌改革的方法做好災后重建工作。隨后,成都出臺了災后農房聯建政策。地震雖然讓房子塌了,但土地還在,城里人看中這個地方,愿意投資。

于是,農村的人出宅基地,城里的人出錢,聯合建房,占地面積不能超出宅基地。市政府要求,城里人必須先把農民的房屋建好,才能建自己投資的房。

成都夏天很熱,但都江堰的青城山非常涼快,很多城里人到夏天時就把父母送到山里避暑,但城里人并不喜歡農民的房子,所以有聯建的意愿。我們后來幫著計算了一下,農民的宅基地40年使用權轉讓給城里的投資者,一畝地折合164萬元,普通農民過去哪見到過這么多錢?

最初的嘗試成功了,后來就舉一反三,當地發現不光可以一對一,還可以一對多、多對一,最多的時候,12戶人家一起來聯建。案例多了起來,成都還成立鄉村規劃司,下鄉幫助聯建者去做規劃。

錢是城市人投資,卻不是完全援助,投資者從中也獲得了利益。發展到后來,通過這種方式建起了鄉村酒店和開發園。對于投資者不愿意去的那些土地,當地人則想了一個辦法,把蓋在上面的房子拆了,之下的土地復墾成耕地,把原來蓋房子的權利抽出來到城里去賣,買到這個權利的人就可以在城市地貴的地方落下去。

大家都知道,土地、房屋是不動產,但經過這樣一設計,它們都變成動產了。所以說,基層真是有辦法。

重慶更厲害,每年兩三萬畝“地票”賣給城市。城市的好處在于,地票不占用地指標。具體操作是:先把地票騰出來,比如賣價是22萬元人民幣,其中減去3.7萬元整理土地的成本,剩下的部分85%歸農民,15%歸集體。用地人買到地票后,就有權在城市規劃區內落地,如果落在農業土地上要給使用權所有者補償,之后可以搞建設。

重慶為什么可以這么做呢,因為它的35個區市縣中,偏遠地區的農民很窮,大多外出打工,十室九空,房子缺乏維護后變得很破敗。地票制度施行后,幾萬戶農民受益。

在地票制度中,誰都得到了利益,農民、村集體直接從土地獲得了收益。而企業也可以使用土地,比如一家民營企業想建個加油站,有個地票市場就有了可能。而政府在當中可以通過征收個稅和交易稅,把土地增值收益中應該歸公的一部分拿回來。

再看看深圳,雖然已經全部是國有土地,但農民連夜蓋樓,他們叫“種樓保地”,這種房屋沒有規劃,存在消防等隱患。但是政府跟農民談不拢,政府說這個地是國有土地,農民說地上蓋的房子是我的,最后的結果是這塊地誰也不能合法利用。

最后借著土地改革,深圳成為全國第二輪土地改革試驗區。一塊土地拿到深圳土地交易中心去賣,賣出來10多億元,政府拿70%,農民拿30%。農民覺得很吃虧,要求在這基礎上,再從地上開發形成的物業中分得兩成,政府同意了。三成的土地收益加兩成的物業,可以年年收租金,對很多農民來說是擁有一個永久資產的收益。

后來農民還覺得吃虧,就向政府提出要求,土地要定向拍賣給某家有潛力的公司,他們可以用三成的現金買它的股票,跟公司一起上市。從這件事情上可以看出來,農民的水平其實都不低。

這樣一來,各種利益尋找到平衡點,又是皆大歡喜。去年底,這套做法嘗試成功后,又開始擴大試點。

及時吸納底層經驗

可以歸納一下什么叫作改革的邏輯。首先是只要現實中生產關系、上層建筑不適應生產力,一定有人會行動。行動中有愚蠢的,但是也有聰明的,甚至有妙不可言的,這都是中國改革的資源。但是,有了這些底層的行為,能不能上升為政策,上升為法律,還有一個改革環節是必不可少的,就是要完成合法化。這時候輿論、理論、推理、完善、領導者的判斷都非常重要。

在改革的邏輯中,改革永遠是兩層,底層和上層。底層出現了不適應一定會想辦法,不論是記者、研究者,還是觀察者,一定要眼睛往下看。不要急急忙忙想什么救國大計、戰略,一旦貼近地面去看,肯定會有收獲。

中國的改革將會一步步走下去,停不下來。過去土地不值錢,現在可以籌資了,這是挺好的一步,但是邁的步子不一樣大,有的地可以賣,有的地為什么就不可以賣呢?土地如此,國企如此,壟斷行業如此,只要堅持改革開放,就沒有一個領域是例外。

現在的問題是,改革的兩個層次往往碰不到一起。在很多情況下,是底層有行動,上層沒有吸納,或者是政策挺好但不中用。因此,不論是執政者,還是理論界,需要有基本的共同信念:不能把多數老百姓放到非法的位置上去,對于底層的經驗要及時地吸納進來,變成體制的組成部分。

應該看到,一些現實情況法律還不能承認,但是它無害。不但無害,還有正面貢獻。我在上海調研時,曾有官員問我,上海的黑車很嚴重,已經有跟正規出租車差不多的數量了,應該怎么辦。我注意到一點,地鐵和公交車都是晚上11點停運,這樣一來,居民下了地鐵,卻沒法乘公交車回家了。有需求沒有供給,黑車就這樣產生了。與其抱怨它亂,不如將它們納入法律規范內,要求它守秩序。

這說明一個道理,如果一件事情明明有市場,卻不加承認,又清理不了,最終可能把更多的人推到法外世界去。所謂好的治理,關鍵在于及時把合理的需求吸納入正常軌道。比如,當年的包產到戶是非法的、到香港打工是非法的、開廠雇人是非法的,在及時加以合法化以后,不但沒有亂,反而對經濟起到了非常積極的作用。

所以,只需把實際經濟生活中阻礙生產力發展的因素加以疏解,生產力就可以解放出來。如同中國的城市一樣,美國紐約也曾經為路邊的小攤販困擾。有意見認為,攤販們擾亂市政公共通道,提議宣布街上擺攤違法。當時的市長布隆伯格認為這樣不行,取締3000個攤販,將影響到3000個家庭。

最后的處理辦法是規范攤販的行為,比如,規定每條街在不影響交通的情況下可以有多少個攤位,同時要有牌照,要具備衛生條件,等等。這就是社會服務一個正確的方向,把人們納入到合法的框架里,來讓他們堂堂正正掙錢,給社會增加福利。

牽一發未必動全身

在現在這個發展階段,中國的矛盾和問題體現在各個層面,給人的感覺是千頭萬緒,牽一發而動全身,不知道從何處下手。

這是現實存在的情況,但我認為沒有那么嚴重。人們有時候不動,卻找個理由說動不了,其實每個地方都可以改。我們在深圳學到一個做法,比其他很多地方都高明,那就是城市更新,其實就是一塊塊地改造現有的城市。

要相信一個道理,社會制度不是畢其功于一役,而是要從多個層面入手,這里改一點,那里改一點。當然,這種改革也需要一個整體部署,比如像十八屆三中全會那樣,有一個整體的安排。

現實中確實也存在這樣的情況,一項改革不動,其他的改革就推進不了,但仔細研究一下,其實未必有那么強的聯系。現在社會上都說這些年教育問題嚴重,但要看到一些民營學校越辦越好。這說明把教育當成事業來做,真的能辦出一批優秀的學校。所以貼近地面永遠有很多機會,不僅有生意的機會,也有改革的機會。

我們要有一個系統的考慮,要有頂層設計,但更重要的是要往底下看。包括媒體在內,許多人把改革難度渲染得很大,既得利益嚴重。但如果深究下去,往往沒有那么嚴重。“半拉子改革”是很讓人焦慮的,但是也要相信,我們民族有5000年的歷史,經得起這種檢驗。

改革這件事還是要有韌性,東方不亮西方亮,今天不行,明天可能又推得下去了。很多改革的試點、試驗,有失敗的,但也有意義,它探了路,給這個社會留下了一些有效信息,別人會吸取里頭的經驗教訓。漸進改革理論就是這個道理,從猿到人是怎么站起來的,就是經歷了漫長的歲月,一步一步慢慢站起來的,改革也是一個類似的過程。

這里再舉一個例子:溫州在十八屆三中全會以后,開始農房入市試點。樂清先制定了一個地方法案,“農房放開,供本縣人買賣”。這種交易在房屋中介那里就可以完成。和房屋中介聊天,中介說農業戶口人根本不來買農房,全是外地人來買,因為樂清是一個工業基地,大量外來人口在這里站住腳了,需要買房。

交易手續很簡便,中介提供合同樣本,寫明某人經財產共有人就是老婆同意,把房子自愿賣給買房者,一套協議寫在上面,雙方簽字畫押生效。房屋中介向買賣雙方各收1%,交易就完成了。

什么叫改革,人家底下做的試驗就是改革,而且已試了很多年,至少1998年之前就流行。我稱之為民間試驗區。所以不要輕易說牽一發動全身。

中國的法制目前還不健全,這意味著很多事情還沒有一個固定的條條框框,很多條道路可以在一個時期內并存,實際上形成了社會實驗室,產生了對照組的效果。

不可否認,有好多改革是互相聯系的。上世紀80年代的時候,專門有一批人研究改革的程序,先改什么后改什么。弗里德曼曾經講過,中國的問題為什么難改,實際就是一簍子螃蟹,你咬著我,我咬著你,沒辦法走出來。你說改匯率,他說利率沒法改,你說改利率,他說匯率沒法改,一環一環都套著。但是要認識到,有很多聯系是強聯系,有些則是弱聯系,先把一些弱聯系切開,強聯系的部分就可以下手了。


2015-08-23 08:39

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