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蔡繼明:“土地腐敗”的制度分析
蔡繼明:“土地腐敗”的制度分析
蔡繼明     阅读简体中文版

為什么這么多政府官員因土地而走上了不歸路?為什么土地違法問題越演越烈,屢禁不止?這需要從政治體制、土地制度、財稅體制三個方面分析

政治體制根源:地方政府一把手和分管土地的直接領導權力過大

中國經濟依然是管制型經濟,管制型經濟使政府承担雙重角色。一方面,政府作為公共利益的代表者,制定政策,調控經濟活動,充當裁判員。政府壟斷了基礎設施、工業、房地產等項目的審批權,這些項目的建設都需要土地,而土地又控制在政府手里,想要獲得土地,只能向政府官員尋租。
另一方面,政府又掌握數量龐大的資源,直接作為一個主體參與經濟活動,充當運動員。各個地方政府都肩負著發展本地經濟的重任,中央在對地方政府官員的政績考核中,GDP是最關鍵的指標,這加劇了他們經營土地的沖動。因為他們只有獲得土地,才能用它來招商引資、興辦工業園區、進行基礎設施建設。在這些活動中,土地資源的定價權掌握在相關官員手中。土地批給誰不批給誰,以什么價格給,都是官員說了算,即便是土地公開招標拍賣也無法完全克服其中的利益輸送。
另外,層級制的行政管理結構,使地方政府一把手和分管土地的直接領導權力過大,缺乏監督和制衡機制。我國的土地主管部門是各級國土部門,但國土部門只是政府的一個下屬部門。國土局長要受分管副市長、市長的領導,分管副市長又要受市長和書記的領導。分管副市長、市長和書記如果繞過國土局長直接批地或者干預土地交易,國土部門是無法有效約束的,紀檢、監察等部門在查處時也會遇到困難和阻力。因土地腐敗而落馬的高官,基本上都是分管土地、城建或者重大建設項目的副市長、區長。權力不受約束,自然導致腐敗。

土地制度根源:征地的成本低廉,征地“效益”巨大

所謂二律背反是指兩個法律或規則之間相互矛盾。中華人民共和國憲法有關中國征地制度和土地所有制的規定之間存在著一個二律背反:
一方面,憲法規定城市的土地歸國家所有,農村的土地歸農民集體所有,這就意味著凡是城市化和工業化新增的土地需求,無論是公共利益的需要,還是非公共利益的需要,都必須通過國家的征地行為(即把農村集體所有的土地轉變為國有土地)來滿足;而另一方面,憲法又強調,國家只有出于公共利益的需要,才能對農地實行征收或征用。
很明顯,要滿足前一種要求,就會違反后一種規定;而要堅持后一種規定,又不能滿足前一種要求。
正是因為相關的法律并沒有對公共利益作出嚴格的界定,而政府出于經濟發展和城市建設等非公益性需要也必須征用農民的土地,盡管個別地方政府的征地違規違法,但司法部門通常對政府違規征地引起的法律訴訟不予受理,這就在一定程度上為地方政府的官員的土地腐敗提供了法律上的保護。
現行的征地補償標準不合理,使征地的成本低廉,征地“效益”巨大。國家對以公共利益的名義征收的土地,只是按照土地原有用途補償,這使得獲取土地的代價很小。政府把低價從農民那里征得的土地,轉手以招拍掛的形式出售給開發商從事非農建設,獲取了巨大的利益。而這二者之間的巨大差額,自然為腐敗官員尋租設租和不法商人行賄,提供了巨大的空間。
政府壟斷了建設用地的供給市場。由于除了少數存量的國有土地外,所有新增的城市建設用地都必須經過征地獲得,征地的主體又只有政府,村莊集體土地的流轉被嚴格限制在農業用途(比如政府不承認小產權房的合法性),因此政府就壟斷了建設用地的供給。在需求不斷上升的情況下,開發商們明白,只有搞定了政府官員,才能以較低成本獲得土地。這就是為什么會有那么多政府官員前仆后繼倒在土地違法路上。壟斷土地供給,給腐敗官員利用土地牟取非法利益制造了制度空間。

財稅體制根源:地方政府靠土地生財、聚財

分稅制使中央財政拿走過多,促使地方政府靠土地生財、聚財。1994年分稅體制實施之后,中央財政迅速居于主導地位,集中能力越來越強,集中比例越來越高,占稅收總收入的比例一直保持在55%左右。中央財厚、地方財薄,但中央和地方的事權劃分格局并沒有多少改變。地方政府用45%左右的相對財政收入,支撐著75%左右的相對支出責任。這誘使地方政府不斷從預算外尋找收入來源。當地方政府發現土地是重要的生財之道后,就開始出賣土地為自己籌集財政收入。
分稅制的稅種劃分,也使得地方政府有激勵發展房地產業,不斷推高房價。根據分稅制安排,城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等稅種歸地方征收。因此,房地產市場越是活躍,這部分稅收收入就越增加。這就激發了地方政府發展房地產業的沖動,把大量的農地征收過來發展房地產業。房地產業發達的同時,控制土地的政府官員的口袋也就越“發達”。
土地批租收入沒有納入財政預算管理,地方政府存在濫用土地的強烈沖動。2005年全國87個開發區有60個違規低價出讓土地。有些地方為了“招商引資”,在國務院明令禁止低價出讓土地的情況下,采取先按國家規定簽訂土地出讓合同,再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段,變相低價出讓土地。這不僅使得官員和企業相互間進行利益輸送,也導致一些企業惡意圈占、倒賣土地。把土地收入作為預算外收入,逃避人大的監督,也造就了地方政府對收入的濫用,大搞形象工程和政績工程。

如何從根本上扭轉土地腐敗局面

產生土地腐敗現象的原因復雜深刻,要從根本上扭轉這種局面,還必須多管齊下,從體制、法制和機制入手,對土地制度、財稅體制和政治體制進行改革,同時引入和完善外部監督,把土地資源配置權力交給市場、法律和制度。為此,提出以下建議。
加快政治體制改革。要斬斷政府官員伸向土地的揩油之手,首先要從體制上減少政府對微觀經濟活動的干預,特別要從根本上改變政府利用土地聚財、斂財、生財的行為,取締土地財政,國有土地出讓金一律納入財政預算。要建立官員的財產、收入申報制度,對于超出法定收入以上的部分和消費,除非能夠說明來路,否則一律確定為非法所得。
打破政府對建設用地供給的壟斷。要允許農村建設用地在符合規劃的前提下直接進入市場,同時允許農業用地在列入規劃后自行進行非農流轉,增加建設用地的供給主體。土地供給的主體增加了,在擴大城市土地供給的同時,也容易形成平等競爭的局面。政府設租的權力小了,尋租的空間就會減少。
改革征地制度,嚴格劃定公共利益的邊界。嚴格規定征地程序,即使是公益性征地,也要提高公共利益征地補償標準,對被征地農民給予合理公平的補償,使農民分享到工業化城市化的成果。對非公益性用地,政府不要再征收或征用,而要在符合規劃的前提下,由用地單位與農民直接協商議價,通過市場來解決。以此提供土地利用的成本,縮小腐敗官員設租尋租的空間。
強化對土地管理部門和政府主要領導的監管和約束。孟德斯鳩說過,“一切有權力的人都愛濫用權力,這是萬古不變的經驗。”簡單的道德說教是不行的,必須在機制上引入各種社會力量(特別是群眾和新聞媒體)來監督官員的權力,加強土地交易的透明性。規范土地招拍掛出讓程序,明確交易規則,完善市場運作。
改變中央和地方的利益分配格局。要使中央政府與地方政府各自的事權和財權相對應,扭轉地方政府借地生財的內在動力。改革現行分稅體制,對現行共享稅的分配比例進行重新劃分,適度提高地方政府(增值稅等稅種)的分享比例,盡早把營業稅納入中央與地方的共享范疇。提高地方政府的財力。

作者為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授 來源: 人民論壇政論雙周刊(總第342期)
 

2011-10-27 06:22

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