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王滬寧:中國抑制腐敗的體制選擇
王滬寧:中國抑制腐敗的體制選擇
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文章來源:來源:《政治學研究》1995年5月  作者:王滬寧

1995年5月,頒發了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》,規定干部的工資、各類獎金、津貼、補貼、福利費、各類勞務所得等收入必須申報收入。

1978年以來,中國大力推進改革開放政策,現代化建設日新月異,取得了舉世矚目的成就。與此同時,出現了較為嚴重的腐敗現象,引起人民群眾的強烈不滿,黨和國家的威信和權威受到挑戰。腐敗活動給國民經濟的發展帶來障礙,造成社會發展基本秩序混亂,政策得不到有效貫徹,一些地方干群關系緊張,有的已經發展到極為嚴重的地步。為了防止腐敗活動影響社會發展的進程,中國在反腐敗方面采取了大量的措施。

在反腐敗斗爭中,一個重要的問題就是制度建設。對這個問題,中國領導層早就認識到了。早在1980年,鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文就尖銳地提出了這個間題:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法橫行,制度不好使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任,而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”江澤民深刻地指出:黨風是關系黨的生死存亡的問題,如果聽任腐敗現象發展下去,黨就會走向自我毀滅。我們一定要建立健全一套拒腐防變的制度。中國在反腐敗的過程中不斷向建立比較完善的體制努力,中國的體制建設對抑制腐敗活動起到了積極的作用。

一、基本政治體制的構建

在中國,執政黨和政府始終高度重視反腐敗的斗爭。從1978年開始,社會上逐漸出現的腐敗現象就引起了人們的高度關注。起初把腐敗現象視為“不正之風”、“違法亂紀”、“歪風邪氣”、“經濟犯罪”等,1982年,明確把這類行為確定為涵蓋面更大的“腐敗現象”。1978一1995年,中國的反腐敗斗爭,除了經常性的工作之外,大致經歷了四次階段性的斗爭:1978年打擊經濟領域中的嚴重犯罪、1985年清理整頓公司、1989年深化反腐敗的努力和1993年加大反腐敗力度。中國抑制腐敗的體制就是在反腐敗斗爭的過程中建立起來的。一般分析表明,1978年之后,中國社會腐敗現象嚴重的主要原因是:

——體制轉換過程中體制的縫隙較多。中國社會自70年代末進人了體制總體轉換的過程,即從高度集中的計劃體制轉化為市場經濟體制。這種轉換意味著更深層次的利益關系調整和權力關系的再構。新的利益格局和權力關系的形成需要一定的時間,加之改革本身是不斷探索、木斷推進的過程。這樣,不僅會使一些人在追逐利益中產生失范行為,而且權力關系會在局部或整體上出現一定的縫隙,權力運作過程和目的在規范和程序上產生空檔,容易使權力在不規范的軌跡上運行。

——資源分配的規則轉換。現代化進程啟動之后,社會團體和單位以及個人對社會資源的需求都大大上升,人們總想在有限的社會資源里分得更大的份額。由于整個體制處于轉換之中,社會資源的分配還沒有形成良性的機制和健全的規范,有人就運用各種不正當手段和方法介入資源的分配過程。腐敗現象的基本特點是權力和各類社會資源的交換,或者說權與錢交換,錢與物質利益和非物質利益的交換。如果沒有規范的分配程序,腐敗就會乘虛而入。

 ——道德制約的松弛。社會轉變自然也引起了道德觀念的變化。隨著市場擴展產生的各種道德觀念逐漸往畸型的方向發展,享樂型的生活方式侵入一部分人的精神世界。拜金主義、享樂主義、利己主義的思潮在一部分人中蔓延,以致失去了自我道德和社會道德的制約,涉足腐敗活動。

從根本來說,腐敗的基本成因是公共權力沒有得到有效的制約,掌握權力者用社會獄予他們的權力謀取私利。建構抑制腐敗體制的關鍵在于防止公共權力的非公共運用。中國抑制腐敗的基本政治體制建設從中華人民共和國建立之日起就開始了。1949年10月21日,中央人民政府政務院成立,設立了人民檢察委員會作為國家政權的組成部分,代表政府實行監督與糾舉,監督一切國家機關和公務人員認真執行政府的政策、法令、決議、計劃,并糾舉其中違法失職的機關和人員。同年n于9日,成立了中共中央紀律檢查委員會。1950年2月,在中央人民政府各部門建立通訊檢察員制度,并在國營企業部門及全國性人民團體聘請檢察通訊員。1950年正式發動了反貪污、反浪費、反官僚主義的斗爭,清查了大批了貪污案件。同年制定了《中華人民共和國懲治貪污條例》。1954年全國人大決定設立國家監察部。1955年成立了黨的中央和地方檢察委員會。1959年撤銷了國家監察部,監督工作由各個有關國家機關負責。“文化大革命”中,整個政治體制和社會體制被破壞。“文革”結束后,抑制腐敗的基本政治體制重新建立,逐步健全。從目前看,中國抑制腐敗的基本政治體制的框架是:

l、人民監督。憲法確定中華人民共和國的一切權力屬于人民,公民在法律面前一律平等,公民對任何國家機關和國家工作人員有批評權、建議權、申訴權、控告權或檢舉權。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,各級人民代表大會都由人民選舉產生,對人民負責,受人民監督,人民依照法律通過各種途徑和形式,管理國家事務、經濟和文化事業以及社會事務。同時,選民和選舉單位有權監督、罷免選出的代表。人民可以通過人民代表、人民代表大會及其常委會、黨和國家機關、社會團體設立的信訪機構、司法機關、人民法院和舉報機關等多種形式行使監督權。

2、人民代表大會監督。人民代表大會擁有:(一)憲法監督權;(二)人事監督權,人民代表大會是國家權力機關,由它產生其他國家機關,包括人大常委會、政府、法院、檢察院等,它對由它選舉、任命、決定的國家人員有罷免和撤職權,前述國家機關對人民代表大會負責,接受其監督,人民代表大會聽取“一府兩院”的報告;(三)質詢權和詢問權,人民代表達到規定的人數可以對國務院及其各部委提出質詢;(四)視察權和調查權。這些權力對抑制和防范腐敗現象起到了基本保障的作用。

3、行政監察制度。監察機關的職責是對各級政府工作人員進行監察。監察機關擁有一定的權限是其能夠有效工作的前提,行政監察條例明顯規定了監察機關的主要職責、履行監察職責的方式、在檢查和調查中有權采取的措施等。如監察機關負責人可以列席本級政府有關的常務會議,監察人員可以列席與監察部門有關的會議,監察機關查辦案件可以提請公安機關予以協助。監察機關可以查閱、復制和監察事項有關的文件、資料,暫予扣留、封存可以證明違法違紀行為的文件、資料、物品和非法所得,可以查核直接關系人員在銀行或其他金融機構的存款,并且可以通知銀行或其他金融機構暫停支付等等。監察部聘請特邀監察員,享有一定的權限。1987年7月一1992年7月,全國監察系統共接受群眾來訪、舉報電話261萬次,受理監察對象的違法違紀問題71.9萬件,立案檢查19.5萬件,結案15.5萬件。給予行政處分共計16.2萬人,其中縣處級以上干部0.57萬人,移送司法機關處理的1.3萬多人,為國家挽回經濟損失約16億元。

4、刑事檢察制度。檢察機關是各國反腐敗的常規性體制設置,中國十多年來逐步建立了系統的和完整的檢察體制。檢察機關設立貪污賄賂檢察部門和法紀檢察部門。腐敗案件的立案偵查機關主要是檢察機關。根據法律,它可以直接立案偵查貪污案、行賄案、受賄案、介紹賄賂案、挪用公款案、挪用特定款物案、巨額財產來源不明案、隱瞞不報境外存款案、報復陷害案等25種案件。最高人民檢察院設立貪污賄賂犯罪預防處,旨在研究貪污賄賂犯罪的形勢、特點、原因和預防,同時給黨政部門提供預防的建議。中國檢察機關在反腐敗斗爭中的角色十分重要。198。一1990年,全國檢察機關共受理經濟犯罪案件61.1萬多件,立案31.8萬多件,其中貪污賄賂案件23.1萬多件。涉及官員18萬多人,其中黨員4萬多人,縣級干部3千多人。1992年1月一10月,全國各級檢察機關共受理貪污賄賂案件6.4萬多件,立案偵查3.6萬多件,其中萬元以上大案1萬多件,查處縣處級以上干部595名,追繳贓款贓物合人民幣3.7億元。

5、舉報制度。1988年以來,檢察機關、監察機關和行政機關等均建立起舉報制度。如縣以上監察機關均設立舉報機構(舉報中心、舉報站、舉報室),負責受理公民、法人和其他組織對國家行政機關及其工作人員及國家行政機關任命的其他人員違法違紀行為的檢舉、控告。舉報可以通過電話、電報、信函、當面舉報等方式,同時建立舉報人保護和獎勵制度,實施舉報保密制度。一般舉報機構均公開舉報電話號碼。自1988年3月廣東省深圳市檢察院成立第一個舉報中心以來,到1991年5月,全國檢察系統已建立了3,168個舉報中心,占全國檢察院總數的89%。三年來,共受理群眾舉報犯罪案件線索112.名萬件,其中64.6萬件屬于檢察機關管轄的貪污、賄賂等案件,根據舉報立案偵查貪污賄賂案件6.1萬件,占這個時期檢察機關立案偵查貪污賄賂案件的70%。1991年,檢察機關立案偵查的21件百萬元以上貪污賄賂大案中,17件是群眾舉報。

二、執政黨黨內體制的構建

中國的國情決定,執政黨在反腐敗中起著不可替代的作用。中國共產黨是一個大黨,擁有5,500多萬黨員,執政黨的執政地位決定了其成員對公共權力的運用具有壓倒性的影響。執政黨能否有效地監督自己的成員,是反腐敗能否取得成功的關鏈。

可以說,中國反腐敗的重大斗爭都是執政黨推動的。1978年,在改革開放開始之際,執政黨就恢復了紀律檢查委員會,作為黨內監督的機構。1979年,制定了《中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的決定》。同時,執政黨制定了《關于黨內政治生活的若干準則》,提出要堅決糾正各種脫離群眾的現象,嚴肅處理黨內的違法亂紀行為,全體黨員首先是黨的領導干部要嚴格遵守黨的紀律,堅決糾正損公肥私、假公濟私、鋪張浪費、走后門、搞特殊化、脫離群眾等不良傾向。例如,1982年1月,針對一些黨政干部中存在的嚴重走私販私、貪污受賄、盜竊國家資產的嚴重違法犯罪行為.執政黨發出《緊急通知》,要求雷厲風行地解決這個關系到執政黨生死存亡的問題:黨中央和國務院作出打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定。《決定》提出:今年以來嚴重經濟犯罪活動有了明顯增加,在少數地區和少數人員中還相當猖撅,“問題遠比1952年‘三反’時嚴重。’重點是處理發生在國家機關和黨員干部、特別是領導干部身上的違法亂紀行為。在全國范圍內展開r聲勢巨大的反腐敗斗爭。1983年冬開始整黨,整黨的重要任務之一就是要整頓作風,糾正各種利用職權牟取私利的行為。1982年2月到1986年7月,全國打擊嚴重經濟犯罪活動中,受黨紀處分的黨員6.7萬人,其中被開除黨籍的2.5萬。

以后經常性的和歷次階段性的反腐敗斗爭都是執政黨發動和領導的。應該說.執政黨在這方面作出了不懈的努力,取得了公認的成效。1982年到1987年6年中被開除黨籍的有17.7萬人,平均每年開除2.95萬人,約占全國黨員總數的0.6%。

這些結果與執政黨內部有效的監督機制和組織體制是分不開的.從執政黨的基本體制來看,對腐敗活動有抑制作用的主要體制是:

1、黨的紀律規范。黨章明確規定黨員的義務包括與腐敗現象作斗爭。同時,執政黨制定了一些基本的準則,如《關于黨內政治生活的若干準則》(1979)明確提出黨員要接受黨和群眾的監督,不許搞特權;《關于共產黨員在經商方面違法違紀黨紀處分的若干規定(試行))(1990)對貪污、侵占、受賄、行賄、盜竊、詐騙、走私、投機倒把、違反財經紀律、挪用公款、經商辦企業、請客送禮、擁有非法財產等行為的處罚作出明確的規定。另外,很重要的一點是,要針對社會發展和工作范圍的發展不斷提出新規范。如對杜絕經濟領域中的犯罪活動、索賄、接受和贈送禮品、變相出國、黨政機關辦公司、買賣股票、占用信用卡、參加俱樂部、以及子女和配偶的行為、使用車的規格、甚至使用的牌照,均有明確的規定這就為黨內的紀律檢查確立了明確的行為規范。

2、黨的組織和程序制度。黨內制度建設牽涉到多個方面:黨的領導制度、組織制度、工作制度等。如執政黨的根本組織制度—民主集中制、黨內民主生活制度(包括黨的代表大會制度、全委會議制度、黨內選舉制度、黨組織民主生活制度、基層黨組織“三會一課”制度、各級黨組織工作匯報制度等)、民主評議黨員制度。黨內健全的管理制度也構成抑制腐敗的基礎性體制,一個政黨如果沒有嚴格的管理制度,就不能有效控制其成員的行為。執政黨逐步健全了黨內的各項制度,如機關內部管理制度,包括機關崗位責任制、干部考勤考績考廉制度、領導干部任期目標責任制、請示報告制度、工作例會制度等。這些都是保證黨員廉潔的體制保障。

3、黨的紀律監督體制。黨的紀律監督包括黨組織的監督、黨員群眾的監督、黨員干部相互之間的監督和專職機關的監督形成的比較完整的黨內監督的制度體系。在紀律監督的體制中,還包括信訪與舉報制度。這兩項制度均有明確和嚴格的規定.如信訪制度包括接受、處置、催辦、報告、審核、歸檔和對重要信訪問題的立案、調查、結論和落實等具體程序。執政黨黨內的紀律檢查制度的逐步完善,各項制度也隨之建立起來,如《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》(1993)對黨員的控告申訴和檢舉等作出具體規定,《中共中央紀律檢查委員會關于審理黨員違紀案件工作程序的規定》對案件審理作出具體規定。為了保證紀律檢查制度的有效運轉,還確立了一些保障性的體制,明確規定了關于對妨礙違紀案件查處的黨組織和黨員黨紀處分的規定等規范。黨的紀律檢查機關還經常組織調查組分赴各地調查和催辦案件。據統計,1990年,全國紀檢機關共立案檢查20.6萬多件,處分黨員17萬多人;查處經濟案件6.5萬多件,比上年上升14.2%;處分經濟違紀違法黨員4.7萬多少、,比上年上升33.6%;貪污受賄案件4.2萬件,占經濟案件的64.3%;處分貪污受賄的黨員3.2萬人,占經濟案件受處分黨員總數的67.6%。

三、控制主體和對象的體制的構建

目前中國社會中存在的腐敗行為的基本特征在于利用公共權力來獲得不正當的利惠,因此,體制建設中最重要的一點是控制公共權力的運作,而控制公共權力的運作的基本點是控制權力主體和權力對象。

在中國發展的現階段,公共權力是一種全面性和總體性的權力,行使范圍相當廣大,而體制相對不健全。在主要的社會領域均成為一種公共領域,社會基本價值均在公共權力的控制之下的時候,體制和規范就顯得特別重要。

1、構建公共權力與經濟利益相脫離的體制。在市場經濟和價值規律發揮作用的條件下,如何確立獲取利益的合理過程特別重要。在這方面,基本方向是劃清政府公共行為和企業盈利行為之間的界線,政府部門不能用公共權力來獲得經濟利益。如清理整頓公司就是這方面的努力。黨政機關經營公司是在社會經濟發展中出現的新問題。這類公司的基本特點是運用公共權力來獲得經濟上的利惠,從而滋生了大量的腐敗現象。《關于黨政機關在職干部不要與群眾合辦企業的通知》(1984)指出經濟體制改革必須堅持政企分開、官商、官工分開的原則;《關于禁止黨政機關和黨政干部經商辦企業的決定》(1984)提出了政企職責分開、官商分離的原則,決不允許利用手中的權力違反黨和國家的規定經營商業、興辦企業、牟取私利、與民相爭。1985年到1987年,在清理黨政機關和干部經商辦企業、利用權力倒買倒賣緊俏物資、請客送禮、亂發獎金實物、查處貪污受賄、投機詐騙等方面,做了艱苦的努力。到1989年l月底,黨政機關開辦的公司共有24,157戶,已撤并8,667戶,與機關財務脫鉤1.06萬戶,以上兩項共占黨政機關開辦公司總數的80%;黨政機關在職干部在公司兼職的有3.2萬人,已辭去公司職務或機關職務轉入公司的有2.3萬人,占總數的72旦石;黨政機關離退休干部在公司兼職的共有1.1萬人,已辭去或按規定辦理相應手續的共有8,332人,占71.4%。政企不分的公司清理難度較大,據23個省的統計,黨政不分的公司共有9,577戶,已經撤銷和停辦的有537戶,占5.6%,已實行政企分開的3,975戶,占41.5%。 1989年n月以后,加大了清理整頓公司工作的力度,中央國家機關第一批撤銷1,018個公司,其中國務院50個部門的982個公司,中直機關7個部門的36個公司,其中屬于各部門直接管理的全國性公司和一級公司50個,二級公司389個,三級公司579個。 1993年以后,對此作出進一步系統的規定。

在這方面,還針對案件多發領域制定了一些基本的體制規定:1979年《關于在外事、外貿活動中隨便接受和私自處理禮品的通報》、《關于嚴防侵占農村社會勞動所得用來大吃大喝和請客送禮》、《關于在受理華僑捐獻中嚴禁違反政策和營私舞弊的若干規定》、《關于嚴禁以“試叮”為名侵占國家產品的通報》、《關于不準干擾大學生畢業分配工作的通報》;1980年的《關于禁止在對外活動·中送禮、受禮的決定》、《關于杜絕接待工作中不正之風的通知》;1981年的《關于加強市場管理打擊投機倒把和走私活動的指示》、《關于禁止“走洋后門”問題的通知》、《關于嚴肅黨紀杜絕“關系戶”不正之風的通知》、《關于必須堅決制止高校招生中不正之風的通知》、《關于堅決糾正干部隊伍中行賄受賄拘私舞弊的歪風的通報》、《關于大力剎住揮霍公款請客送禮搞“關系戶”的歪風的通報》;1991年的《關于處理黨和國家正副省(部)級干部用公款公物超標準裝修住房問題的通知》;1993年的《關于制止以考察等名義組織公費出國出境旅游的通報》、《關于嚴禁印制、發售、購買和使用各種代幣購物券的通知》、《關于嚴禁黨政機關及其工作人員在公務活動中接受和贈送禮金、有價證券的通知》、《關于反腐敗斗爭近期抓好幾項工作的決定》、《關于黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定分、《關于治理亂收費的規定》、《關于對行政性收費、罚沒收入實行預算管理的規定》、《關于嚴禁用公費變相出國(境)旅游的通知》、《關于禁止“買賣書號”的通知》等。

2、構建權力主體與超額利惠隔離的體制。反腐敗體制的構建要使權力主體與超額利惠脫離,這個問題對中國來說更為重要,因為中國有特別龐大的公職人員隊伍。中國的公職人員可以做狹義和廣義兩個方面的分類:狹義的公職人員指黨政部門的公職人員;廣義的公職人員包括企事業單位的公職人員、全民所有制和集體所有制的企業或者事業單位,實際上也分享公共權力的重要份額,均承担著分配社會資源的職能,不是單純經濟實體或事業實體的人員。

不正當利惠是隨社會經濟文化的發展而變化的,1977年以來,不正當利惠的動向大致如下:1977一,大吃大喝、特殊化、影劇票壟斷、建造樓堂館所、招生中的違法亂紀、搞特權、“關系戶”、“走后門”等;1978一,挪用、侵占公款和救災物資、嚴重貪污等;1979一,對外接受禮品、“借用外匯”、以“試用”名義侵占國家產品等;1981一,利用職權、物權和工作之便私通買賣、轉借銀行帳號、倒賣經濟合同、回扣、收受賄賂、偷稅漏稅等、“洋后門”、公款修建房屋等;1982一,走私販私、走私套匯、倒賣國家物資、農轉非等;1983一,違紀建房分房、私分國家資產、違反國家供應和物價政策等;1984一,違糾建房分房、私分國家資產、違反國家供應和物價政策等;1984一,濫發獎金補貼實物、利用職權經商辦企業、套購國家緊缺物資、亂漲價亂收費等;1985一,回扣風、變相買賣外匯、套逃國家外匯、出國觀光旅游、公款旅游、亂攤派、在機關工資之外獲取不正當收入等;1986一,霸王合同、買賣土地、非法轉包等;1987一,行業不正之風、涉外經濟合同的問題等;1988一,“官倒’, 倒賣進口許可證等;1989一,違紀購車、高標準裝修房屋、小金庫、漂娟等;1990一,公費請舞、亂收費亂攤派亂罚款等;1991一,公款送子女上學等;1992一,新股認購舞弊等;1993一,炒地皮、有價證券、禮金、公費出國旅游、騙稅、信用卡、走私、買賣股票、公款參加高規格的娛樂活動、國家機關亂收費等。

這方面的體制建設必須具體,針對每一種可能產生的不正當利惠確定制度,要針對其不斷產生的新特點、新形式確定制約機制。

1979年,比較突出的間題表現在官員的個人生活待遇方面,因此發布了《關于高級干部生活待遇的若干規定》,對高級干部的宿舍、房租、水電費、家具、生活用具、服務人員、出差、出國和外出休養、文化娛樂等十個方面的問題作出了具體的規定。1985年,黨政干部經商辦企業的行為上升,因而除了對黨政機關的單位地位作出政企分開和官商分開的原則規定之外;確定了嚴禁國家工作人員經商的制度;進一步禁止領導干部子女、配偶經商,以防止他們利用自己的特殊身份和社會關系來套購國家緊缺物資,倒買倒賣,規定縣級以上的領導干部的子女和配偶一律不準經商,都不得憑借家庭關系和影響參與或受人指派,利用牌價議價差別,非法倒買倒賣,牟取暴利,同時規定黨政機關干部(所有在職和退居二線的黨政機關干部)一律不準兼任各類經濟實體的職務,包括名譽職務。1989年,提出進一步清理整頓公司,堅決制止高干子女經商,嚴格按規定配車、嚴格禁止請客送禮,嚴格控制領導干部出國等事項。1993年,《中共中央、國務院關于反腐敗斗爭近期抓好幾項工作的決定》,再次重申黨政領導干部不準經商辦企業,不準從事有償中介活動,不準利用職權為配偶、子女和其他親友經商辦企業提供任何優惠條件,不準在各類經濟實體中兼職,不準到下屬單位和其他企業事業單位報銷應由個人支付的費用,不準買賣股票,不準在公務活動中接受禮金和各種有價證券,不準接受下屬單位和其他企事業單位贈送的信用卡,不準把本單位用公款辦理的信用卡歸個人使用,不準用公款獲取各種形式的俱樂部資格,也不得用公款參與各種高消費的娛樂活動。 同時發布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部廉潔自律“五條規定”的實施意見。 1995年,中紀委又規定縣(處)級以上黨政干部不準違反規定建私房,已經自籌自建私房的應將產權交公,不準違反規定參加集資建房,不準違反規定使用軍警車號牌及外籍車號牌,不準用公款和單位車輛學習駕駛技術,不準參加用公款支付的營業性歌廳舞廳和夜總會的娛樂活動,在同國內的單位和個人的交往中不準接受可能對公正執行公務有影響的宴請等。

把規范確定到精確的程度,是反腐敗有效的方法。這樣就可以確立起具體化的指標體系,使控制公共權力的非公共運用有明確的依據。尤其在公共和非公共的界線比較模糊的情勢下,精確規范尤其重要。

四、規范政治過程的體制的構建

抑制腐敗活動的另一個重要方面是對權力運作作程序性的體制防御,把權力運作限制在規范的格局里面。政治過程的防御體制包括宏觀體制和具體體制兩個方面。宏觀體制又可以稱作為背景體制。背景體制指的是社會資源集中和分配的基本體制、資源的管理體制和程序、資源分配的權力分布,以及比較間接的制度,如基礎的法律體制、行政體制和官員體制等。背景體制能夠為反腐敗提供基礎性的社會體制保障。對正在發展市場經濟體制的中國而言,從某種意義上來說,更加重要的是背景體制的建設。所有的抑制腐敗的制度離開了一定的背景體制就不能產生理想的效果。

如法人腐敗問題,就與背景體制密切相關。法人腐敗有兩個顯著的特征,一是它們往往在一定組織的權力參與下完成,沒有權力參與不能實現其獲取利益或者超額利益的目標。二是它們往往以集團的方式出現,而不以個人的方式出現,具有與個人活動不同的特性。其典型形式包括有組織騙稅、有組織走私、有組織造假、有組織索取和有組織侵占等方式。(有組織侵占主要表現在對國有資產的侵占。)由于對經濟活動采取了比較靈活和開放的政策,對一些新的經濟關系和經濟形式還沒有確定管理的基本方法和規范,有人就把國有資產變成團體資產,再把收入變成個人的收入。這種活動往往有合法的外衣,把國有資產轉化為本單位所有,截流、占有應上交國家的稅利,其手段包括偷稅漏稅、設小金庫、做假賬、偽造、涂改或銷毀記賬憑證、虛列成本、用國有資產辦“第三產業”,等等。比較嚴重的形式是,一些單位利用手中掌握的管理和分配權力,尋求各種商品的價差、國家銀行貸款的利差、進口專用外匯牌價的匯差。尤其是有些政府管理部門,通過平轉議、低轉高、無償分配等手段獲得超額利益。這種“尋租”行為相當嚴重,獲得的非法收益數量特別巨大。據有的學者統計,1988年中國經濟生活中的“租金”總量達到4,000億元以上,占當年國民收入的40%以上。當然,這一“租金”并不直接等同于腐敗活動,但是運用權力“尋租”就會導致腐敗——巨額“租金”的存在為腐敗活動提供了濕潤的土壤。

這些問題迫切要求不斷完善和健全背景體制,不斷推進經濟體制改革,完善市場機制和規范,使社會資源的分配和流動在有序和透明的程序中進行,同時建立公平和正義的秩序。如從宏觀方面來說,中國一直在致力于解決“雙軌制”的間題,使原有的“雙軌”差距逐步縮小,條件具備時予以取消,縮小商品差價、資金的利差和外匯的匯差,減少管理者的自由處置權和企業對計劃外產品的白由定價權。確定規則,控制主管和經銷人員對計劃外產品的自由定價權和資產處理權,企業內部定價權和對資產的處置權。政府部門制定了一系列經濟行為規范,嚴禁將計劃內產品轉移到計劃外,完善財經制度和審計制度,建立嚴格和科學的財經制度。從市場主體方面來說,中國大力推進政企分開,使企業成為獨立的經營實體,給企業以高度的自主權.有權抵制來自黨政機關的不合理的攤派索要。深化國有企業內部經營機制的改革.逐步建立獨立經營、自負盈虧、自我約束的企業制度。這些背景體制方面的建設.對抑制腐敗活動起著基礎性的作用。

防御體制另一方面的建設是具體體制的建設。近年來,中國逐步建立起一些行之有效的具體防御制度,有些是全局性的,有些是局部性的。

l、回避制度回避制度是1986年起開始在一些地方和部門實施的,目前已經成為一項基本制度。回避制度包括任職回避、公務回避和地域回避。任職回避是指領導干部的配偶、子女、親戚不得担任與該領導干部有直接上下級關系的領導職務,一般不得在該領導干部所在的單位工作。公務回避是指領導干部不得參與與本人的任免、檔案管理與傳遞等有關的各項業務工作,也不得指使、暗示他人施加影響,進行干預;在干部任免調配、調整工資、評定和聘任專業技術職稱、查處違法違紀案件、選派出國人員以及其他工作中,凡涉及領導干部親屬的,領導干部應主動說明并回避,不得參加考察、調查、討論、審批,不得指使他人進行干預。地區回避是指一定級別的干部不得由本籍干部担任。

2、收人、財產申報制度。收入和財產申報制度是各國普遍采用的抑制腐敗的基本方法之一,中國也逐漸建立起這樣的制度,以對官員的財產進行監督,及時發現官員的非法收入和財產。1988年1月21日,人大常委會通過的《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》首次正式規定了巨額財產來源不明罪,該規定第十一條規定:國家工作人員的財產或者支出明顯超過合法收入,差額巨大的,可以責令說明來源,本人不能說明其來源是合法的,差額部分以非法所得論。當然,這一制度要有財產和收入申報制度配合起來才更為有效。部分地區和部門正在實行黨政領導干部收入財產申報制度。1995年5月,頒發了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》,規定干部的工資、各類獎金、津貼、補貼、福利費、各類勞務所得等收入必須申報收入。

3、公開辦事制度。腐敗活動的發生,關鍵就是黨政機關掌握的管理、分配、審批等權力,成為少數人謀取私利的條件。因此,建立起必要的制度和規范,形成公開和公平的程序,消除權力運用的隨意性,是制度建設的一個關鍵。公開辦事制度主要是管理權限公開、辦事依據公開、辦事程序公開、辦事過程公開和辦事結果的公開。也就是說,要讓陽光照亮體制。

4、權力分解制度。部分地區探索建立這一制度。如湖南省實踐過這一制度,規定對人財物等方面的權力適度分解,使一個部門或一個人不能單獨行使某一權力,在行使權力的過程中受到制約和檢查;重點崗位輪換,對于掌握實權又直接與群眾打交道的重點崗位要定期輪換;收支兩條線,罚沒收入和支出應由不同職能部門分別負責;基建工程張傍招標,國家集體單位的基建工程實施前,必須統一招標張榜公布,對工程發包,必須集體審批。

5、報告制度。一些地方為了更有效地控制權力的運作過程,建立起報告制度。如陜西省推廣四項廉政制度:領導干部及其家庭重大事項報告制度,家庭的建房、買房、裝修房屋、子女工作安排、紅白喜事等;同群眾利益密切相關的事項的公開制度;組織各界代表評議國家機關及其工作人員的制度;黨政領導干部廉政建設責任制。

6、辦事制度。中國社會規模大,人口多,權力行為各式各樣,均要統一來制約相當困難,因此要在一定的原則基礎上依靠各個地方和部門來制定體制和規范。為了有效制約公共權力,一些地方和部門還制定了自己的辦事制度。如有的城市政府規定不準在高級賓館飯店召開會議、不準擠占基層的出國名額,不準擅自增設機構、長期無償借用基層事業單位的人員等。1988年,中央54個部門制定了廉政制度。

在中國改革開放和現代化的過程中,必須有效地克服和懲治腐敗,這不僅具有重要的經濟意義,而且具有根本性的政治意義。多年來,中國不斷加大反腐敗的力度,構建抑制腐敗的體制,取得了一定的成果。但是,反腐敗的任務依然十分艱巨。要更有效地反腐敗,關鍵是要掌握腐敗活動的特點和規律,不斷構建抑制腐敗活動的有效體制,對癥下藥,有效部署,建立更加定型、更加成熟的制度。

注釋:略。


2015-08-23 08:41

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