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皇甫欣平:終結腐敗
皇甫欣平:終結腐敗
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腐敗問題始終是困擾著當下中國的重大憂患,高層反復表示,腐敗問題關系到中共和國家的生死存亡。當前中國社會經濟矛盾的根源很多同腐敗有關,普通百姓對官員腐敗更是深惡痛絕。如果能夠根治腐敗,那么大多數的社會矛盾都可能化解,國民的凝聚力、社會的和諧度以及政府的合法性也將大大提高。

一 反腐閃電戰

現在我們大致應該能夠體會到,什么叫治標為治本贏得時間了。今年1-5月,全國紀檢監察機關給予黨紀政紀處分62953人,比上年同期增加34.7%。而從2012年11月中共十八大閉幕到現在,已有48名副省(部)級以上官員因違法違紀遭到調查,其中包括3名副國級、2名十八屆中央委員、3名候補中央委員。如果按現在的速率的話,差不多是兩周下馬一個副部級以上官員,現有的副省級及以上官員(包括軍隊和企事業單位)是大概5000人左右,你可以算一下"壞賬率"和"替換率"。

特別是在剛剛過去的2014年6月,有包括兩名副國級領導人在內的六名高官密集落馬。新華社就此發表猛評:"一天打四虎,中國共產黨以特殊的方式迎接自己的93歲生日,也向人民昭示,不管大老虎、軍老虎、老老虎、病老虎,只要觸犯了黨紀國法,不但要摸老虎屁股,還要把老虎關進籠子……"。還有就是7月末宣布的震驚中外的周永康案。

眾所周知,腐敗是一種瘟疫,人類已經無法把它控制在經濟上有效率的范圍之內。一旦容忍腐敗,它就會侵蝕社會的肌體以至靈魂,瓦解公正和信任等基礎價值理念。腐敗的本質是公權力私用,目前階段最常表現為權錢交易。而掌握權力的就是官僚集團,如果不設法馴服和規制官僚集團,無論實施什么政策,都無法避免小集團瓜分財富、多數人利益被剝奪的局面。

一個一個腐敗案件實際上大多都是在重復呈現同樣的故事。事情往往是這樣開始的,30年來中國一直奉行政府主導和推動型的經濟發展,而商業的高速增長需要眾多要素的有效結合,結合則需要一些所謂的"潤滑劑"和"粘合劑",尤其是在中國特色的"大推進"戰略下存在GDP 錦標賽和國企壟斷這些強有力的催化劑的環境中。在這個高速發展的過程(年均10%的持續GDP增長)中,最具操控力的各級官僚成員可能都會有一些自己的私人利益需要得到照顧。這跟黨性無關,而是人性,官員也是人,每個人都有馬斯洛需求中的較低級的部分或者基礎需求要得到滿足,就算他們沒有,他們的親屬和其他特定關系人也會有,畢竟誰都不是孫悟空從石頭里蹦出來。而滿足這些需求的最便捷方式,就是通過權錢交易和設租尋租來實現。

所以土地、房產和礦產開發、基礎設施建設等是官員貪腐的高發區,工程招投標和設備采購、企業上市并購,則是常見的利益輸送管道,所以經常有人會說"哪里有建設哪里就有腐敗"。還有更加惡劣的則是買官賣官,拉幫結派,結黨營私構建特殊利益集團。久而久之這些官員在灰色地帶呆久了,也已經習慣到無法回頭,越過了閥值,就變成了黑色的死亡腫瘤,最終只有數量級的區別,而沒有本質上的差異。當河里面撈出幾條死魚時,你會說是可能是魚病了,當撈出成千上萬條時,你覺得那可能是水的問題了(制度問題)。用大歷史的眼光來看,不論是英國美國,還是韓國日本,幾乎沒有一個國家在這個被稱為"鍍金時代"的高速城市化和工業化的特定歷史階段中,不為此付出高額的貪腐成本(此外還有環境成本)。

呂曉波曾經建構了一種政府角色、經濟發展與官僚紀律之間關系的類型學。如果一個社會有廉潔守紀并且富有效率的官僚系統,(1)如果它奉行政府主導的經濟發展政策,就會變成國家資本主義-發展型社會(比如二戰之后的日韓)或國家社會主義一再分配型社會;(2)如果它奉行市場主導的經濟發展政策,就會變成規制型社會或自由放任型資本主義社會。反之,如果有腐敗亂紀的官僚系統,(3)如果它奉行政府主導的經濟發展政策,即會變成一個"新傳統主義行政國家"(也就是"四舊"披上新外衣的官本位社會)或者是"分贓式社會主義社會"(也就是以再分配的名義為統治集團謀福利的社會);(4)如果它奉行市場主導的經濟發展政策,就會變成世襲寡頭型國家或分贓式的資本主義社會(權貴主義)。

這個分類未必完全準確,但確實有一些啟發性,如果硬要對號入座的話,這個體系從它取得的績效和目前的表現來看,客觀上說,一開始它也許是同增長相兼容的,但經過30多年的時間,它可能正在經歷從形態1)到形態4)的不斷蛻變。一個明顯的例證或者說悖論就是,中國是一個社會主義國家,而且有著大量的國資和國企,但數據顯示改革開放以來,中國正在經歷一個劇烈的貧富分化過程(類似美國歷史上的"鍍金時代"),基尼系數從0.17上升到接近0.5左右。考慮到中國式原始積累令人瞠目結舌的速率,那么不難推斷出:在土地(包括礦產資源)、國企等國有資產的資本化過程中一定存在有重大的漏損,而這種漏損的大部分可能都被特殊利益集團俘獲了。這意味發展型腐敗(即所謂的潤滑劑式腐敗)可能已經全面惡化為掠奪型腐敗和壟斷型腐敗(即贏者通吃)。

這就非常危險了--久加諾夫總結蘇共失敗的原因就是"壟斷權力、壟斷資源、壟斷真理"。更準確的說,是特殊利益集團的壟斷。所以進一步看,反腐的對象貌似官僚體系,但官僚體系的背后是利益集團。從落馬官員不斷上升的犯罪金額數量和越來越高的層級來看,這些集團攫取國家與社會資源的能力正在不斷快速上升過程中,很可能這些集團業已成為中國居民財富分配的最強大主體。值得注意的是,這些利益集團早就已經盤根錯節,從目前的公布的一些重大案件來看,它涉及到中央和地方的黨政大員、地方黑社會勢力、部分代理人性質的民企、壟斷性央企,橫跨能源、交通、宣傳、資本市場等關鍵領域,并深入國家政法紀律部隊甚至武裝力量。

目前反腐行動正在由點到面不斷擴大和深化,拔出蘿卜帶出泥,結果泥里還有大蘿卜,而這又帶出更多的泥和更大的蘿卜。感覺執法者有點像陷入群毆的境地,他們不僅僅是非常辛苦,而且處身于危機四伏的環境中,一方便要保證自身隊伍的毫無瑕疵,"打鐵還需自身硬";一方面還要去甄別笑臉相迎的支持者背后是不是都還有各自的時刻表;更得積極響應來自民間對"打老虎"越來越高漲的期望和訴求。當然這一方面會形成巨大的民意推動力,但有時也可能會令情況失去控制。在這個開放年代,預期管理非常困難,也益發顯得重要。另外從技術角度看,打群架致勝的訣竅是先集中火力放倒一個,形成強大威懾和有效分化,否則等對手回過神來,形成聯盟再七手八腳一擁而上,就有點麻煩了。

不管怎么說,即便還遠未結束,這大概可算是中國自1978年以來歷時最長、強度最高、范圍最廣的一次反腐行動,特別是延伸到歷來較少曝光的軍隊高層。官方的口號包括"將反腐進行到底","全天候反腐","反腐無禁區,打虎無死角","蒼蠅老虎一起打",這種決心終結腐敗的信號釋放是很非常強烈的。短期高烈度高密度反腐的目的和作用肯定是打破現有固化的利益鏈條,震懾特殊利益集團,贏回民眾信任和信心,樹立執政黨形象和改革者權威。目前看來攻堅的重點依然是通過"斬首行動"來襲擊核心利益集團并連根拔起他們的"朋友圈",全中國以至全球都正在密切關注著情況的最新進展。

二、治標:群眾路線與反四風

治標當然是與時間賽跑,這一輪治標是從群眾路線和作風改進開始的。1980年8月18日,鄧小平對中國官僚體系做出了堪稱史上最辛辣、最全面的批評--"濫用權力,脫離實際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守陳規,機構臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動輒訓人,打擊報復,壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法等等。"這些批評直指官僚主義的工作方法、工作作風、工作效率和工作態度。

2012年12月4日,中共中央出臺關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定,整風隨即開始。應當說這次整風的強度和持續時間遠超預期,并不惜重拾毛澤東時代的形式。在各級黨委的常委層面,開展民主生活會,進行批評與自我批評。這樣做一是提醒領導干部,務必牢記權力基礎來源于群眾,心里要有群眾;二是政黨內部要做到互相監督,相互揭短,威懾那些可能有著自己日程表的各級黨政大員。人人都要過關,各級干部公開作出的各種承諾有一定約束作用,屆時如果整改不力,兌現不了,就有可能被懲處,可謂形勢逼人。

一年多來,包括中紀委三次全會公報在內,先后已出臺15個文件通知,以"嚴禁""嚴查"的口吻砍除公務員的灰色利益,這些規定都具有極強的針對性、示范性和可操作性。15道禁令推出的時間,大多集中于2013年7月份之后。據不完全統計,15道禁令所消除的"灰色利益"包括豪華超規格辦公樓、黨政機關文藝晚會、會所歪風、企業兼職(任職)、一般公務用車、殯葬斂財、攤派黨報黨刊、會員卡、公款旅游、公款宴請吃喝、公款發放贈送月餅年貨煙花爆竹等節禮、公款印刷贈送賀年卡、公務接待使用魚翅燕窩或香煙高檔酒水等。

各級部門還把減少"三公消費"制度化,制定了勤儉節約的具體規定。2013年10月31日,國務院規定政府各部門不得安排與本部門業務工作無關的出境考察或培訓,不得在風景名勝區舉辦培訓;11月25日,中共中央、國務院印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》;12月8日中央又公布了新修訂的《黨政機關國內公務接待管理規定》,對于公款吃喝做出了各種限制;年底財政部發布了黨政機關臨時出國、培訓、會議費等方面的具體標準的規定;今年1月7日,財政部規定所有部級以下官員出行不得乘坐商務艙或住套間。

對于社會關注度很高的官員待遇問題,2013年12月11日中紀委網站稱,將開展對領導干部住房、辦公用房、公務用車的專項清理工作,對違規多占超配的,一律清退。一方面規范在職領導8項待遇,抓緊制定出臺領導干部辦公用房、住房、配車、秘書配備、警衛、公務接待、福利、休假等工作生活待遇標準……其中重點提到了秘書和警衛(也是關鍵的身邊人)這兩個方面,要求不能隨便配秘書,尤其是專職秘書;也是不得任意擴大警衛范圍,尤其是不能隨便交通管制擾民。而在住房方面,則推行官邸制和周轉房。為高級干部配置官邸,家人可以在高級干部任職期間一起居住,一旦該官員離開,就應該及時騰退,由繼任居住。對于中級干部則配套異地任(掛)職的"周轉房"制度。官員異地任職時,在當地安排的住房可以住,但不能買賣,離任了要交出來。另一方面,對于老干部退休后的待遇問題,也有了明確規定。預計"退休但不降待遇"的老問題終于將成為過去式。

這些都是治標的規定動作,有人會懷疑是不是形式主義,我們則認為形式也很重要,照著做久了,常態化了,形式也就變成了實質。確實經過了不到兩年時間,相信各級官員和普羅民眾都能同時感受到黨風、政風的眾多改進,不良的官場文化在逐漸消退。相信再經過一段較長時間的堅持,將來會出現官本位變成民本位的變化,公務員將不再是特權階層,為官不易可能將成為新常態。

 

三、治本:七位一體的制度籠子

在抓人和整風兩者治標的同時,治本也在進行中,治本的關鍵在于有效設計制度的籠子。國家廉政體系理論認為,廉潔社會的實現有賴于所有廉政支柱,包括政黨、立法機關、行政機關、司法機關、審計機關、公民社會和私人部門等共同發揮作用。眾所周知,中國式傳統反腐的痛點和難點在于"中央監督太遠,同級監督太軟,中紀委監督太晚,群眾監督太難"。

考慮到現階段中國人特有政治訴求包括以下特征:德治優先于法治,重視實質和內容優先于重視形式和程序,解決反腐敗和群眾監督政府問題優先于保障公民權利和自由(張明澍)。所以當下制度建設的核心就應當是順應民意,陽光化權力并實現異體監督,然后逐漸通過反腐敗立法建設,以及獨立的司法來實現長治久安。因此行政陽光化和可問責是當務之急。

十八屆三中全會把國家治理的現代化(即第五個現代化)和提升國家治理能力視為改革的總目標,其中含義雋永,筆者預期在不久的將來,新一輪國家和政府治理改革的三大標志性工作將很快全面展開。它們都具有類似的原理和效力(公開和制衡),這包括但也不限于:

1)事前:權力清單和負面清單約束設租尋租。中國政府為了行使經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能,擁有大量的決策權、執法權、審批權、處罚權等權力。僅各級政府掌握的行政審批權就有數千項之多,而且很多權力其實是由地方或部門自行制造,本身并無法律依據。一方面各級政府掌握龐大的權力資源,另一方面對這些權力的監督制約整體偏弱。公共權力面廣量大,由于制度變遷、機構改革、人事變動等原因,某些權力有可能被忽略甚至遺忘,而實際由小集體甚至官員個人自行掌握。事實證明,這些處于監督盲區的公共權力,最易淪為腐敗"溫床"。而借助這些權力進行尋租和設租歷來就是官僚體系權力變現和交易的主要實現形式,與腐敗一墻之隔。所以無論是站在從源頭上防治腐敗的角度,還是從提高執政能力建設角度上考慮,都應該探索權力公開透明運行機制,加大權力公開的力度。

目前正在推行的權力清單制度就是推動權力公開運行、強化權力運行制約和監督的重要舉措。目前的權力清單主要包含了權力名稱、權力依據和行使規則等前端信息,今后還應繼續向權力運行的后端延伸,即公開權力過程和權力結果。唯有完整地公開才能使公眾不僅知其然,更能知其所以然,真正發揮對公共權力的監督制約作用。

還有就是"負面清單",廣義上講"負面清單管理模式"是指政府規定哪些領域不開放,明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域和業務。除了清單上的禁區,其他行業、領域和經濟活動,各類主體均可自由平等進入。政府管理模式從以前容易滋生尋租設租腐敗風險的正面清單(例如幾乎全軍覆沒的國家能源局案例)轉向負面清單,這就是政府的自我革命,是從0到1的重大且不可逆的變化。這將從根本上重塑政府的行為,并真正理清政府與市場的合理邊界。改革的方向就是大幅度取消或簡化前置性審批,充分落實企業投資自主權,推進投資創業便利化。確實需設置的行政審批事項,就根據前面的權力清單制度,一律向社會全程公開。最終的目標是實現市場主體"法無禁止即可為",政府部門"法無授權不可為"。可以確信,這兩項關鍵制度的建立和配套實施,將終結歷史上一再出現的"收權放權"循環怪圈,徹底治理和最終牢牢約束住各級政府閑不住和常常亂摸的有形之手,抑制住權力尋租和審批腐敗。同時打破民間資本和政府官員的復雜利益糾葛,治愈所謂的"斯德哥爾摩綜合癥"(對政府的極度依賴)。

2)事中:公共財政法案實行過程監督。財政是現代化國家治理的基礎和重要支柱。財政民主是借鑒英國百年"光榮革命"和美國"進步時代"改革的最重要成果。世界上許多國家從傳統國家建構完成向現代國家建構的轉型,都是由財政稅收領域起始的,中國應該也不會例外。

如果要約束政府的行為,就從財政預算上約束,財政收入"取之于民、用之于民",怎么讓群眾能看懂、社會能監督?提高透明度是最有效的途徑。財務一旦公開,權力的運行就暴露在陽光下了。預算公開本質上是政府行為的透明,是建設陽光政府、責任政府的需要,也是依法行政、防范財政風險的需要。不透明的政府,是無法監督的政府,無法監督的政府是不負責任的政府。現代化的治理就要求逐步將各級政府財政運行從黑箱中逼出來,使其有形之手暴露于陽光之下。

下一步圍繞建立透明預算制度,要增強預算的完整性,完善全口徑預算(常規預算、國有資本、基金收入、社保基金);除涉密信息外,進一步細化政府預決算公開內容、擴大部門預決算公開范圍和內容,到達具體明細科目等細節。還要通過立法要求政府建立權責發生制的政府綜合財務報告制度,便于對政府財政預算執行行為進行動態跟蹤。而這也就要求充分發揮各級人大的財政預算審查職能,將預算支出作為人大批準預算的主要目標,確實強化立法機關對政府的約束和監督,加強對預算程序的監督,合理、充分行使對預算的修改權和否決權。特別是重大事項要進行聽證,重大情況要讓老百姓知道,重大問題讓老百姓討論。這將把每一次重大項目的決策從暗箱放到臺面上。這樣很多的形象工程,例如豪華的大劇院就不會僅僅憑主要領導的"一支筆"就可以開工,一旦上網公開,相信誰也不敢輕易簽這個字。

當務之急就是加快通過《預算法》修正案。預算法準確地說就是政府支出法,是約束政府花錢的規矩。預算法不僅是上級政府管理下級政府的工具,更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則,更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。毫不夸張的說,預算法是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點,關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關系調整梳理。今年8月通過的新版預算法顯示出了更多的進步主義姿態,開始真正具有現代化的公共財政法案的某些雛形和要素。可以預見,包括預算法案在內的系列公共財政法案的修改通過,將昭示著中國公共財政改革的大步邁進,它會有效的揚棄GDP錦標賽,使得政府真正看得見,可以監督,可以問責,并轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財,全面規范、公開透明的預算管理制度將標志著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到最強力的抑制。

3)事后:增量陽光法案進行結果控制。十八屆三中全會決定中明確提出的"推行新提任領導干部有關事項公開制度試點"。這本質上是一個以增量帶存量的中國式陽光法案的雛形。常識告訴我們,"陽光是最好的殺蟲劑",反腐不如防腐,而防腐的最主要手段就是陽光化--官員財產公示制度,將有利益瓜葛的官員財產公之于眾接受監督。既然執政黨中國共產黨是全心全意為人民服務的,黨章上宣稱共產黨除了人民利益之外沒有自己的特殊利益,為什么不能公布財產呢?出于眾所周知的理由,這個問題是有明顯路徑依賴的,早解決早受益,設想25年前就執行增量改革,現在的局面就不會如此被動。而且如果這個歷史遺留包袱的存量積累越來越大,則越拖越棘手,并具有定時炸彈的性質。

與其在一步到位的民眾愿望和阻力如山的現實中間停滯不前,不如退一步從各方面都能有基本共識的地方做起。與其在過高的標準上難于啟步,不如看準大方向后,先開槍再瞄準。與其繼續坐而論道,爭論不休什么赦免、寬容與和解,不如現在就實行各方都能接受的方案。所以現實的態度就是從增量做起,這也是中國改革的一個普遍經驗,也就是推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。

原來筆者以為這只是從新任職的處級干部或者新科的公務員開始實行,那么從這些人開始,新的約束條件也就能建立起來,也就意味著20-30年后,當他們成為高級官員甚至決策者時大概率都應該是干干凈凈清清白白的,這點時間對于一個勵志偉大的國家來說又算得了什么。但現在看起來實際執行力度會更大,因為它是從新提任(新后備)的干部就開始執行,也就是說如果現有官員從任何目前官階往上提拔的話,他都會受到這個陽光法案的約束,例如從正部上升到副國也得滿足這樣一個約束條件,這會使得原來的存量也都一并進行管理了,除非這個官員永遠不打算升遷。這就像上海目前試點的房產稅一樣,名義上是對增量收取,只要你不交易就理論上不會被課稅(成本太高),但如果你要進行任何一套的交割,則可以對你名下的所有的房產都進行房產稅征收,如果不交稅則不予交割。一些基層的反饋顯示,部分試點地區已經在根據擬提拔的干部的家庭資產情況來進行候選人的甄別和篩查了。

這樣一種制度安排放棄了一日建成羅馬的目標,改成在若干年內逐步漸進地有序實現。既消解了既得利益,又避免了疾風暴雨,做到了潤物無聲。一旦成行,就會形成結果控制(刑法有巨額財產來源不明罪),會成為對腐敗的最大制約。它同時也是無聲處的驚雷,切勿低估它的嚴肅性和作用力,回想下前面提到的那個"替代率",雖然無法精確測算,但這個法案凈化官僚體系的速度一定比期望中要快得多。

4)審計監督:這也是事后監督的重要方式之一。在國家治理中,審計實質上是依法用權力監督制約權力的行為,是國家治理中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的"免疫系統"。在《世界審計組織戰略規劃(2011-2016)》中,明確要求各國最高審計機關在堅定反腐、加強問責、促進透明、強化良治方面不斷努力,以展示各國最高審計機關在國家治理中的重要作用。

審計機構的主要任務就是提供財務數據上的可疑線索。劉志軍案就是由審計署發現的線索"牽"出來的。2013年全年,全國各級審計機關共審計15萬多個單位和政府部門,促進增收節支和挽回經濟損失4500多億元,移送2400多件違法違紀案件線索至相關部門進一步調查處理。特別是今年6月16日到25日,審計署連發17份公告,移送至2014年5月已辦結的35起經濟案件和事項、中國煙草總公司等11家國有企業2012年度財務收支審計結果公告、國家發改委等37個中央部門單位2013年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果。僅11家央企2012年財務收支審計,就對190名相關責任人進行了嚴肅處理,其中廳局級干部32人(人民網)。

5)考慮到前述三項制度建設的漸進性,當下體系內的中共各級紀委仍然會是中國反腐機制的重要組成部分。這個方面包括以下五項制度升級和優化:

A)提級管轄:強化上級紀委對下級紀委的領導。即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。中共十二大正式確認了紀委由同級黨委和上級紀委雙重領導的體制,但實際上紀委仍主要受同級黨委的領導,這成為影響其工作獨立性的最大障礙。以前各級紀委書記發現了線索,都必須向同級黨委一把手匯報,對方同意后才查處。如果一把手想瞞報,上級也不知道。現在顯然這種方式不行了,必須同時報給上級紀委,隱瞞難度加大。另外開始執行各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。同級黨委一把手說了不算,而且"上級紀委"還放在"組織部門"之前。

B)巡視組:強化派駐監督和完善巡視制度。以前中紀委的紀檢組,都是派駐到國務院系統的政府部門,比如教育部、公安部等,而在黨務部門比如中組部、中央統戰部、中聯部,除少數特例外,還都沒派駐。現在則是要全部派駐或者全面巡視(包括增加專項巡視),包括兼任地方黨委書記的政治局委員,都在巡視監督范圍內,誰都不例外;對于巡視工作發現的重點線索,責任到人、逐一核實,做到件件有著落,對違紀違法的,及時報告、及時移交;同時創新性組建巡視組組長庫、一次一授權,實行巡視組組長不固定、巡視的地區和單位不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定,有助于提高巡視質量和實效。

C)權力制衡:重點是要加強對主要領導干部(黨政一把手)行使權力的制約和監督。首先是分解主要領導干部的權力和責任,減少其對具體事務的插手干預。一把手確實會管宏觀,但是沒有具體事權,想繞過副手很麻煩;同時降低一把手對同僚晉升時候的影響權重,就算副手拒絕一把手的不合理要求,至少不能直接處理意見不同的副手,形成班子成員內部相互制約和協調的權力運行閉環系統。

D)廉政問責:落實黨風廉政建設責任制。主要領導對本單位的反腐問題負責,如果下屬腐敗頻發,其必然脫不了干系。如果發現一把手在此類問題上有失職,那么就要采取倒查的辦法予以追究,而且一是要追究到個人身上,絕不能以集體名義敷衍了事;二是終身追究,即不管其將來職位如何變動,都會要追責,跟重大工程質量問題終身追責一樣待遇。

E)選拔標準:用人選拔則是源頭控制。2013年底通過的《黨政領導干部選拔任用工作條例》強調重用四種人,即對群眾感情真摯、深得群眾擁護的;說話辦事有灼見、有效率的;對上對下都實實在在、不玩虛招的;清正廉潔、公眾形象好的干部。同時首次明確若有以下六類情形不得列為考察對象:群眾公認度不高的;近三年年度考核結果中有被確定為基本稱職以下等次的;有跑官、拉票行為的;配偶已移居國(境)外,或者沒有配偶,子女均已移居國(境)外的(裸官);受到組織處理或者黨紀政紀處分影響使用的;其他原因不宜提拔的。

這些措施也是多年摸索和磨練的經驗積累,而且有自己的邏輯,例如如果上級有效監督下級則問題可以迎刃而解,為什么效果還是差強人意呢?因為下一級官員往往是上一級官員親手提拔起來的,所以又要分散主要領導的人事權和決策權,還要配合派出巡視制度,同時還得要前置通用的選拔標準,還要實施"連坐"性質的問責制度。但是僅僅依靠內部風控難以遏制腐敗蔓延勢頭,這已經在一系列重大腐敗案特別是"一鍋端"的窩案中得到了充分證明。中國的黨紀國法之網不可謂不密,執行法紀的部門不可謂不多,但為什么仍然問題頻出呢?特別是如何才能徹底防止出現超越于黨紀國法之上、不接受監督的特殊黨員、特殊領導干部?問題的根源顯然是同體監督,內部制衡和暗箱操作。只有異體監督,外部制衡和陽光操作,才能真正做到事半功倍。

6)異體監督。所以除了體系內的辦法,更需要依靠社會和民眾的監督。尤其是在目前的權威體制下,如果沒有足夠的反饋機制就會發生方向性的偏差。正如毛澤東在其著名的"窯洞對"中所指出的:"只有讓人民起來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。"體系外監督包括媒體輿論(目前多數還是以打落水狗為主),特別是網絡監督。根據民意調查,腐敗一直位居當前我國面臨的社會問題中的前列。要知道貪污的贓款是老百姓和納稅人的錢,是民脂民膏,因此與每個人都有關系。對官員的監督必須上下結合,形成一種浩大氣勢,使腐敗者成為人人喊打的過街老鼠和全民公敵。

特別是在群眾主體性和網絡公開性等導致社會監督的主體力量和技術手段都已經日益具備的前提下,作為現代政治的最重要監督力量的社會監督通過網絡技術的放大,已經成為了最為直接的民主監督力量,新的社會契約正在逐漸達成,這有別于過去任何一個時代。其實微博微信已經使得部分官員"被公示",眾多"表哥"和"房姐"的落馬就是很好的例子。官方應該回應和順應這一時代潮流,有效的網絡反腐原則就三點:一是對網絡上舉報的要及時查處;二是對失實的要及時澄清,把內部查處結果進一步透明化,既是對公眾交代,也是對相關官員交代;三是對誣告陷害的要追究責任--網絡舉報大都是匿名,這也算是對網絡舉報的一種必要的約束。貫徹這些原則的體外監督會使得政黨與社會之間會形成了一個聯合互動的凈化機制,社會監督將有效配合上述權力清單、負面清單、預算公開、財產公示等陽光化制度,幫助完善黨務、政務和各領域辦事公開制度,推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。這其實也是群眾路線的有效實現形式之一。

7)法律監督。十八屆三中全會對深化司法體制改革作出了重要部署,因進入深水區而難于推進的中國司法改革已被提至改革日程前列,其中的核心就是司法獨立。要盡快進行《反腐敗法》立法,反腐處分未來主要依國法辦理,黨紀只能對本黨內成員的約朿和處分,不能作為反腐的法律依據。加強檢察院在監督官員方面相對于紀委的獨立性,保障法院依法審判時相對于政法委的獨立性,促使反腐模式從黨內主導轉為司法主導。

這就要求在人民法庭探索建立主審法官辦案責任制,做到誰審理、誰裁判、誰負責,確保權責統一。加強審判活動監督管理,深化司法公開,要立足人民法庭與人民群眾打交道多、審理的案件與人民群眾生產生活息息相關的實際,大力推進庭審公開、審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開,擴大信息技術在司法公開中的應用,防止產生司法不公、司法腐敗,確保司法權依法規范公正運行,提升司法公信力。去年山東法院對薄熙來案的審理就可圈可點,特別是其中微博直播等做法,多少為中國的司法公正樹立了一個重要的標桿。最高法院也要求自2014年1月1日起,各級法院應當以公開為原則,不公開為例外,將符合條件的生效裁判文書在網上公布。

法律監督方面還有一段有趣的插曲,就是美國也幫著中國一起反腐,而且還應該掌握著不少關鍵線索和情報。例如近期美國監管部門已擴大了對大型銀行在亞洲招聘行為的調查,SEC在2014年3月初,向包括瑞信、高盛、摩根士丹利、花旗、瑞銀在內的一些公司發出信函,要求他們提供在亞洲招聘方面的更多信息,調查這些銀行或其雇員是否招聘了與業務有關聯的政府官員的親屬,從而違反了美國的《反賄賂法》。這方面國際媒體爆料不少,警示作用也正在凸顯。最新的進展是,在剛結束的第六輪中美戰略對話的成果中包含以下執法合作內容:美國更新中方在逃人員名單,并優先處理現有案件。雙方重申在二十國集團所作打擊外國商業賄賂、拒絕提供安全庇護和資產返還的承諾。

有理由相信,這種七位一體的治理結構應該就是所謂"制度的籠子"的最堅固部分,也是實現國家治理現代化和治理能力增強的可行路徑和最佳實踐,它能夠有效發掘和充分調動政黨內部、國家制度、市場秩序和社會組織四個方面的各種正能量和積極性,并進行有機結合和互動,這將促使最終形成正反饋系統,一定會有利于腐敗問題的徹底根除和政府治理水平的快速提升。

 

四、三項技術保障

標本兼治的反腐,除了有決心、有方法、有制度以外,還要有充分的技術手段保障。中國即將進入更加精確的"數目字"管理階段(黃仁宇),執法系統將有能力全面獲取關于居民財富的存量信息,特別是居民的資產負債表。一旦關鍵數據庫完成并且實行全面聯網,則達摩克利斯之劍就將永久高懸于腐敗者頭上。這具體包括以下三個方面的技術支持:

1)不動產登記。所謂不動產是指不可移動的物,比如土地以及房屋、林木等土地附著物。不動產登記是建立物權制度的重要基礎。物權法草案經多次審議、反復修改,最終確立了不動產統一登記制度。2013年3月,國務院發布的《關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》中明確要求:2014年6月底前出臺不動產登記條例(現在已經7月了)。11月國務院常務會議決定,由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責,基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺"四統一"。2014年5月8日國土資源部正式掛牌成立不動產登記局。同時建立不動產登記信息管理基礎平臺,實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間互通共享,消除"信息孤島",并推動建立不動產登記信息公開查詢系統。明眼人都看得出來,顯然房產登記和聯網系統是真正的大殺器,因為中國居民家庭財富的50%-70%是體現在房產上的(160萬億左右),不動產統一登記制度不僅將為房產稅的開征奠定基礎,同時也能為反腐添上一柄利刃,所以王石也說對房地產的最大調控就是反腐。

2)海外資產登記。隨著對外開放度不斷加深,中國居民對外金融資產、負債也在不斷增加。特別是不少貪官和富人担心,雞蛋放在一個籃子里不安全,十年前都玩起裸官和移民潮。有媒體披露,中國居民海外存款折合接近30萬億人民幣,海外資產和投資可能還要加倍。2013年11月22日國務院簽發第642號令《國務院關于修改〈國際收支統計申報辦法〉的決定》,修改后的申報辦法規定國際收支統計申報范圍為中國居民與非中國居民之間發生的一切經濟交易以及中國居民對外金融資產、負債狀況。要求擁有海外金融資產、負債的中國居民個人,應按照國家外匯管理局規定申報相關情況。如未按照規定進行申報的個人和機構,由外管局依照《中華人民共和國外匯管理條例》第四十八條給予處罚。決定自2014年1月1日起施行。這不由得讓人聯想到2013年4月2日,俄羅斯發布的針對官員申報個人財產的總統令,要求本國高官和政府工作人員在3個月內關閉他們的海外賬戶并出售海外資產,否則將被解雇。

3)全球稅收情報交換系統。實際上國外也在進行類似的行動,這會對中國的努力形成配合。這主要是指:全球稅收情報交換系統以及相關的《全球賬戶稅收合規法案》(GATCA)。為打擊跨國避稅行為,遏止惡性稅收競爭(特別是稅基侵蝕利潤轉移BEPS),經合組織一直希望提高國際稅收信息透明度,并打造國際稅收征管合作新秩序。2014年2月 13日,OECD發布了全球稅收情報自動交換新標準。該標準要求世界各國間進行自動的系統化稅收情報交換,這將使得納稅人居住國與納稅人賬戶所在國自動分享納稅人在境外金融機構賬戶內的各類財務信息。6月6日經合組織34個成員國和巴西、中國、新加坡等13個國家共同簽署實施該標準的國際協議。經合組織表示將進一步細化實施規則,并提交2014年9月的二十國集團財長和央行行長會議通過,預計將于2017年生效。基于這項標準產生了兩個重要事件和影響:

a)美國的《海外賬戶稅收合規法案》(FATCA)。該法案規定若美國納稅人個人或機構持有的海外金融資產總價值達到一定標準(個人5萬,機構25萬美元),該納稅人將有義務向美國國稅局進行資產申報。同時,FATCA要求全球金融機構與美國國稅局簽訂合規協議,規定海外金融機構需建立合規機制,對其持有的賬戶信息展開盡職調查,辨別并定期提供其掌握的美國賬戶(包括自然人賬戶以及美國納稅人持有比例超過10%的非金融機構)信息。這些信息包括:美國納稅人的姓名、地址、納稅識別號、賬號、賬戶余額或價值以及賬戶總收入與總付款金額。

該法案在2014年7月1日正式啟動,并于2014年至2017年分階段實施。它使得美國有能力在全球范圍內收集納稅人的海外賬戶信息。屆時,未簽訂合規協議或已簽訂協議卻未履行合規義務的海外金融機構會被認定為"非合規海外金融機構",在合理時間內未披露信息的賬戶將被認定為"拒絕合作賬戶",未披露信息說明美國納稅人對其持有比例是否超過10%的非金融機構(上市公司、國有企業及部分特定類型的企業未被包含在內)將被認定為"未合規非金融機構"。作為懲罚,將對上述"三非"來源于美國的"可預提所得"按照30%稅率征收預提所得稅。

截至2014年5月,已有二十多個國家同美國就FATCA法案達成了政府間協議,巴西、韓國、印度、香港及臺灣等三十多個國家與地區也已經與美國政府就FATCA簽約基本達成協議。按照這一趨勢進展,對中國而言履行這個法案并且要求美國提供對等信息作為交換也就是遲早的事情。未來中國將把有關美國公民所有在華賬戶信息提交給美國國稅局,而美國則會將中國公民在美國賬戶信息提供給中國政府。

b)離岸中心的破滅。根據1934年通過的《聯邦銀行法》,瑞士銀行應防止客戶信息被第三方獲知,無論第三方是私人還是官方。否則將面臨最低6個月到5年的監禁,以及最高5萬瑞士法郎的罚款。最為重要的是,該保密協議終身生效,不會因為銀行職員離職、退休、解雇而失效。瑞士因此贏得全球客戶信賴,吸收了高達全球三成的離岸財富逾2萬億美元。但同時瑞士也因其銀行業保密傳統缺乏透明、涉嫌幫助客戶逃稅被指責為"避稅天堂"。也有不少國家指責瑞士銀行吸納了一些腐敗高官和恐怖分子的資金。

2014年5月7日,瑞士政府表示支持關于實施銀行間自動交換信息標準的宣言,承諾將自動向其他國家交出外國人賬戶的詳細資料。這是全球打擊逃稅舉措的最重大突破之一。與瑞士一起簽署協議的還包括開曼群島和澤西島等離岸中心。其他的離岸中心預計將被進一步孤立,經合組織今年可能列出一份不簽署信息透明協議國家的黑名單。

隨著經合組織成員國、傳統"避稅天堂"瑞士和國際重要離岸金融中心的新加坡加入這一標準,銀行保護客戶隱私的傳統可能被終結。電影"華爾街之狼"里面背著大量現金去瑞士的橋段將不會再上演。未來全球稅收情報自動交換網絡的構建是大勢所趨,任何富人和跨國企業想通過離岸避稅港藏匿資產并毫無代價地逃避納稅義務將幾無可能,腐敗分子也是一樣。

結論:民主法治與公平正義

現在中國的情況是:雖然十八屆三中全會勾畫出系統化改革的美好藍圖,但仍然是知易行難,執行相當困難。尤其是經過最近這十多年的一輪高速增長和成果分配,路徑依賴已經形成,利益分肥已經被特殊集團"準私有化"和"封建化"、而社會矛盾加劇難以凝聚民眾合力來形成足夠的改革共識和動力。在這種環境下,完全可以理解決策者運用反腐作為政經體制改革的突破口和重要抓手,并將為政經體改提供重要保障和基礎支持。

反腐既是治吏,從嚴治吏才能使得政令暢通掃除阻礙,為轉型改革保駕護航;反腐也是黨建,高壓肅貪才能聚拢人心,從而加強和改善黨對全面深化改革的領導。反腐更是關于國家治理如何現代化的重大命題和主要內容之一。這方面可以做的工作很多,尤其是應當強化對權力運行的制約和監督體系。對官員手中權力的限制、監督和約束,實際上是對他們的保護。一個權力配置失當且無足夠監督約束的官僚制度體系實際上是一個巨大醬缸或者說絞肉機,這邊進去的是一個有為青年,那邊出來的則是一個貪官污吏。

比較各種各樣籠子的方案,發現還是營造廉潔清明的為官環境最為重要,總體而言反腐不如防腐,提級監督不如異體監督,思想教育不如陽光公開,后者的性價比高得多。陽光化過程和規則透明真的非常非常的重要,歷史不厭其煩的證明透明度與腐蝕度成反比,能見度與廉潔度成正比。這其實也就是國家治理現代化的核心命題,即通過社會與政府雙向良性互動,同時抑制過度的權力和過度的資本,以及最壞的這兩者的結合。當然反腐還需要治理能力的現代化,這就要求通過對大數據的有效監測來從技術方面提供支持,即配套一個對內的資產統計和海外申報程序,以及對全球賬戶信息的歸集管理功能,這些技術手段正在投入應用并日漸成熟。

值得特別注意的是,下一輪重大改革任務里頭又有國資的混合所有制改革,戶籍的公共服務均等化改革,土地確權以后的流通流轉改革。勞動力、資本、土地這幾大生產要素將再次得到解放,但其過程都面臨公開、公正和公平的要求。改革是一次再度切割利益蛋糕的過程,而目前情況下皆大歡喜的帕累托式改進幾無可能,所以博弈會更加激烈,如果難以形成共識,又加上不當操作,會敗壞改革的名聲和人氣。如果規則透明就會在破除既得利益的過程中不會再形成新的利益集團。但如果不透明,則又會是一個無比危險的剝奪過程,又會創造更多的腐敗和不平等,社會矛盾可能會急劇放大到失去控制。

更進一步看,國家治理說到底是一個民主與法治的問題,反腐亦然。人治的系統很殘酷,它并不保護任何特的個人,因為都會"還施彼身","反攻倒算",唯有法治。三中全會決議中要求加強民主政治制度建設,推進法治中國建設。因此必須以公開促公平公正,以法制求問責負責。陽光化、問責和制衡,允許輿論監督,讓公民社會成長,然后到立法規范(例如陽光法案和反腐敗法案)、再到獨立司法,維護人權。在程序上更加正義,在技術上更加可操作,直至完成一個治理的民主化、程序化和法制化的過程。民眾有眼睛,法律有牙齒。總之經濟市場化,政治民主化,社會公民化是大趨勢、大潮流和最終答案的核心部分。中產階層的崛起,政治透明和包容性增長都在為這個方向的努力添磚加瓦,一步步推進,你會發現國家治理的現代化原來也沒那么難,求仁得仁,良治順理成章而水到渠成。

最后,反腐最終需要改造人們的思想,觸及利益更觸及靈魂。制度建設讓人不敢貪,技術手段讓人不能貪,但改造思想才能讓人不想貪。當下中國談這個其實相當奢侈,轉型期間價值觀容易紊亂,精神普遍缺鈣。傳統封建文化中對權力的膜拜,高度實用主義的人生哲學,再加上市場化帶來的個人主義甚至病態追逐物質享樂的消費主義。中國當下充斥著"人人都在撈,不撈白不撈"的市儈思想和"撈一把就跑"的投機心理。但人們不會明白,最風光和最瘋狂的后面,毀滅正在靜靜地耐心地等待著。所以腐敗的終結最終是靠政治良治、社會良序,公民良知三者合一,雖有輕重緩急,但無疑缺一不可。

這次堪稱史上最強的反腐運動即將從閃電戰打到攻堅戰,再到殲滅戰階段。預期今年秋季即將召開的十八屆四中全會應該是一個轉折點,記錄顯示歷屆黨的四中全會基本上都重點圍繞黨建展開,有理由相信這次會議將會在反腐方面取得標志性的成果。根據最新的消息,四中全會將在中共歷史上首次在全會層面專題討論依法治國問題,也就是說反腐大概率會逐漸轉入更加注重長效機制和制度建設并重的陣地戰和持久戰階段。

穿越鍍金時代迎接進步時代,反腐必先行。


2015-08-23 08:41

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