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華生和周其仁到底在爭論什么
華生和周其仁到底在爭論什么
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文章來源:共識網  作者:華生、周其仁/著;令狐沖/整理

華、周二人的爭論,不僅涉及到了土地制度改革的原則問題,也涉及到了路徑問題,這對于如何推進中國的城鎮化,極具參考價值。

編者按:

近半年以來,華生和周其仁圍繞“土地制度改革”的相關問題,大戰了好幾回合,也引起了社會的廣泛關注。華、周二人的爭論,不僅涉及到了土地制度改革的原則問題,也涉及到了路徑問題,這對于如何推進中國的城鎮化,極具參考價值。共識網編輯令狐沖特此梳理了他們爭論的九大要點,以饗讀者。

不過,由于時間和精力所限,難免有掛一漏萬之處,如果您想全面了解他們爭論的內容,請細細研讀二人論戰的所有原文。

(一)是否有“建筑不自由”這回事?

周其仁:是“建筑不自由”,還是“建筑受某些限制的自由”?

反對農地入世最新穎的一種論調,是“建筑不自由”。根據該論,“在今天西方發達國家”,“土地的開發使用是公權力而不是私權利”,因此“可以肯定地說,現在西方國家土地資源的一級配置,是規劃決定,而不是市場決定”,“以為市場經濟和私有產權就是我的土地我做主,并以此來指導我們的土地改革制度設計,那就完全走錯了方向。”

先辯定義。“建筑不自由”論里的“自由”,似乎是想干嘛就干嘛,為滿足行為主體的欲望就可以為所欲為。但這樣的“自由”,哪里也沒有。法國人崇尚自由而知名天下,但《人權宣言》說,“自由即有權做一切無害于他人的任何事情”。很明白,“自由”包含不損害他人的責任與義務。

這樣看,“在今天的西方發達國家”,所謂“建筑不自由”,究竟是民間開發建筑的權利完全遭剝奪,還是法律對可能損害他人的行為設置某些限制?倘若是后者,那到底是“建筑不自由”,還是“建筑受某些限制的自由”——也是真實世界里惟一可能存在的自由?我的看法,不把這點辯清楚,就很容易被那些鼓吹剝奪與奴役的怪論嚇唬住。

以“分區管制(Zoning Regula-tions)為例。先劃一道大杠杠:分區管制不過是管制,不是“土地充公”或“建筑權充公”,而是對土地的開發減租,實施某些經由法律程序規定的限制。為什么要限制產權主體的某些行為呢?因為這些行為,與他人也要行使的權利構成某種沖突,被認為可能損害他人的自由。

華生:在西方發達國家,建筑不自由是常識問題

其實,在西方發達國家,土地所有者在自己土地上搞建筑是自由還是不自由是個基本生活經驗和法律常識問題,只準叫受限的自由而不準叫建筑不自由并不能改變基本事實。以周其仁教授求學的美國為例,幾乎每一個地方當局的分區和規劃管治條例中,把自己轄區的土地按用途和規劃管治的不同,通常劃分為幾十種不同分區類型,每一個分區類別中建筑能干什么不能干什么,房子能建多高多寬,圍墻許不許建、能建多高,乃至院子里的信箱能建多高,哪些內裝修要申請許可,都規定的明明確確,這不叫建筑不自由叫什么?就連美國鄉村里一眼見不著人和建筑的大農場,私有農場主的住宅能蓋多高多大,最多有幾個客房都被規定得一清二楚,這種“無害于他人”的事也不準干,這僅僅是“法律對可能損害他人的行為設置某些限制”嗎?多年來排名世界第一的自由經濟體香港,最高行政長官在自家院子里挖個地下室,并未見損害任何他人的自由,不是一樣依法要被拆除嗎?

而對這些基本事實,不是去修正我們過去對西方市場經濟中自由的膚淺理解和片面介紹,相反非要說這并非不自由,只是受限制的自由,介紹西方開發建筑不自由是成了“鼓吹剝奪和奴役的怪論”,這種對市場自由主義的虔誠是否已經有點宗教化了呢?

(二)土地所有權和開發建筑權的分離,意味著什么?

周其仁:分權管制,不等于把私權變成公權

我只是對以下“中國式的概括”存疑——“西方各國都通過立法形式將土地開發建筑的權利與土地所有權分離”。何謂“分離”?難道在分區管制法之下,土地以及其他資源的產權真的就被廢除了嗎?或者雖然產權外觀尚存,但內涵卻已經面目全非?——土地主人對蓋什么建筑、蓋多高多寬、以及可以在建筑內從事何種經營活動,統統無權過問,一概轉成了“公權力”?

沒這回事。證據就在“建筑不自由”論者高舉高打的“歐幾里德”訴案。那是1926年美國俄亥俄州克里夫蘭市郊區,一個叫歐幾里德(Eu-clid)的村子,為防止城市工業向本村的蔓延而做出了分區管制。村內一家私人企業(Ambler Realty)擁有68英畝土地,被規劃成三種不同的用途,相應的建筑及高度也受限。由于其時工業用地市價很高,限制搞工業,意味著降低了土地價值,所以Ambler起訴Euclid村,要求判地方政府取消分區管制,或對管治造成的損失做出賠償。該案在地方法院勝訴,但最后上訴到美國最高法院,被裁定包括對私人土地的規劃維護了“公共利益并不違背保護私人財產”的憲法原則。同時,最高法院也否決了土地所有者的補償要求。

這個判例到底說明了什么?首先,Ambler可以訴 Euclid,其實正是前者擁有私人土地權利的體現。說“分權管制不等于土地充公”,就是根據這一點。要是分區管制真把私權變成公權,還有Ambler什么事?人家起訴且被層層法院受理,那個權就來自土地私權。你我想去訴,訴不了的吧?因為不擁有那塊土地的私權。

華生:土地所有權與開發建筑權的分離,不是所有權的取消

盡管這里周其仁教授故意把他反對的觀點推向極端,但對他恐怕還是沒有多大幫助。因為很顯然,我們說的土地所有權與開發建筑權的分離當然不是所有權的取消,只是說土地所有者不像其他財產所有者一樣,可以擁有財產的全部使用利用權,其使用權中的開發建筑權被分離出去變為了公權力。所有者在自己土地上搞開發建筑,也不能任憑自己的意志。除此之外的全部產權包括現有建筑狀態下的使用權當然全部是土地所有人的。沒有任何人說分離就是“廢除”產權,當然更“不等于土地充公”。不過,如周其仁教授所說的蓋多高多寬、以及在建筑內從事何種經營活動,土地主人確實無權決定(周其仁教授說的“無權過問”顯然又是一個故意極端化的措詞),而要聽命于當地市政當局乃至居民小區的意見。幾乎所有在發達國家有房子、想在自己土地和房子上動點腦筋的人都可以告訴你,絕不是“沒這回事”,而是確實這么回事。

(三)土地配置靠規劃、不靠市場?

周其仁:城鄉規劃,應以市場機制為前提和基礎

在實踐上,看來也只有堅持用市場機制來配置城鄉的土地與空間資源。要市場起作用,就要清楚地界定各方分立的權利,包括政府為了公共利益征購土地物業的權利,以及恰當抽取稅收的權利。但無論是征購還是抽稅,發揮市場價格機制都應是基礎和前提。

《英國城鄉規劃》的第一作者卡林沃斯(Barry Cullingworth)教授于2005年謝世。該書的最新一版即第14版,于2006年問世。這部凝結著一代學人心血的鴻篇巨制,對規劃的本質有如下結論:“規劃是在一個‘市場理性(market rationality)的經濟體系內運作,而市場理性可能與一些規劃理論所推崇的理性不同乃至有所沖突”(第1頁)。究竟誰拗得過誰呢?至少“英國戰后最大的變化是從‘積極的規劃’轉向一個更有市場意識(有時是市場主導)的規劃方法”。(第12頁)如果聚焦于1947年到1950年代的英國規劃的轉變,我們甚至可以說:“規劃由此成為市場的仆人(從某種意義上說,只有當市場運作時,規劃才開始發揮作用)。”(第30頁)

對這些基于翔實研究的結論,不妨錄以備考。以為“城鄉規劃”天生就是市場的對立物,或至少也是讓市場發揮作用的前提的論點,是不是也應該接受重新思考:握有法律強制力的城鄉規劃,本身又以什么為前提和基礎?

華生:什么靠規劃,什么靠市場?

在現代社會中,由于土地所有人不能自主改變土地用途,也不能隨便搞建筑蓋房子,而必須符合規劃和取得規劃許可,因此“土地資源的一級配置是由規劃決定,而不是由市場決定”就不是一個理論或觀點,而是一個事實陳述。

盡管如此,我并不同意被周其仁教授簡單貼上“土地配置靠規劃,不靠市場”的標簽。因為其一,這里說的是土地一級配置,即改變土地用途的基礎配置,并非在給定用途下的配置。我們知道,在給定用途特別是既成建筑的二級市場上,土地和建筑的分配,是市場在發揮決定性作用。其二,即使是土地的一級配置,也要反映市場的需求和變化。脫離了市場和社會需求的規劃,必然會付出高昂的代價。因此,握有法律強制力的城鄉規劃,本身要以市場為前提和基礎,這一點毫無疑問。這說明越是在現代社會中的規劃地位上升,規劃越要提高民主性、科學性。發達國家的規劃都要由代表民意的立法機構批準方為有效,法院也是依立法機構而非行政機關的意見來判定征收私產的公共利益屬性,道理就在這里。

但是應當看到,規劃再民主再科學,法院再獨立再公正,它也是根據民主或集中的政治決策程序而不是按產權人的市場交易規則運行的。現在中國的土地利用規劃和變更、執行確實存在很大問題,這需要的是大刀闊斧地去改革改進政治決策程序。特別是我國的土地財政制度把政府的規劃權與政府的收入和利益混為一談,破壞了政府的獨立性和公信力,這就迫切需要改革土地財政。但是我們顯然不能因此就回避問題的真正所在,只看到一個政府存在規劃權的濫用,就想當然地將土地的開發建筑界定為產權人的私權利,把發達市場經濟國家并不存在的土地開發市場化當作改革的目標。按照這條路子,小產權房自然合法化,絕大多數至今老實守法、沒有開建小產權房的地方和人們都會放手去建,城鎮居民的違建只要鄰居間妥協就可發展,這就必然全面破壞和瓦解中國本來就很薄弱的規劃管治的法治效力。如果這樣,在城市化轉型期對土地開發建筑權混亂的搶奪,就會造成我們在許多法治嚴重缺失的發展中國家看到的現象:土地資源特別是其城市化升值的分配嚴重不公不均,國家經濟、城鄉的生態和人居環境不斷惡化又難以自拔。

這是為什么我在與天則經濟研究所課題組商榷的文章中開宗明義的指出,土地的開發建筑不能走上另一極端,“如果以為市場經濟和私有產權就是我的土地我做主,并以此來設計我們的土地制度,那就完全走錯了方向。”

(四)“小產權房”都是非法的嗎?

周其仁:華生“非法”帽子漫天飛

我的不同意見在兩點,其一是華生宣布的,小產權房“都是違章建筑,從而都是不合法的”;其二是他試想的,“如果農民建的所謂小產權房可以合法化”,天下終將大亂的那些推論。本周我們先談第一點吧。

為什么小產權房都是非法的呢?華生的論據分兩步:第一,“農民這么做從一開始就不可能得到‘規劃許可’。因為農民的絕大部分土地是農地,是規劃用于農業耕種生產的,肯定不能用來建房,更談不上出售”。第二,既然未得到規劃許可而建房,當然就屬于“農民在集體土地上違規自建的住宅”,所以“從法治的角度看,……都是違章建筑,從而都是不合法的”。

這里可錯大發了。容我這么問吧:中國的農民、農地、農民自蓋的住宅、可出租可出售的農房、以及集體土地、在集體土地上由農民自蓋可出租可出售的房,打什么時候開始就有的?華生先生特別鐘意的“規劃許可”,又是打什么時候才開始有的?如果前者在先,后者在后,按所謂“真正的法治”,可以高舉正月十五之法,宣判正月初一的行為“都是不合法的”嗎?

………

當華生先生義正辭嚴地宣布“小產權”一律非法的時候,不知道他心目中有沒有一個大概的估計,究竟我們這個國家有多少“非法的農地農房”是在他以為可據之法出臺之前早就存在了的?那些他以為足以判人家非法的法律,到底所禁為何物?來龍去脈如何?與傳統與現實的關系又如何?不管三七二十一,東一榔頭西一棒子地美國英國香港(讀后令人滿篇生疑,我已略作辨析),完了就“非法”帽子漫天飛,算哪門子“真正的法治”呢?

華生:小產權房的建造和交易,確實是違法的

那么,今天這種建造在農村集體土地上出售的住宅俗稱小產權房,是如周教授所說,為還沒有法律規定時就早已大量存在,還是在法律明確禁止后才開始出現的?其實研究這個問題的周教授應當比我們還清楚。在他自己也提及的1986年出臺生效的《土地管理法》原文中,就有“各級人民政府編制土地利用總體規劃。”(15條)“鄉(鎮)村建設應當按照合理布局、節約用地的原則制定規劃,經縣級人民政府批準”,“農村居民住宅建設……,應按照鄉(鎮)村規劃進行”(37條),“農民居民建住宅使用土地,不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”(38條),“農村居民未經批準或者采用欺騙手段騙取批準,非法占用土地建住宅的,責令退還非法占用的土地,限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋”(46條)。

很顯然,現在人們所說的小產權房,恐怕極少有1986年之前建造的,也沒有申請規劃、由縣一級人民政府批準,更談不上符合省、自治區、直轄市規定的住宅用地標準。而且如果從更長的土地利用的歷史發展過程看,并非是如周教授的文章標題那樣“規劃出錯催生市場”,而是如周教授本人在其他地方描述的,在古代農業社會中,并沒有什么土地利用的管治,規劃管制只是到了現代工業化城市化社會才出現的新事物。如在西方也只是到19世紀中期以后的西歐和20世紀初的美國,才由市場化發展中的市場失靈和公地悲劇催生了規劃,而規劃的出現和存在既規范了市場行為,又必然會導致法外違規逐利的非法現象的涌現。

管治為什么會催生違法?道理也很簡單。土地利用管治之前,土地如何利用使用大體是產權人或權益人的事,做什么都可以,無所謂違法,就如海關建立之前不存在什么走私不走私一樣。但有了管治,多數人因管治而行為受限,破壞管制的法外行為就有了特別的收益和強烈的逐利動機。走私是這樣,違建也是這樣。這并不因為法外自發逐利行為的普遍就獲得了什么道義基礎,更不因其也算民間自發的“市場行為”就應當得到承認和“合法化”。

至于周教授將我對小產權房的批評斥之為“非法帽子漫天飛”,這一點對我來說倒并不冤枉。因為小產權房的建造和交易確實違反了一系列的法律規定。

(五)農地農房入市,會天下大亂嗎?

周其仁:允許農地農房入市,不會天下大亂

讀者當然知道我持否定的觀點。道理呢,容我分兩個層面來述說。

第一層面,城地城房入市多年,天下沒有大亂,為什么農地農房入市,天就會塌下來呢?是的,我國土地的市場化配置再城鄉之間分岔而行,等于做了一個對照實驗。城市土地也是地,城市房屋也是房,過去也被禁絕于市場之外,不過等到城地城房雙雙入市,天下大亂了嗎?

譬如說,我們就沒有看到過,城鎮居民有了連房帶地的合法轉讓權,就因貪戀錢財賣房賣地,然后自己淪落街頭,成為無家可歸分子。個別家庭遇到不期之災,賣房的事可能有。不過即便出現那種情況,我們還是要稱贊土地房屋可以公開轉讓的市場制度,因為它提供了一條變現的途徑,可以幫業主應急。鄉下人不是一樣嗎?有地有房,僅限占用之權,急需時不能變現,市價好時也不可以增值一把,比較一下城鄉居民家庭財產性收入的差別,把權衡利弊的權利交給老百姓,不是更好嗎?

第二層面的道理,我以為更有力——在一些農地農房已經入市的地方,也沒有天下大亂,更沒有天塌地陷。對農地農房入市,像古時那位杞國人一樣,憂天地崩墜,廢寢廢食,有必要嗎?

其實,農地農房入市,在我國早就不是罕見現象。讀者中總有光顧過“農家樂”的朋友吧?何謂“農家樂”?還不就是郊區老鄉開在農房里的生意。上世紀80年代到成都出差,看到墻上涂有“點殺”廣告,不解其意,請教當地人,才明白就是農家養雞養鴨養鵝養魚,招呼城里人去消費,“點哪樣、殺哪樣”,吃喝之余圍起一桌打麻將,是成都人的最愛。也有出租農房給其他人經營農家樂的,當然也不是“懸空寺”,連宅基地也一并租了去的。講到底,都是入市的農地農房,也是“非農業用途”。真有什么問題嗎?活躍城鄉市場、繁榮內需,鄉鎮抽點稅和管理費,皆大歡喜,無須大驚小怪。

華生:小產權房合法化,能想象的結果必然是“國將不國”

許多小產權房擁躉者主張的,小產權房合法化就是過去合法了,以后也合法。集體土地的農民可以自己決定做什么用途,建什么房,讓市場調節農民的房屋供給。這樣做在邏輯上倒是前后一致了。但可以想見的是,這樣一來,全國絕大多數城市鄰區的村莊和農民,過去沒有像太玉園、宏福苑那樣在自己的村子和土地上建起上百幢高層住宅樓,顯然是過于老實吃了大虧,今后自然會迎頭趕上,沒錢也不愁開發商上門合作。不必負担城市公共設施投入的小產權房會建到自己的盈虧平衡點才停止下來。農民可以放手建房,城市居民的建房權利自然也不能剝奪。這種由產權人我的土地我的建筑我做主、由市場去調節住房和城市建設布局的例子,發達國家也沒見試過。能想象的結果倒可以借用周教授的話,必然是“基本秩序都維持不了,國將不國,麻煩就大了。”

因此,集體土地不是自主蓋房的通行證,況且許多拿集體土地說事的人,其實恰恰對集體所有制最不感冒。對法治社會來說,無論是什么所有制性質的土地,違反了土地用途規劃和建筑規劃的房子,就是違章建筑。對違建,只有依法處罚和善后處理,沒有合法化的問題。處理的法治原則只能是讓守法者不吃虧,違法者不得利,才能以儆效尤。中國如此,外國也是如此;現在應當這樣,將來更會這樣。唯其如此,中國的法治建設才能越來越有模樣。

最后要說一句,關于周教授一再離題大談的農地農房入市,倒確實與小產權房違建性質完全不同,是符合改革和市場經濟發展目標的題中應有之義,從方向上說我并無異議。只是農地農房入市,其中也有許多誤解暗礁、不可一蹴而就,否則也會事與愿違,造成混亂。當然那是要另外開篇去討論的問題了。

(六)農地入市,入的是什么市?

周其仁:“農地農房可以入市”,全盤就活了

化繁為簡,為建立城鄉統一土地市場,待革除的法律障礙只一條,那就是1998年寫入《土地管理法》的“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。改寫也可,把“不得”改為“可以”,全盤就活了。理由講過了:有違憲法準則(“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”),有違法治精神(“法律面前一律平等”),又沒有可靠經驗的支持。迄今為止無論哪個地方的先行先試,都沒顯示“集體土地依法轉讓”會導致天下大亂。

也講清楚了,“農地農房可以入市”,不等于“非入市不可”。既然法定為農民的財產權利,轉不轉、讓不讓、以什么形式轉讓,都要在權利人自愿的前提下由交易各方在市場上決定。不少朋友担心,農民進城失敗,回家無房無地怎么辦?我的回應,農民自己不担心嗎?凡担心的,沒把握的,有權不轉就是。但是反過來,有把握在城鎮站住腳的農民,也一律禁止他們的房地入市,則是不恰當地剝奪了他們的正當權利。

華生:農地入市,只能是入農業土地的市

與周教授聲稱的相反,農村土地由權利人自己可以用于或出讓用于非農建設,不僅在農村土地集體所有的中國,而且在當今世界上各個實行包括土地私有的多種土地所有制的法治國家,都不是“憲法原則”和“法治精神”,“又沒有可靠經驗的支撐。”因為每個國家都有土地的用途管制,因而產權人不能將即使是自己的私有農地用于或轉讓用于非農建設。

試想西方的城鎮包括如倫敦、紐約這樣的特大城市近郊,一眼望去都有大片的農地、綠地,一問大多是私人所有的土地。我在英國曾經居住的倫敦西郊,相鄰的農地與可用于建房的宅地,價格相差可至千倍。面臨近在咫尺寸土寸金的非農建設用地,這些土地權益人顯然不是可以將土地用于或轉讓用于非農建設而不做,而是法律和規劃管治禁止他們這么做。在人少地多的美國,除了在上世紀初就開始了土地的分區規劃管治,還在1981年專門通過了“農地保護政策法”(Farmland ProtectionPolicy Act)。在人多地少的東亞,要求就更嚴格得多。日本《農地法》第四條直接規定,“農戶未經許可擅自將農地轉為自家住宅用地的,終止建筑工事,地面建筑物拆除及復墾費用由本人負担,視其情節處以3年以下有期徒刑并及300萬日元以下罚款”。臺灣當年則在嚴格的土地用途管治下,有“農地是糞土,市地是黃金”的說法。顯然,如果世界上所有先行城市化的發達國家和地區,都有土地用途的嚴格管治,我們怎么可能在沒有任何理論和經驗支撐的情況下,放棄土地用途管治,允許土地權益人自行決定與轉讓土地用于非農建設呢?

因此,農地入市只能是入農業土地的市。而我們知道,農地限于農業使用的流轉,至少從1980年代后期就得到允許。這些年來農業土地經營權即土地使用權的流轉更是得到法律支持乃至政策的大力鼓勵。有統計數字說全國農地的流轉量已經超過全部農地的四分之一。可見當下農地流轉入市不僅并無障礙,而且簡直被熱心者特別是一些鄉村干部搞成了政績和潮流。但是,周教授及許多人希望農地能流轉成非農建設用地,成為土地權益人可以自由選擇的權利,則無論在中國,還是在國外發達的市場經濟國家,顯然都不現實。

(七)用什么來“幫襯人轉”?

周其仁:房轉地轉,幫襯農民轉向城鎮

農房農地可入市,別無偉大意義,無非就是給進城農民多一點幫襯。我是1993年第一次訪問北京大紅門外“浙江村”時,感悟到這一點的。當時十數萬溫州及多地的農民遷徙到此,做出口俄羅斯的服裝生意。無一例外,他們居住、工作的場所,都是京郊農民的農地農房。事后才知道,“農民集體土地不得買賣、出租、轉讓用于非農建設”的法條,當時就已經寫在了上層建筑的墻上,幸虧底層社會——那可是天子腳下,距天安門直線距離不過4公里——不聽那一套。那分明已經改成工業作坊的農房,當然不是外來農民背到首都來的。本地農民把“多余空間”讓給外來農民,也不是無償的義舉,而是收了房租地租,屬于“市場轉讓”的行為。至于生產出口服裝,明顯不是“農業”,而是“非農產業”。至于北京農民把農房連同其下的農地一起租給外來農民搞非農生產,算不算違背1998年土地管理法“不得”之禁令,我當時的訪問手記里無人提及。上天保佑,說說就算說過了的法條,還真沒有妨礙生產力。很明白,離開農房農地轉讓的幫襯,大紅門外的故事只好另寫了。

撇開短租、長租及買賣的形式差別,農房農地入市早就在我國城鎮化的現實世界里存在。迄今為止,幾億常住城鎮的農民,絕大多數并沒住進城鎮國有土地上的商品房(俗稱“大產權”)。住不起商品房的農民打工仔,背不來老家的房子,只好退而求其次,在城鎮入市的農房農地里先找一塊落腳之地,掙到了收入再謀其他。現在有人主張禁止城市范圍內農地農房的轉讓,知不知道有多少進城農民將因此流離失所?揚言農房農地入市將天下大亂的英雄豪杰,找個地方認真實驗一把,看看究竟哪種政策選項真會搞得天下大亂,好不好呢?

2007年以后,在成都、重慶、天津、長沙、嘉善、溫州、南海、深圳等地的調查訪問,讓我在知識上大開眼界。原來農房農地入市,不但讓地處大都市圈內的農民有機會先富起來,幫村外來農民工得到一塊落腳之地,而且可以直接幫襯向外遷移的農民,讓他們在自帶勞力進城之余,也在老家入市農地農房的“財產性收入”中,多少分得一杯羹。房轉地轉,幫襯農民轉向城鎮。這等好事,擋是擋不住的,還是順勢而為,把城鄉之間的市場大門打開吧。

華生:農房宅地的流轉,不是今天的當務之急

農房宅地的流轉雖然是市場經濟的必然和改革的目標,但既不是今天的當務之急,也需要一系列條件的配合才能成行。今天首先要解決的,一是幫助那些已經人轉而且希望永久落戶的農民如何在就業城鎮安居,以及對于他們自愿退出的承包農田和農房宅地有一個保底的收購安排。二是對于希望下鄉居住或置業的富裕城鎮居民,開出“歸農”的門檻和路徑,以及在已經規劃成熟的包含非農居民的鄉村聚集點開啟外來居民購買住房的通道,循序漸進地實現鄉村地區住房和宅地的市場化交易。而在我看來,這二者之間,移居農民市民化是城市化轉型社會的主流,因此農民工及其家屬在就業城鎮的安居融入,比富裕市民的下鄉置業,要優先和重要的得多。

說到這里,應當看到,我與周其仁教授在當今社會的主流應是如何解決“人轉”的問題上不僅沒有分歧,而且在方向上完全相同,只是在用什么來“幫襯人轉”上認識和路徑不同。然而,怎樣和用什么途徑來實現人轉,恰恰是所有發展中國家能否成功實現城市化現代化轉型的中心一環。這樣我們就真正開始到達全部問題的核心:究竟什么樣的土地制度安排才最有利于實現“人轉”和中國的現代化轉型?

(八)小產權合法化是方向嗎?

周其仁:從“盲流”到“小產權”

圍繞“小產權”的爭議,讓我想起當年“盲流”問題的熱鬧。那也曾經是一個含混、帶歧視性、侮辱性的稱謂,鋒芒所向,直指那些離土離鄉進城經商務工的農民——“盲目流動人口”是也。同樣非法帽子漫天飛,說到聳人聽聞處,甚至拿“流民造反”去嚇唬政治家。實際情況,是本來根本就不需要那么多農民的國度,在工業化、城市化提供新機會的條件下,開啟了“人往高處走”的大門。那是國民經濟發展的重大機會,也是諸種束縛松綁的社會解放。若問“盲流”問題后來怎么解決的?還不是形勢比人強,說著說著誰也不好意思再說了,因為大家都明白,原來那就是“人的城市化”!大批農民自由轉行的權利得到承認,城市化大潮就勢不可擋。回看當年“盲流”問題之消失,說明城鄉打通的勞力市場化、產品市場化皆不可阻擋。既然人可轉,農房農地的流轉怎么擋得住?放眼遠望,還是稼軒之句最好:“青山遮不住,畢竟東流去”。

華生:對違建的小產權房,應依法處理

問題恰恰在于,小產權房,或者更準確地說,所有在集體土地上(其實在其他土地上也一樣)違反土地用途管制或違反房屋建筑規劃管治的違建,與當年的“盲流”或土地家庭承包的性質都截然不同。因為人的自由流動與遷徙是公民的基本權利和市場經濟的必然要求。而土地家庭經營是迄今世界上最普遍最成功的農業生產方式。但違法違規的違建則不同,法治社會越健全、市場經濟越發達,任何土地包括自己私有土地的空間建筑自由就越受到嚴格的規劃限制。如前所述,規劃本身可能存在缺陷、存在問題,需要反映市場需求,但這只能通過民主程序和科學決策程序去解決,而不能助長和鼓動用普遍的違規違法去破壞規劃破壞法治,那樣只會使社會陷入更大的混亂和不公正之中。正因如此,集體土地、農民或小產權都不是能為違章違建正名的理由。從經濟學本質上來說,任何違建都是利用個人成本與社會成本的差異,以損害社會總福利為代價而謀取個人利益的擴張,因此永遠也不會成為改革的方向。

······

當然,我已反復說明,對小產權房違建的依法處理,并不意味著簡單化。特別是對那些購買小產權房作為自住房的無房戶,但也要補齊購買時小產權房與商品房的差價。對違規建設者和非自住房的購買者,更要從嚴處罚。總之,只要堅持“守法者不吃虧,違法者不得利”的原則去處理,小產權房的情況再復雜,也可以逐一化解,從而成為法治社會建設的重要一環。

(九)籠外的老虎是否喂得?

周其仁:籠外的老虎喂不得

我的第三重疑慮是,即便是在“法治的市場經濟”里被證明是正確之舉,直接引入當下的中國,會不會發生“橘生淮南為橘、生淮北為枳”的畸變?以華生特別熱衷的“公權力”為例,不論發達國家的城市事務有多少項的確交付給了“公權力”打理,也不論公權力在那里承担著多么重要的、先進的和了不得的職責,但凡要搬到中國來落地,就不能不打量一番此地“公權力”之現狀,看能不能承載得起建言者所熱切托付之重任。

華生并不是久居海外、對國內情況很隔膜的華僑。本節開首引用的文字,表明他對當下中國“公權力”之現狀,有著入木三分的理解。問題是,明知此“公權力”有效約束極少、“絕對自由”很大,在很多情況下常常不過就是“掌權官員的私權力”而已,為什么還是情有獨鐘,一而再、再而三地呼吁強化公權力在城市化中的作用?其論據,翻來覆去就是“真正的法治市場經濟”,“公權力”在配置土地和建筑中起決定作用,所以轉型中國非照章辦理不可,否則“土地制度改革就會走上更大的彎路”。不知讀者有何感受,聽在我的耳朵里,這個主張不啻是說“人家喂老虎,咱為什么就喂不得?”——問題是籠中虎喂得,籠外虎也是喂得的嗎?非要喂,請君先把老虎關進籠子再說!

這里有一個實質分歧。對轉型中國權力體系公不公、私不私的困境,華生看到了,我也看到了。華生對此主張“沿著法治軌道去規范政府和官員行為,去約束公權力”,我對此沒有半點不同意。下一步是實質性的分叉:在法治軌道還不能有效規范政府和官員行為的現實條件下,華生僅根據“真正法治”如何如何,就賦予此地“公權力”也如何如何;對這點我實在沒法同意。或許哪位高手有孫悟空的本領,撥根毫毛吹口氣,“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不過幻覺使然,錯把他鄉當故鄉,看如何收得了場?

華生:“籠外的老虎喂不得”,是中國特殊論

本來國情論和中國特殊論是本土派的武器,到西方學習過又主張市場自由主義的人一般是不屑的。但是,周教授深知,只要打出反對擴張公權力的旗幟,中國特殊論也可派上用場去捕獲大眾情緒。果不其然,周教授詰問,你華生明知中國公權力的行使有諸多問題和缺陷,還要強調規劃的作用去擴張政府公權力,且不說經濟學的道理,這首先就是政治不正確。用周教授的話來說,你認為國外法治市場經濟中用公權力配置土地開發和建筑權,轉型中國也就非照章辦理不可,“這個主張不啻是說‘人家喂老虎,咱為什么就喂不得?’——問題是籠中虎喂得,籠外虎也是喂得的嗎?非要喂,請君先把老虎關進籠子再說!”也就是說,你華生不能先解決民主政治問題,就請老老實實閉嘴!

我的回答是,從發展中國家的一般情況看,就是咱從明天早上開始政治體制改革,要建立起成熟運轉的民主政治和公權力的有效約束,恐怕也得幾十年時間,難道我們今天就只有等待或者都改行去搞革命搞政治?換個角度說,經濟學不就是在各種約束條件下求解的嗎?發展中國家公權力約束不到位就應該去亂試發達國家也做不了的土地開發建筑權市場配置?無論怎么搞亂了都比現狀強?

······

二戰后唯有東亞模式的國家和地區,雖然也是公權力約束不力的發展型政府,卻通過強有力的規劃執行和對城市化土地增值漲價歸公即社會分享的再分配,經過短短不足半個世紀,完成了社會轉型和進入高收入行列,成為二戰后發展中世界成功的罕見典型。可見強勢政府在轉型社會中也是有利弊兩面,并無需一味排斥,利用得好,也有其優勢。文明發展有階段性。在經濟落后、法治社會尚待建立完善前的叢林生態社會,只知道反對難以約束的老虎這個公權力,變成個弱肉強食的豺狼世界,事情只會更糟。反之,經濟發展、城市化順利轉型、市民階層發展壯大成為社會主流,獅子、大象等制約的力量都起來了,又何愁老虎能跑到民主法治社會的大籠子之外?

2015-08-23 08:41

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