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手握大權的神秘小組
手握大權的神秘小組
張恒     阅读简体中文版

    原文標題:部委沖突背后的神秘小組

級別高 數量多和權力大又不見蹤跡

經人指點,他才明白了專家們的專業表述后面的利益調整意義,當時他的第一反應是,“這方案也不是某個部門說了算的。”
一場激烈的短兵相接后,央視與《人民郵電報》又退回到往日的狀態,仿佛一切都沒有發生一樣。但彌漫在電信系統和廣電系統背后的緊張氣氛,卻不那么容易消除。
在此之前,為了能讓雙方求同存異,取得共識,國務院專門成立了一個“三網融合工作協調小組”來協調溝通,其他部委也參與其中,國務院副總理張德江任組 長。這是一個級別很高,又頗具神秘色彩的機構,雖然它的名字出現在許多新聞版面上,但大多是工作成果展示,至于小組的具體結構,如何運作,協調過程等內 容,很少見諸媒體。
小組辦公室,據說就設在工信部的大樓里。當工信部與廣電總局因為“三網融合”問題分歧嚴重時,這個協調小組就開始運作,居中調解,組長張德江拍板定案,解決紛爭。
在中國政府的實際運作中,像這樣的協調小組還有很多,它們“既不進入黨的組織機構名錄,也不掛機構牌子,沒有相應的辦公場所”。南開大學周恩來政府管 理學院行政管理學博士,《中國“小組機制”研究》一書的作者周望說。但是它參與中央層面的重大決策,推動重點活動、重點工程的進展,當不同部門間出現意見 紛爭時,它又能居中調節。幾乎在所有重大,甚至不那么重大的領域,都能看到它的身影,但是想要知道這些小組的確切數量和具體運作細節,并不那么容易。

神秘的“協調小組”

2009年7月14日,國務院批準成立了“保障性安居工程協調小組”。小組由城鄉建設部牽頭,包括財政部、扶貧辦在內的16家其他中央部門參加。在批復中,國務院明確要求“協調小組不刻制印章,不正式行文”。
這幾乎是許多“協調小組”的標準規定,而涉及到像“三網融合”這樣,利益沖突比較大的問題,協調小組的運作則更為隱秘。
“一方面,他們進行的事情本身就比較保密”,中國人民大學公共管理學院毛壽龍教授接受本刊記者采訪時表示,另一方面,它是一個臨時性機構,不會設立網站等信息披露渠道。
周望在撰寫《中國“小組機制”研究》這本書時發現,只有在極為有限的相關工作報道中,偶爾能夠尋覓到這些組織的身影。至于這些小組的具體運作內容和形 式,其公開程度更為有限。“”隱匿化”與”制度化”是”小組”經過了歷史各個階段的調整、變動后,在當前的發展過程中呈現出來并逐漸趨于穩定的一種狀 態。”
這些神秘的“協調小組”既不掛牌子,你在黨的組織機構名錄也找不到它們。它們沒有固定的辦公場所,也不單獨確定人員編制,不核撥經費,不確定機構規格,還游離于“三定”規定的約束范圍之外。
“三定”是指規定黨政部門主要職責、內設機構和人員編制的簡稱,這也是該部門“合法性”的基礎。“三定”內容由中央機構編制委員會辦公室(簡稱“中編辦”)負責,每當政府機構進行調整時,中編辦的“三定”工作就開始運轉。
據周望統計,從1982年開始,到2008年,中國政府共進行了6次大規模的機構改革,每一次,都關涉到“工作小組”這個領域。從新政權成立初期,毛 澤東和他的政治伙伴設立這種“小組機制”,發展到現在,中國各級黨政機關名目繁多的“工作小組”數量越來越多,機構臃腫現象嚴重。

“小組”一出生,便風華正茂

1958年6月10日,中共八屆四中全會結束后,中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》,并任命陳云、彭真、陳毅、聶榮臻、陸定一分別担任各組組長。
中共江西省委黨史研究室、江西省中共黨史學會主辦的《黨史文苑》刊文認為,當時毛澤東對周恩來領導的政府機構多有不滿,這些中央工作小組成立的背景, 很可能與毛澤東要調整黨政關系,確定黨對政府機構的領導有關。中央黨史出版社出版的《若干重大決策與事件的回顧》一書中,薄一波也回憶說:“中共中央決定 成立財經、政法、外事、科學、文教五個小組,各有專人負責,周恩來的權力被大大消減。”
在當天發布的通知中明確指出,“這些小組是黨中央的,直隸中央政治局和書記處,向它們直接做報告……具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署,政府機構及其黨組有建議之權,但決定權在黨中央。”
雖然在此之前,已經有“中央對臺小組”等中央工作小組成立,但周望認為,這份通知發布后,“小組機制”才正式進入中國政治過程,因為它“較為正式和全 面地提出在中共中央層面設立這樣性質的”小組”,并確定了其在黨的組織體系中的大致定位”。以這個定位而言,可以說,“中央工作小組”這種機制,一出生, 便風華正茂,位高權重。
在此之后,中共中央接連設置了一批各種類型的中央工作小組,涉及經濟、外交、法律等各個領域。到改革開放初期,因為新的工作任務不斷出現,加之以往工 作的恢復和延續,各種“小組”的數量大大增加。只是這個階段,黨對政府的領導機制已經穩定,新成立的“小組”,更多是為了“專門負責較為重要、但已有的工 作部門不適合或無力承担的相關事務”。

規格決定結果

周望通過數據分析發現,2008年機構改革之后,只有面臨十分重要、牽涉面較廣的跨部門協調性工作,且這一任務又具有長期性,才會設置相應的議事協調 機構,“這一機構必須是高規格的,通常是由國務院總理、副總理、國務委員根據其業務分工,來出任相關議事協調機構的負責人”。
小組領導的級別,直接影響到協調小組的協調能力。“我們在管理上,都是以級別來管理的,”毛壽龍說,“級別低的不可能去協調級別高的。”
2006年6月30日,國務院常務會議決定成立由國家發改委和衛生部牽頭、14部委(后增添到16部委)組成的“深化醫藥衛生體制改革部級協調工作小組”。當時的小組負責人是時任發改委主任馬凱和衛生部部長高強。
醫療改革涉及到的部門繁多,許多部門自然會從各自職能角度出發思考問題,這背后又關涉到利益調整。醫改方案在制定過程中,爭議不斷,而當時成型的醫改方案就有8個。
據《南方周末》報道,醫改小組內部的分歧和爭論非常厲害,“剛開始聽專家們辯論,聽得直犯暈,不知道為什么大家爭得這么厲害。”一位曾參與醫改方案討 論的官員透露,經人指點,他才明白了專家們的專業表述后面的利益調整意義,當時他的第一反應是,“這方案也不是某個部門說了算的。”
2008年底,國務院正式提升了小組的規格,批準醫改協調小組升格為醫改領導小組,國務院副總理李克強親自掛帥醫改領導小組,希望解決各部門意見不統一這個協調難題。新華網用“新醫改駛入快車道”來形容此后醫改工作的進展。

“小組”依賴癥

2010年,原國務院副總理曾培炎在回顧“西部大開發戰略”的出臺背景時,對這種“小組機制”給予了很高的評價。這個戰略實施之初,最先成立的就是 “西部地區開發領導小組”。
“通過成立跨部門領導小組來組織實施重大戰略任務,是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效工作方法”,曾培炎相信,“在重大決策具體落實和實施過程中,建立跨部門的協調合作機制,有利于減少層級、提高效率。”
2008年,汶川地震發生后,中國政府迅速調動起強大的救災力量,從中央到地方政令暢通、步調一致,形成強大合力,其中一個主要原因就是成立了“抗震救災資金物資監督檢查領導小組”等跨部門協調機制。
北京大學政治發展與政府管理研究所所長謝慶奎教授也認為,“各級領導小組是打破部門壁壘、層次界限,集中一切力量,迅速解決重大問題的成功嘗試。”
但許多機構和部門,正愈加依賴這一模式,遇事習慣于設立各種議事協調機構,有時甚至僅僅是為了向上級表明對某項工作的重視程度。今年年初,為了提高政 府機構的辦事效率,山東濟寧市聯合多個部門,成立“馬上就辦辦公室”。在西安,以糧食局為主體,吸納了工商、質檢、城管執法等多個部門的綜合協調機構,成 立了一個“西安市放心饅頭工程領導小組辦公室”。
也正因如此,歷次機構改革幾乎都會關涉到精簡“中央小組”這個話題。2008年的大部門體制改革,更是被許多學者認為,可以有效地減少當下各類的議事 協調機構的數量。 “有些事情由一個部門為主來協調,這些協調小組就沒用了。”毛壽龍說,改革后,很多部際的協調小組都可以取消,許多部委聯合發文的現象也會減少。
但顯然,協調小組這種機制并不會完全退出歷史舞臺。雖然大部制改革減少了部際間的協調工作,但并非完全消除。當廣電總局與工信部通過其主管的媒體 ——央視與《人民郵電報》進行隔空對戰時,協調工作的馬達,又要悄然啟動了。

中央“協調小組”之外的“小組”
領導小組(8個)
全國擁軍優屬擁政愛民工作領導小組
國務院軍隊轉業干部安置工作小組
國家科技教育領導小組等
“委員會”(17個)
國務院中央軍委空中交通管制委員會
全國愛國衛生運動委員會
國務院學位委員會 (與教育部學位管理與研究生教育司“一個機構兩塊牌子”)等
“指揮部”(3個)
國家森林防火指揮部(與國家林業局森林公安局“一個機構兩塊牌子”)
國務院抗震救災指揮部
國家防汛抗旱總指揮部
“辦公室”(1個)
國務院糾正行業不正之風辦公室
部際聯席會議
清理整頓各類交易場所部際聯席會議
全國道路交通安全工作部際聯席會議等

資料引自《中國“小組機制”研究》,2010年12月第1版。數據統計截至2008年

2011-12-25 20:21

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