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陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(2)
陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(2)
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來源:金融時報

新領導人上臺,中國經濟進入下行,2014年對中國經濟而言并不是普通的一年,中國各領域的改革措施逐漸推出,卻有進有退。2013年底,陶然教授曾為FT中文網年度報告撰文闡述《中國改革的順序及邏輯》,時隔一年,作者基于前文提出的問題推出《對2014年中國經濟改革的回顧與反思》系列文章,希望不僅對中國過去一年的改革系統性,特別是城鎮化、戶籍、土地、國企等領域的改革邏輯做出梳理判斷,同時希望有破有立,將基于實地考察的地方行之有效的經驗和經過系統研究的國外經驗悉數呈現,防止中國在一些關鍵性的改革方向上選擇錯誤,群策群力幫助中國經濟實現平穩轉型。

文章較長,近7.7萬字,分為6個部分,分別是:

一、為中國改革尋求策略共識

二、中國新城鎮化應走出當前改革誤區

三、中國農村土地改革的誤區與進路

四、中國國企改革的軌跡與正途

五、泡沫經濟下中國金融改革的風險

六、吃飯、建設,還是公共服務? ——中國財政體制的邏輯與轉型

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二 中國新城鎮化應走出當前改革誤區

本屆政府希望推動經濟、社會可持續發展的一個主攻方向,是通過戶籍、土地、財政體制改革, 從以“土地城鎮化”為主導的傳統模式轉向更多注重“人口城鎮化”的新型城鎮化模式,讓數以億計、主要來自農村的流動人口在城市里獲得均等化公共服務,實現家庭式、永久性遷移,最終完全市民化。

當前中國工業化與城鎮化模式是以“土地財政”、“土地金融”為依托,通過扭曲工業、商、住用地相對價格和城市土地利用結構而進行的。地方政府一方面壓低工業地價,并以開發區為主體進行大規模制造業招商引資,另一方面又通過限量、高價供應商、住用地獲取壟斷利潤、乃至過度抵押未出讓商、住用地儲備進行借債,并不斷吹大開發區、新城區建設泡沫。這個模式雖然短期可以帶來較快的增長與就業,但從長期看確實不具備經濟、社會和環境的可持續性。

也正是意識到既有模式不可持續,中央政府開始努力做出一些政策面的重要調整。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模”。 2014年3月,國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》,提出走新型城鎮化道路并將其上升為國家戰略。2014年7月30日,國務院還印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,提出“要進一步調整戶口遷移政策,統一城鄉戶口登記制度,全面實施居住證制度”。

應該說,新型城鎮化是一項系統工程,涉及到戶籍、土地、財政等多方面配套改革,關系到地方政府、城市居民、城鄉結合部農民、城市外來流動人口以及農村留駐人口等多個主體的復雜利益分配與博弈。如何有效擺脫對“土地財政”、“土地金融”的依賴,公平分配城市化過程中的土地增值收益,并利用這些收益來有效解決城市化進程中基礎設施建設資金問題,同時化解地方債務,也為遷移人口提供可支付住房與公共服務,是新型城鎮化將面對的主要挑戰。

當前戶籍改革的幾個誤區

在我們看來,在這一領域,2014年已出臺的《新型城鎮化規劃》、《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,對建立新型城鎮化模式這個重大戰略目標的實現,還難以起到足夠的支撐作用。

首先,城鄉戶口登記制度統一并不意味著原來城鄉戶口背后的公共服務差異的消失。實際上,不少省份早就開始推動城鄉統一戶口登記,但基本上都是名義上的改革。早在2004年,山東省就宣稱啟動了重大戶籍改革,在全省范圍內取消農業、非農業戶口性質的劃分,而改為按照居住地登記為山東省居民戶口,但這只是將農業、非農戶口換成了農村、城市戶口而已。

實際上,無論是學界還是政府部門,仍需要對現階段的“城市戶口”到底包含哪些公共服務、成本與收益到底是多少有更加清晰的認識。由于缺乏明確的認識,各類研究往往傾向于夸大給農民工入城定居提供公共服務所需成本,這也必然會影響到中央對推進戶籍改革的決心。有些人口凈遷入的地方政府,故意夸大城市戶籍對應的福利以及相應的公共支出成本,實質是想拖延實質性的戶籍改革。甚至有言論說,現在農村能給的福利,包括農地、宅基地,以及計劃生育指標,都比城市要更好,大部分農民不愿意進城定居。但這部分農民主要是富裕地區以及城郊的農民,而不是那些來自欠發達地區的大量農民工。

就目前所看到的測算,農民工市民化成本大概在從8萬元到幾十萬元不等。比如國務院發展研究中心所做的《農民工市民化的成本測算》研究,根據對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的實地調研,提出一個典型農民工市民化(包括相應撫養人口) 所需的公共支出成本約8萬元,其中遠期養老保險補貼平均約為3.5萬元,住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元,每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元。

即使是以上相對保守的測算,仍然值得商榷。測算農民工市民化成本,首先必須澄清一些基本概念來防止誤算;其次,地方政府所需支付成本到底會多高,也取決于解決戶籍問題的配套改革措施到底是什么;最后,其實也是最重要的,對于任何一項改革舉措,不能光測算成本,更需要去計算收益。成本即使較高,如果收益更大、更快,那么“改革只能漸進”這個理由就不充分。目前已經出臺的、包括中央、地方的各類戶籍改革措施之所以讓人感覺進展緩慢,就是在上述成本估計、配套政策選擇,收益評估等方面沒有到位。

對戶籍改革成本錯誤高估

目前,中國幾乎所有的生活消費品都已市場化。而隨著就業市場化和非國有企業成為城市就業的主要創造者,就業也逐漸與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業崗位,比如環保、衛生之類的低端職位,也開始招納外地人口。城市戶口與就業的逐漸脫鉤,也就意味著戶口與就業相關的社會保險(即 “五險一金”)基本脫鉤,這些保險是由企業和個人(單獨或共同)繳納, 并不是政府從社會一般納稅人那里獲得的其他收入所墊付的。

當然,目前城市中還有不少沒有社會保險的流動人口,比如大約占城市流動人口20%左右的自我雇傭勞動力,以及相當部分一方面沒有繳納社保的制造業、服務業雇傭勞動力。事實上,他們早就已經通過自身的儲蓄為未來養老、醫療等潛在支出進行了一些準備;另一方面,未來政府也會通過擴大社會保險覆蓋面來將這些人口逐步納入社保體系,而社保體系改革趨勢也一定是在全國范圍內進行統籌。換句話說,社保繳費主要來自于直接繳納社保的勞動者及其雇主,而中央政府未來將承担更大的統籌責任。

從這個意義上講,地方政府如果把社保成本也算成未來給農民工提供戶口所對應的公共服務成本,實際上可能只是不希望讓大批流動人口定居城市故意夸大成本。當然,隨著中國人口老齡化,當前社保,尤其是養老保險的“現收現付制”可能在未來將存在較大缺口,但這個缺口未來不僅將隨社保全國統籌后成為中央責任,而且也應該通過變現國有資產、提高退休年齡等多種方法來解決問題,不能計算為地方政府戶籍改革的成本。

排除了就業與社保之后,雖然城市戶籍所對應的公共服務總數似乎不少,但仔細考察,當前階段與城市戶口掛鉤、真正影響流動人口在城市定居的主要是具有排他性的三項公共服務:以城市最低生活保障為主的社會救助服務,以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排,以及遷移人口子女在城市公立學校平等就學的機會。

考慮到中國經濟超強的中低端就業創造能力,絕大部分進入城市的農村流動人口都已經在城市實現較為穩定的就業,解決戶口問題帶來的城市低保支出基本可以忽略不計。這樣農民工在城市的住房問題,及其子女在城市公立學校平等就學權問題,就構成了流動人口舉家遷移、并實現市民化的兩個互補性的基礎條件。這是因為舉家遷移不僅要求在城里能可支付的居住功能相對齊備的住房,而且還要求孩子能夠順利在流入地就學、升學。如果城市房價太高,而保障性住房又不提供給外來移民,加上子女就學和升學的困難,那么以單身、臨時性遷移為主體的人口流動模式必然難以避免。中國的農村女性流動人口,之所以很多在30多歲后選擇回鄉,就是因為子女無法在九年制義務階段的城市公立學校順利就學、升學,所以不得不選擇回去照顧孩子上學。而很多農村男性勞動力在城市工作到40-50歲后,也因城市定居與購房無望而不得不退出城市勞動力市場。

反過來看,如果中國城市不因為土地制度扭曲而制造如此高的房價泡沫,也沒有戶口制度來阻止流動人口子女在城市公立學校平等就學,那些在城市里打工的農村勞動力本來完全可以在城市一直工作到退休。這也就是為什么當前中國雖然城鄉生產力差距在3倍以上,農村還存在不少剩余勞動力的情況下,城市中低端勞動力工資近年來卻已經開始迅速攀升,出現勞動力短缺現象的關鍵所在。

解決農民工住房問題的一個思路,是由政府建設保障性住房。但考慮到中國城市房地產已經進入下行周期,未來土地出讓金預期收入也將下降,加之地方政府近年來債務高企(已經接近并可能迅速超過20萬億),地方政府既沒有激勵也沒有財力為外來流動人口提供如此大規模的保障性住房。

而且,中國目前也沒有建立起一個良好的分配機制與管理體制去運營大規模的保障性住房體系。近年來,盡管中央不斷施加壓力,大部分流動人口遷入地城市依然缺乏建設保障性住房的積極性。其中的道理非常簡單,一旦大規模建設保障性住房,地方政府不僅商、住用地出讓金收入會顯著下降,而且還需要直接增加建房和維護支出。

對大城市人口吸納能力嚴重低估

再回到目前的戶籍制度改革措施,特別需要進一步來考察2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》和國務院頒布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。其中有兩點值得深入討論:一是是進一步調整戶口遷移政策,“全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模,有效解決戶口遷移中的重點問題”;二是與國務院《意見》配套的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提出的“三個一億人”計劃:“2020年,通過實施戶籍制度改革方案,使大約一億具備條件、也有意愿的農業轉移人口落戶各類城市和城鎮;通過加大棚戶區、城中村的改造力度,使大約一億生活在棚戶區和城中村的常住人口改善居住條件;通過加快中西部地區發展和城鎮化進程,引導約1億人在中西部地區實現就近城鎮化。”

上述兩點都值得進一步的學術討論和公共政策辯論。首先是關于特大以及大城市人口規模是否應該控制以及能不能控制得住的問題,學術界和決策部門一直存在巨大爭議:中國既往城市化政策一直嚴格控制大城市、特大城市規模,但無論是中國改革開放以來的實踐,還是國際城市發展的主要經驗都清晰表明,控制大城市、特大城市人口規模,不僅難度很大,而且帶來的經濟、社會成本也非常之高。尤其是近幾十年來的國際經驗,更進一步展示了大城市、特大城市,如果可以通過好的管理體制和定價機制來實現有效的水、土資源利用、環境保護以及交通流量管理,將能夠充分地發揮大城市與特大城市的規模經濟與集聚效益,甚至全面推動國家的產業升級和技術進步。管理得好,這些特大城市,不僅比中小城市更有經濟活力,甚至還更有利于節能減排和土地集約利用。

實際上,包括美國、英國在內的絕大部分發達國家,即使進入后工業化社會后,也仍然出現了人口不斷向大城市、特大城市進一步集聚的現象。對此,美國哈佛大學經濟學家愛德華•格萊澤(Edward Gleaser)在其產生重大影響的近著《城市的勝利》中做了非常具有說服力的描述和解釋。

從中國大城市與特大城市的現狀來看,北、上、廣、深四個特大城市都已經有接近或超過1000萬的外來流動人口長期生活與工作,而此次《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》雖然大幅度提高了特大城市標準(城區常住人口500萬以上),但中國的特大城市與超大城市(1000萬以上)仍有16個。簡單統計一下就可以看到,這些特大、超大城市的外來流動人口甚至占到中國跨區外來流動人口的絕大部分。如果是這樣,特大城市“嚴格限制外來流動人口”的政策是否意味著這些已經定居、就業的外來人口所需的與戶籍對應的公共服務將難以得到有效解決,甚至還面臨被用各種“經濟、社會手段”逐步擠出這些城市的風險?這兩年以來,北京、上海等特大城市的系列政策和動作來看,這種情況正在發生。這個現象,無論是中央還是地方的決策者,都需要深思和反思。

2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》還提出,“全面放開建制鎮和小城市(50萬人以下)落戶限制,有序放開中等城市(50-100萬人口)落戶限制、合理確定大城市(100-300萬)落戶條件”。如果對這些文件的措辭有一個基本合理的理解,就是至少在中等城市和大城市,戶籍改革的主動權將主要交到人口流入地的地方政府手上,而這些地方政府恰恰最缺乏給外來人口解決戶籍及其相關公共服務的積極性。

打破戶籍藩籬不能寄望于地方政府

打破戶籍藩籬,必然是中央政府的責任,中央當然也不能回避這種責任。即使對于那些被要求“全面放開”落戶限制的建制鎮和小城市,沿海廣大地區和內地少數可以創造就業、也吸引了不少外來人口的建制鎮和小城市,其實早在這次中央政策頒布之前就開始實施對外來人口具有很強歧視性的“積分制”。“積分制”不管條件如何逐步放寬,都具有很大的歧視性。而且即使“積分入戶”后, 地方政府也往往可以以學位不足,保障性住房建設需要更多時間、經費等各種理由拖延相應公共服務的提供。

如果情況是這樣。那么中央戶改政策就應該去清理這些歧視性的“積分制”,而不是進一步推廣“積分制”。至今為止,我們還沒有看到有中央有關部門采取任何有力措施去清理這些具有歧視性、排外性的積分制。如果中國的戶籍改革,就是出臺一些對地方政府沒有約束力的文件,那么就很難談得上比過去有多大的進步。

正因主導和實施主體的問題仍沒有得到有效地解決,戶籍制度改革依然裹足不前。也正因改革主導權基本還在市、縣一級,地方政府或有意誤設改革對象,或根本就無所作為,有些地方還以改革為名設定了過高入戶門檻。

仔細觀察我國近年來不少地方的戶籍改革試驗,本質上都是以給“城市戶口”為名進行的“土地財政”行動。實際上,很多發達地區或城市郊區的農民,其土地本身就比較值錢,自己非農就業收入也不低,子女也可以在本地公立學校就學,獲得所在地城市的戶口對他們意義不大。地方政府之所以有積極性為這些人“解決”戶口,無非在于他們的土地。另外一些戶籍改革試點地區,瞄準的對象也是來自本轄區范圍內的農村人口,其實也意在這些農民的宅基地,因為后者可以被復墾并用來換取城市發展所需的建設用地指標。而對于那些無法提供可征土地或建設用地指標的外地農民工,地方政府則幾乎沒有積極性為他們解決戶口問題,哪怕他們在就業地所在城市定居的意愿非常強烈。

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中“三個一億人”計劃也值得討論,特別是“通過實施戶籍改革方案,使大約一億具備條件、也有意愿的農業轉移人口落戶各類城市和城鎮,同時引導約一億人在中西部地區實現就近城鎮化”這兩個措施。目前,中國城市流動人口已經超過2.6億,來自農村的流動人口也在2億以上,這些流動人口在過去十多年間逐步累積起來,很多人已經長年累月忍受缺乏可支付的體面住房、鮮有家庭團聚、沒有未來發展穩定預期的痛苦。如果中國的戶籍改革到2020年都不能解決上述已有流動人口存量中大部分人的戶籍與相關公共服務問題,那么未來每年新進入城市的上千萬流動人口問題的解決就更是遙遙無期。

引導一億人在中西部地區實現就地城鎮化的前景也未必樂觀。尤其考慮到2009年之后,很多中西部地區推進的大規模工業化、城鎮化建設,不僅招商引資效果不太理想,而且不少地方還因此背上了巨額債務,未來出現“鬼城”的概率日益增大。無論從就業創造能力、還是公共服務提供的財力上,很多內地中、小城市的發展前景堪憂。實際上,要建立新型城鎮化模式,就是要消除過去那種開發區、新城區“遍地開花”的局面,就是要防止內地大部分地區再次重復沿海地區那種不可持續的工業化與城鎮化模式。但是,從近年來很多內地城市開發區、新城區建設的力度,以及這些地區招商引資、實現產業與人氣集聚的實際效果來看,他們正在以更低效率、更大資金與資源浪費去重復昨天的故事,并可能給未來中國金融和經濟的可持續發展帶來不小的麻煩。

總體看,目前中央與地方已經出臺的戶籍方案,仍然缺乏對戶籍改革成本、收益進行準確評估,更沒有對配套的方案進行備擇性考察。如此制定改革政策所導致的結果,一方面使得改革的目標設定(三個一億人)相對于百姓的需要而言顯得過于保守;而另一方面,缺乏有效配套改革措施又將使這些即使看上去過于保守的改革目標也難以實現。

當前城市土地改革的誤區

實際上,戶籍改革的關鍵,不在于為流動人口大規模建設保障性住房,甚至也不在于中央給地方施加壓力去降低入戶條件,而在于從中央層面開始啟動有效的土地制度改革,全面降低農民工舉家遷移并順利在城市定居所需支付的成本。

只要開拓改革的思路,不僅可以大大降低戶籍改革成本,還能有效提升戶籍改革的收益。由于土地制度是戶籍改革的關鍵,在提出戶籍—土地——財政配套制度改革的具體政策建議之前,有必要先討論一下目前已有的關于建設城鄉統一建設用地市場和城市存量建設用地利用方面的改革舉措。

集體建設用地入市進展有限

十八屆三中全會公報指出,要“建立城鄉統一的建設用地市場在符合規劃和用途管制前提下,允許出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。

2014年,與建立新型城鎮化模式最相關的、已經或即將出臺的土地制度改革,主要包括農村集體建設用地入市改革,以及對現有城市存量建設用地結構調整與集約利用改革。2014年12月2日,中央全面深化改革領導小組已審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,預計在2015年安排試點。

雖然正式文件還未最終出臺,但據媒體披露的相關信息,農村集體建設用地改革主要涉及集體經營性建設用地入市和宅基地。首先是在符合規劃和用途管制的前提下,農村集體經營性建設用地入市將成為可能。換句話說,在符合規劃和用途管制的前提下,農村集體經營性建設用地使用權可以不經國家征收為國有建設用地,直接流轉入市從事土地開發經營。

這里需要解釋一下農村集體經營性用地的概念,它是指“具有生產經營性質的農村建設用地。農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業所使用的農村集體建設用地,如過去的鄉鎮企業用地。” 其主要包括面積大約0.5億畝的鄉鎮企業用地。上述政策表明,集體建設用地基本只能用于工業,而用于城市商、住用地的可能性基本被排除。

對于農村宅基地制度的改革,城市人口赴農村購買“小產權房”的紅線基本不會突破。換句話說,無論是純農區、還是城鄉結合部的宅基地,都不會放開在村集體范圍之外的買賣。但是,退出宅基地可由集體經濟組織按照市場價格回購,預留一定面積用于宅基地再分配,其余可以調整為集體經營性建設用地,也就是工業用地使用。

城市存量建設用地節約集約利用措施無法實現關鍵突破

另外一個土地改革的重點,是既有城市存量建設用地的節約集約利用。這也是國土資源部近年來力推的重點,且已形成多項文件,主要涉及建設用地總量控制、低效用地開發、產業用地結構調整等。在產業用地中,國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅游業、設施農業、生產性服務業發展用地等將獲得政策支持。

如何看待上述集體建設用地入市的改革和城市存量土地節約集約利用的改革。客觀說,相對于既有政策對集體建設用地入市的限制和城市存量土地,尤其是工業倉儲用地低效率、浪費性使用的現實,這些改革都比以前有所進步,至少多少代表了對現實發展的部分承認。

實際上,雖然政府政策一直是限制性態度,但集體建設用地入市,包括進入商住用地市場,在中國不少地區的發展現實中早就被村集體和農民突破了。如果去中國的珠三角走一走,就可以看到城中村、城郊村的村委會利用集體土地搞工業用地出租,也可以看到大批村民在自己的宅基地上建設并主要出租給流動人口使用的各類“小產權房”和“違規、違章建筑”,還可以看到這些建設對推動當地經濟發展、容納城市流動人口發揮的積極作用,更可以看到珠江三角洲地方政府為了解決這些違規、違章建筑所進行的各種政策調整、利益妥協與改革努力、其中,最為典型的例子是近年來廣東推動的“三舊改造”與深圳推動的“城市更新”(關于珠三角土地改革的經驗與局限,尤其是對既有小產權房如何處理的問題,參見《小產權房關乎中國城鎮化成敗》。)

再來看城市存量土地利用集約化問題的地方改革實踐。十多年來由于地方政府人為壓低地價進行招商引資,工業用地效率十分低下。最近幾年,受制于越來越緊張的建設用地指標,一些發達地區的地方政府已經開始了工業用地集約利用的探索嘗試。比如浙江上虞,近年來大力推行工業標準廠房用地公開出讓和標準廠房建設,探索集約節約用地的方法。當地政府規定,凡用地10畝以下、投資1000萬元以下的項目不再單獨供地,全部用標準廠房解決,通過優先辦理標準廠房項目,對標準廠房建設企業給予獎勵和補助、對入住企業給予獎勵和補助等措施,使得規劃建設的標準廠房建筑物均在4層以上,容積率在1.3以上,建筑密度在35%以上,投資強度達每畝135萬元以上,綠地率控制在15%以內,行政辦公和生活設施占地比例控制在7%以內,行政辦公和生活設施建筑面積控制在15%以內。

然而,這里需要追問的問題是,目前中央政府推動的前述兩方面的土地改革,是否可以扭轉目前不可持續的土地城鎮化模式? 是否有助于加速新型城鎮化模式的建立?對這些問題的回答,取決于這些改革是否可以逐步扭轉目前各區域制造業用地殺價競爭導致城市工業用地比例過高、而地方政府壟斷工業導致商、住用地比例過低的局面。以這樣的評判標準來看,回答可能是否定的。

如前所述,中國的城市土地利用結構很不合理,工業用地所占比例在40%左右。最近10年來每年新增供地中40%-50%的土地用于工業,而其他發展中國家工業用地一般只占新增用地10%-15%,一半左右的新增建設用地用于居住。而在中國,由于制造業投資不僅可以給政府帶來直接的增值稅收入,而且可以因制造業帶動本地服務業發展給地方政府帶來高額商住用地出讓金和服務業的營業稅收入,在中國獨有的征地、出讓體制下,地方政府不惜低價出讓工業用地,進行區域間的招商引資競爭。人為壓低工業用地出讓價格必然帶來工業用地過度擴張、用地效率低下問題。

也正是因為如此,集體經營性用地入市改革到底有多大意義,就非常值得討論。前面提到集體經營性用地一般是指原來集體工業用地,特別是原鄉鎮企業用地。但在各地地方政府推動的低價工業用地供應模式壓力之下,即使允許這類集體經營性用地入市,也基本無法跟政府開發區中那些基礎設施更完備、價格更低廉的工業用地形成競爭。因此,如果集體經營性用地不能轉換為商、住用途,那么除了在少數大城市的郊區以外,就很難有需求。

如是,此項改革意義就會非常有限,也完全打破不了地方政府對商、住用地壟斷,更難以為城市低收入人群和進城務工人口提供居住、生活用地。

類似地,雖然對存量城市工業、倉儲用地集約利用是一個好事情。但如果集約利用只是工業改工業,那么其意義也就大打折扣。實際上,去看看中國包括特大城市在內的各級城市,工業用地比例都不小,容積率也都偏低。所以,工業用地集約利用要解決的問題,主要應該是逐步將集約后騰出的土地轉化為商、住用地的問題。也只有這樣,才能在為地方政府補充因征地改革后出讓金收入損失的同時,為城市發展,為流動人口提供更多住宅、生活、商業用地。

人口流入地城鄉結合部土地改革才是關鍵突破口

前面對現有城市戶籍與土地改革政策進行了一些討論。有破更應該有立。

我們認為,當前要有效推動戶籍改革、加快從傳統城鎮化模式向新型城鎮化模式的轉軌,關鍵在于從中央層面全面啟動有效土地制度改革,尤其是人口凈遷入城市城鄉結合部的土地制度改革,通過允許在一定條件下城郊農民給包括外來農民工在內的流動人口建設出租房,來全面降低城市流動人口舉家遷移并順利在城市定居的成本。

換句話說,土地制度改革要取得切實進展,就必須突破目前政府給集體建設用地入市所劃的框框,要允許集體建設用地進入住宅用地市場。但與此同時,又要采取合理的措施避免大規模集體建設用地入市對商品房市場的過度沖擊;作為配套改革措施,還需要調整目前城市存量土地節約集約利用的政策,打開既有城市存量工業、倉儲用地逐步轉化為商、住用地的口子,為地方政府逐步淡出當前不可持續土地財政模式,但在此過程中又能持續獲得穩定的補充性財源創造條件,以此換取其對有效土地制度改革的支持。

他山之石,可以攻玉。源于德國,經日、韓采用并在臺灣地區得到廣泛運用的一種土地開發模式,即“區段征收”模式,完全可以在大陸進行創造性地運用來推動中國的戶籍-土地-財政配套改革。在這種模式下,政府與原土地權利人合作開發土地,政府獲得了城市發展所需的公共設施用地以及相應建設融資,而原土地權利人領回固定比例抵價地,共享城鎮化發展成果,同時可以減少社會矛盾。無論是外來流動人口住房問題,還是流動人口子女教育問題,都可以運用上述思路來實現。

改革的要旨,就是要賦予城郊村、城中村村民、村集體一定的土地開發權利,讓他們能在符合城市規劃和基礎設施要求的前提下,合法地為外來流動人口建設短期只能用于出租的住房。

在具體操作中,結合中國的特有國情,特別是農村土地集體所有這個特有國情,在城郊村和城中村,以土地國有化為前提,并要求作為原土地權利人的村集體和村民上繳部分公益事業用地和基礎設施融資用地后,剩余部分土地使用權用于市場化的出租房建設開發。在有效改造城中村、城郊村基礎設施、全面提升公共服務基礎上,讓這些“城中村”、“城郊村”地段為低收入階層和流動人口提供市場化定價的廉價、體面住房,最終建立政府、包括村民與村集體在內的原土地權利人、外來流動人口及其子女在內的多方利益均衡。如是,政府不僅不用額外投入實現這些地段基礎設施改造,而且可在改造中抽取相關開發稅費,改造完成后政府可通過出租屋租金收入所得稅進一步實現對土地增值收益的捕獲,并用于農民工子女教育。

上述模式可通過以下簡例說明:假設某城中村、城郊村有100畝土地,其中有200戶原住村民,每戶有一處宅基地。城市外擴時政府可直接與村民進行談判,在明確開發增值前景與利益分配方式后,要求村民無償向政府繳納部分土地(如50畝)以支持整個開發項目。在政府拿走的50畝土地中,30畝-35畝土地用作整個地段的基礎設施建設,剩下15畝-20畝公開拍賣以支付基礎設施費用。而村民雖無償放棄了50畝土地,但卻獲得了剩余50畝、且已轉為國有土地的相應開發權。由于基礎設施改善及政府給予的一定容積率獎勵,這50畝土地的開發價值會遠遠高于未改造前100畝土地的價值,那么村民就可以用自己集資或使用國有土地使用權證作為抵押來貸款建設安置房和出租屋。接下來,政府可以明確通過這種方式建設的住房在10年-15年內只有有限產權,即只能用于出租,不可上市銷售,但達到規定年限后,則可以給予其完全產權,允許上市流轉。

一旦這種開發模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣,中國主要人口流入地的城市出租房供給就會大幅增加,而租金也可降到絕大部分流動人口可支付水平。這種賦予城郊村村民一定土地開發權,并為外來流動人口建設出租房的“區段征收”改革,可以全面迅速調動了城中村、城郊村村民建房的積極性。

初步推算,未來5年、甚至更短時間內,中國人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建設其50億平米住宅,并基本解決城市現有流動人口及其留守農村家庭成員遷移到城市后的居住問題。按照上述建設速度,未來五年年均房屋出租面積可達25億平米,年均房租按每平米一年100元計算,總租金可達2500億元。而出租屋建設每平米2000元產值計算,每年總產值可達到2萬億,加上相關地段基礎設施建設、房屋裝修、家具、家電購買等,將非常有效拉動短期乃至中長期全面拉動經濟增長。

從短期來看,只要措施得力,上述改革將極大激發中國城中村、城郊村村民、村集體大規模改造與建設的積極性,這些改造與建設也能迅速提升目前國內產能嚴重過剩的鋼鐵、水泥、能源、家電、家具等產品需求,迅速提升與建筑和房地產相關服務如裝修服務的需求。如是,地方政府也就根本無需大規模建設廉租房或公租房。10-15年后,相當部分城市流動人口將有購買所租住房的能力,逐漸從租房者變為住房所有者,而那時轉出租房為商品房也就順理成章了。

上述改革的中長期效應,是流動人口家庭遷移和在就業地實現定居,增加城市中低端勞動力供給,一方面降低城市中低端勞動力工資過快上漲的壓力;另一方面,原來作為留守人群的勞動力(如為照顧孩子回鄉上學而不得不在農村留守的母親)也可加入城市勞動力大軍,反而提高了家庭收入。

通過上述改革方案,還可推進流動人口子女就學問題的解決。比如,對以出租房為主,容納外來人口的城中村、城郊村地段,政府可以考慮利用免費獲得的公益用地建公立學校并接收外來人口子女入學。而學校的日常運營費用,則可以部分來自于對本地村民所建出租屋征收的所得稅,部分來自于地方政府財政,甚至還有部分可以中央轉移支付。光每年租金所得稅可以達到250億元(按租金10%抽取,每平米年均租金100元,5年共建50億平米,平均每年出租25億平米),可覆蓋相當部分農民工子弟進入城市公立學校的教育運營支出。

上述改革措施,本質上是一種雙軌制、漸進式的土地制度改革方案。上述方案中,之所以要對本地農民所建住房加以短期內“只能出租、不能出售”的限制,就是因為目前城市的房地產市場已經存在較為嚴重泡沫。如果不加任何限制,村民就一定會傾向于蓋商品房。這樣將不僅無助于解決流動人口居住問題,而且還可能馬上對現有商品房市場造成巨大沖擊,極端情況下甚至引發房地產市場崩盤。

而通過上述雙軌制改革方案,就可以一方面避免對現有商品房市場造成巨大沖擊,但同時也對炒房者形成威懾,然后政府就可以馬上全面取消包括特大城市在內的所有房地產調控政策,降低其對商品房市場和增長的負面效應。

用低效工業用地再開發補充土地出讓金

當然,僅僅采用前述改革措施,仍然很難說服目前對土地財政依賴過高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革為突破口的戶籍改革。這是因為地方政府還有很多城市基礎設施建設已在進行或將要進行,手上還有大量存量債務也要償還。對地方政府而言,上述土地制度改革可能會被地方政府認為損害其財政利益并反對。

雖然從長遠看,我國地方稅制改革的一個方向,是用物業稅替代土地出讓金,但短期乃至中期來看,這個目標還很難達到。比如,物業稅如果只對第二套(或一定面積)以上住房征收,由于城市里有二套以上住房的居民大約在20%左右,所征收物業稅將非常有限,在目前房地產形勢并不樂觀的情況下,貿然啟動甚至可能導致房地產拋售以及房地產、商住用地出讓價格大幅度下降,對地方政府帶來的財政損失甚至會超過其直接收益。而要對包括第一套住房在內的所有城市存量住房征收物業稅,則很難獲得民眾廣泛支持,尚不具備全面開征條件。關于物業稅和地方稅基的建立,在未來對于財稅體制改革的討論中還將進一步討論,此處不再贅述。如果物業稅并不是短期內改革的選項,那么更為現實的解決方案是什么?

如前所述,即使城市不再按照傳統方式征地,地方政府手中仍握有包括大量工業用地在內的存量土地,甚至還有大量的儲備商、住用地,即使對于絕大多數用地緊張的大城市、特大城市而言,情況也是如此。因此,如果進行更集約化利用和存量結構調整,完全可以在未來5-10年乃至更長的過渡期內為地方政府提供有保障的財源。其中的一個關鍵措施,就是對存量工業用地和開發區重整,同時騰出空余土地逐漸轉化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現有城市房地產泡沫,而且可為地方政府籌集數額可觀的土地出讓金和各類房地產開發稅收,并用于地方建設融資和巨額存量債務償還。

由于目前中國工業園區與工業開發區用地效率非常低下。只要政策合理,通過工業園區土地重劃,平均容積率提高一倍以上完全可以做到。需要指出,這些工業用地已被征收,并且支付了全部或大部分征地成本,多是地方低價出讓的。因此,完全可以考慮采取包括空地閑置稅,規劃調整、政府與廠商合作開發等各種手段,推動政府與原工業用地者重新談判。比如,政府可以直接投資或引導投資者選擇開發區的合適地段興建多層廠房,讓既有工業用地者實現無成本轉移,這樣既有工業區面積就可大幅度縮小。然后政府就可以運用規劃手段將節約土地分年轉化為商、住用地并收取出讓金。從一些發達地區的情況來看,許多工業用地也在悄悄改變用途,以工業廠房名義實質行使辦公及總部基地等用途。部分制造業企業也正在積極和政府溝通,試圖盤活企業閑置存量用地,進行商業、住宅業開發。與其如此,不如規范化操作,政府與企業分享收益。

當然,實際操作中地方政府須和原土地權利人進行充分談判,在分享收益的前提下實現上述用地結構調整。為此,中央則需在關于商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策上進行相應調整,允許地方政府與原土地權利人(那些已獲低價工業用地的制造業投資者)之間建立一個合理的收益分配談判機制。

其中一種思路,是地方政府可能給原制造業企業留用一定比例商、住用地后,再根據規劃統一變更宗地性質后把政府所獲得土地通過招、拍、掛等公開出讓方式推向市場。另外一種思路,是地方政府考慮以一定溢價將閑置工業用地或者低效率利用的工業用地收回,再由土地儲備中心統一收儲,然后“招、拍、掛”出讓。但上述兩種方式,都仍然無法從根本上改變地方政府作為城市單一商、住用地供地主體,從而必然會限量少供以最大化商、住用地土地出讓金的局面,而這恰恰是目前中國城市房地產泡沫形成的一個關鍵性的體制基礎。

考慮到各線城市房地產泡沫都比較嚴重,雖然短期內可以采取上述兩個方法來緩解問題,但中長期的改革,則應該是只要符合城市規劃要求,在修改規劃用地性質基礎上,允許原工業用地廠商直接與商住用地開發商進行土地交易,政府通過累進土地增值稅(或補交商住用地出讓金方式)來獲得相關土地改變使用性質所帶來的增值收益。這種做法,在中國以前劃撥用地入市的操作中早有經驗,因此并不難推動。

當然,要實現上述改革,中央政府首先要嚴禁工業開發區、包括欠發達地區的開發區進一步擴張。只有這樣,地方政府才會開始從存量用地集約利用這個方面去做文章,并制定分年度的整體土地利用結構調整方案。因此,上述用地結構調整的前提,就是地方政府不僅不能再像過去那樣低價征地、然后以更低的價格出讓工業用地去新建開發區,而且還要逐漸收縮既有開發區和工業用地規模,把中國工業用地比重過高、商住用地比重過低的局面逐步扭轉過來。由于中國目前制造業產能已經全面過剩,存在開發區過度建設,工業用地占地比重過高問題,中央必須要下決心全面叫停內地新一輪建設工業開發區狂潮,嚴禁地方政府零地價、負地價招商引資,否則不僅會進一步增加征地所致社會矛盾,還會把地方政府、國有銀行、最后是中央政府進一步拖入巨額不良資產的陷阱。

調整工業用地結構給地方政府帶來的財政收入潛力,不僅包括工業用地逐年轉商、住后獲取的土地出讓金收入,還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產建設為地方產生的各種預算內稅收。2003-2013年間,我國工業用地大約增加了2400萬畝,如果這些新增工業園區平均容積率能夠提高一倍,達到0.6-0.8的基本標準,就可以節約1200萬畝用地,相當于每個縣增加4000多畝用地(約2.7平方公里)。即使按照每年工業轉化為商住用地出讓只有50萬畝,以2013年平均每畝商住用地300萬的平均價格計算,未來通過對低效工業用地的重整也可以籌措10年15萬億、每年1.5萬億的土地出讓金純收入。即使這個過程中讓利給企業一半,地方政府每年也可獲得7000-8000億元左右的土地出讓金純收入霍土地增值稅收入。此外,如果上述50萬畝土地中1/3用于基礎設施與公益事業用地,剩余2/3用于住宅和商業開發,為33.4萬畝,容積率1.5,每年還可以開發3-3.5億平米住宅,每平米按照5000元單價計算,總產值大約1.5-1.85萬億,新增增加值6000-7000億,還可以新增各類房地產開發有關稅收2000億以上。

綜上,政府可以通過工業用地結構調整,獲得大約每年接近一萬億的各類財稅與土地出讓金收入,基本可以補足目前模式下政府土地出讓金的純收益。最關鍵的,是這個措施和前面提到的城郊村居民為外來農民工蓋房子的改革措施結合起來,可以直接消化目前我國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業的過剩產能,救助這些行業存在生存危機的大量國企和民營企業,并有助于化解地方政府的巨額存量債務;在防止房地產泡沫崩盤的情況下逐步消除這些泡沫,讓城市居民有更多的非住房消費,讓城市流動人口有可支付的住房并逐步全面市民化,從而最終建立更具有可持續性的新型城鎮化模式。

也正是從這個意義上說,我們這里所提出的系統性的土地改革,不僅是中長期也有助于中國經濟模式轉換的一個關鍵所在,也是短期內救經濟、保增長的關鍵改革舉措。特別是人口流入地各級別城市城中村、城郊村的出租房建設,可以全面調動社會的積極性為有切實住房需求的大批城市流動人口提供可支付體面住宅,更需要政府早下決心, 盡快推動。








2015-08-23 08:44

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