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陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(4)
陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(4)
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來源:金融時報

新領導人上臺,中國經濟進入下行,2014年對中國經濟而言并不是普通的一年,中國各領域的改革措施逐漸推出,卻有進有退。2013年底,陶然教授曾為FT中文網年度報告撰文闡述《中國改革的順序及邏輯》,時隔一年,作者基于前文提出的問題推出《對2014年中國經濟改革的回顧與反思》系列文章,希望不僅對中國過去一年的改革系統性,特別是城鎮化、戶籍、土地、國企等領域的改革邏輯做出梳理判斷,同時希望有破有立,將基于實地考察的地方行之有效的經驗和經過系統研究的國外經驗悉數呈現,防止中國在一些關鍵性的改革方向上選擇錯誤,群策群力幫助中國經濟實現平穩轉型。

文章較長,近7.7萬字,分為6個部分,分別是:

一、為中國改革尋求策略共識

二、中國新城鎮化應走出當前改革誤區

三、中國農村土地改革的誤區與進路

四、中國國企改革的軌跡與正途

五、泡沫經濟下中國金融改革的風險

六、吃飯、建設,還是公共服務? ——中國財政體制的邏輯與轉型

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四 中國國企改革的軌跡與正途

明確提出發展“混合所有制經濟”,是十八屆三中全會的一個主要改革決策。2014年以來,中央和地方國企改革都有所動作。六家央企被國資委納入了改革試點,主要推行交叉持股的混合所有制以改善企業管理、進行資產重組與加強問責;而到目前為止,25個地方版的國企改革“路線圖”也已經出爐。

目前地方與國資委已推動的國企改革措施,仍與十八屆三中全會要求的現代市場體系建設有重大差距。尤其是具有行政性壟斷性質的央企改革,其中的一些舉措甚至與建立現代市場經濟體制的最終目標南轅北轍。

國企改革的邏輯:從計劃經濟的兩類低效率談起

中國的國企從計劃經濟時期開始逐步建立。如林毅夫教授所言,計劃經濟本質上是重化工業優先發展戰略,這種戰略首先在一個勞動力豐富國家帶來第一類“資源誤配低效率”,即把稀缺資本配置到資本密集、但只能帶來很少就業的重化工部門,尤其是裝備工業部門,而能發揮勞動力比較優勢的輕工業、特別是消費品工業卻被人為抑制。

為實現重化工優先發展戰略,政府不得不推動“三位一體”的計劃經濟模式:包括扭曲性的宏觀價格體系、計劃配置資源的方式,以及在農村與城市分別建立人民公社與國企微觀運營機制。但也正是這種微觀運營機制會帶來計劃經濟中普遍存在的、由大鍋飯、企業軟預算約束等導致的第二類“工作激勵低效率”。

區分這兩類低效率之所以重要,是因為轉型經濟學的大部分既有研究對傳統計劃經濟本質上是一種重化工業優先發展戰略缺乏足夠的認識,從而忽視了第一類低效率,而過分強調計劃經濟的第二類低效率,這不僅可能讓學術研究有所失焦,而且也難以理解為什么中國改革開放早期包括國企與鄉鎮企業在內的公有制企業不僅沒有衰落,而且在相當一段時間內還獲得了較大發展。

一般認為,中國與前蘇東轉軌模式的重大差別,是前者更為“漸進式”。比如,在農村土地和國企改革上,中國都沒有迅速推動私有化,但卻利用“雙軌制”實現了體制外的市場化突破。通過做大市場軌,也就相應縮小了計劃軌,逐步邁向配置效率與激勵效率更高的市場經濟。上述理解,在一定程度上有助于解釋為什么前蘇東大部分國家在轉軌初期經濟快速下滑,而中國在開始轉軌后卻一直保持高速增長。

但上述理解并不徹底。事后來,中國之所以能實現上述漸進式改革,不僅要有一定的初始條件(比如城鄉都存在大量剩余勞動力并可迅速發展輕工業),而且也是不自覺地、甚至在某種程度上迫于形勢對前述計劃經濟兩種低效率分別處理,并逐步實現兩種效率依次改進并良性疊加的結果。

比如,中國的改革從農村聯產承包責任制開始,它有效地解決了人民公社中的第二類“低工作激勵效率”問題。

但聯產承包改革的效果卻不止于此:它不僅解放了很多農村剩余勞動力為鄉鎮企業提供了廉價勞動力,更通過農業產出的增加創造出了新財富,從而對鄉鎮企業所生產的消費品形成了購買力;而鄉鎮企業雇工并支付工資,又進一步增加了消費品購買力。換句話說,解決第二類“工作激勵低效率”的聯產承包改革,通過對鄉鎮企業產品從供給、需求雙方向的同時推動,帶來了輕工業的大發展,從而又改善了計劃經濟中第一類“資源誤配低效率”,結果是效率改進上形成了良性疊加。而這種疊加又是在鄉鎮企業可采取相對靈活的用工與激勵制度下進行的。鄉鎮企業從成立開始,就比計劃經濟下的傳統國企建立了更有效的激勵機制去激發管理層和工人的勞動積極性。

雖然也從農村改革中得到借鑒,但1980年代以來的城市改革,尤其是國企改革的邏輯,卻有所不同:一旦不再堅持主要資源都投入重化工業乃至國防建設,而同時回城知青與城市新增勞動力開始帶來巨大就業壓力后,政府就不得不逐步放開輕工業的行業進入管制。地方政府一方面依托原來的輕工業國企,一方面還會建立更多的新國企去生產各類消費品。城市輕工業進入管制的放松直接促進了城市中第一類“資源誤配低效率”的改善,并帶來了相應的企業利潤。這樣,作為企業所有者的地方政府就可通過利潤留成等方式去激勵國企管理層和工人努力工作,從而又改善了計劃經濟中國企的第二類“工作激勵低效率”,這又是一個效率改進上的良性疊加。

不管是農村還是城市,上述分開、且依次改善計劃經濟兩類低效率的漸進式改革,其實對理解中國經濟轉軌早期更好的經濟績效至關重要。這種改革模式不僅使中國開始發揮輕工消費品生產的比較優勢,同時也通過消費品生產創造了大量就業機會和勞動收入,提升了消費品的需求與供給,改善了人民生活,

更重要的是,在此基礎上,國企和鄉鎮企業的各種內部經營機制改革,包括利潤留成、績效工資、企業承包責任制等措施,都給公有制企業的管理層和工人帶來了較為有效的工作激勵。由此,中國也就逐步實現了對傳統重化工業優先發展戰略及其伴隨計劃經濟模式的逐步突圍。

更重要的,消費品輕工業的發展還帶動了計劃經濟時代被過度投資的重化工業產品需求,讓其過剩產能可被充分利用起來。這一點,與前蘇聯、東歐那些進行休克療法的經濟體形成了鮮明對比:后者基本上是同步解除了上下游行業的進入管制,并較快地推動了企業私有化。但在這些經濟體中,由于下游消費品工業在短時間內無法充分發展起來并進一步對上游重化工業產生需求,其重化工業產能,包括能源、原材料產品的需求,從一開始就出現急速下跌。而中國的情況正好相反,甚至還因為輕工業對能源、原材料需求過旺,而不得不推行“價格雙軌制”。

從這個意義上看,“價格雙軌制”內生于中國改革所選擇的路徑,更大意義上是中國所選取改革路徑的一個結果,而非中國轉軌成功的主要制度基礎。更進一步來看,甚至中國改革路徑本身也是在當時城鄉經濟嚴峻形勢下政府被動選擇、而非主動設計的結果。

也正因如此,與前蘇聯、東歐大部分經濟體在改革初期經濟出現的快速下滑相比,中國的改革從一開始就通過農業帶動輕工業、輕工業帶動上游重化工業的良性疊加與累積循環效應,實現了經濟持續增長、就業增加與人民生活的穩步提升,這也為后來進一步的改革提供了強大的物質基礎和政治支持。

再回到國企改革和鄉鎮企業上來。1980年代中國的企業改革,不僅原有公有制企業沒有被私有化, 相反各級地方政府,尤其是市、縣地方政府還大大擴張了原有國企的產能,甚至新建了更多的國企和鄉鎮企業。不難發現,那時中國各地建立的鄉鎮企業,基本上都是“蘇南模式”類的企業,換句話說,絕大部分是真正的公有制企業,只不過它們是縣級以下政府組織(鄉政府和具有準政府組織性質的村集體)主辦的公有制企業,而那時所謂“帶紅帽子”(假公有,實民營)的鄉鎮企業,總體來看不僅是少數,而且也主要集中于溫州等少數地區。而溫州等地之所以主要出現“帶紅帽子”的民營企業,更有其特定的歷史基礎和地方政治結構因素。

國企民營化的轉型:并非越快越好

至此,一個有意思的問題是,為什么公有制企業在中國經濟轉軌開始后相當一段時期內帶來了經濟的持續成長?為什么在中國轉軌早期,經濟學一般認為的民營企業更有利于提升效率和經濟表現的規律并不適用?

要對上述問題作出有效的回答, 還是要回到前述計劃經濟中的兩類低效率上來:首先是優先發展重化工業帶來的第一類“資源誤配低效率”,其次是建立國企與人民公社帶來的第二類勞動者“工作激勵低效率”。無論是中國的農村改革先改善第一類低效率 、后改善第二類低效率, 還是中國的城市改革反其道而行之,都是以一類效率改善為另一類效率改善創造有利條件,并以此為基礎構造一個良性疊加的機制來持續推動增長。而出現這種良性疊加機制的初始條件,其實是計劃經濟時代消費品的極端匱乏和人民生活水平的極端低下。當然,計劃經濟時代的消費品短缺并不意味著當時百姓有足夠購買力卻無法買到所需消費品。但一旦中國通過有效改革(如聯產承包責任制、城鄉逐步放松對輕工業的行業進入管制)開始釋放生產力后,就可以極大增加消費品供給,同時也創造農業、非農收入在內的新增財富,并最終提升對消費品的有效需求。

事實上,直到1980年代末期,中國絕大部分輕工消費品,乃至能源、原材料、甚至是部分重化工業裝備產品,都處于供不應求的狀態。產品供不應求,實際上就意味著只要有辦法組織起新增產能,基本上無論搞什么產權性質的企業都可以盈利。也正因如此,包括國有企業和鄉鎮企業在內的各類公有制企業,只要采用某些可以和利潤掛鉤的績效激勵,就可以較好地調動經營層和工人的勞動積極性。

在這種情況下,公有制企業只要找對了市場需求,充分利用經濟中充沛的勞動力組織生產,就可以改善計劃經濟中第一類“資源誤配低效率”。而作為企業所有者的各級政府,也只需要通過承包制、利潤留成等企業經營機制改革(而非所有制改革),去激勵企業管理層和工人去努力工作,就可以有效地改善計劃經濟中第二類“工作激勵低效率”。如是,這一階段的公有制企業發展就不是一個太大問題。而相比于私營企業,公有制企業甚至因其可容忍一定程的冗員而可能更有利于轉型初期的社會穩定。

顯然,制造業產能不足、產品供不應求只是經濟轉軌中的一個過渡階段,它不是、也不可能是市場經濟的常態。實際上,對于一般的市場經濟而言,只要沒有人為設置的過高行業準入管制,產能就會很快擴張、并迅速出現行業平均利潤趨近于零的常態。

正是從1990年代初期開始,隨著各地國企與鄉鎮企業不斷擴建、新建,中國消費品乃至于能源原材料的短缺局面開始得到根本扭轉,制造業全行業平均利潤也從早期的30-40%較快地下降到接近于零的水平。原來那種生產什么都能賺錢的好日子結束了。這時,要激勵公有制企業的經營層與工人努力工作,政府就必須不斷提高企業利潤留成的比例。實際情況也恰恰如此。當這些競爭性行業平均利潤趨近于零時,承包合同中企業利潤留成比例趨近于100%。

一旦賺錢變得日益困難,公有制企業不可避免存在的預算軟約束、“負贏不負虧”、所有者缺位等基本矛盾就開始凸顯。當時,地方政府、企業與銀行之間存在特殊的關聯,地方為保稅收、就業往往一般會為企業担保從銀行貸款,這樣,地方的國企、鄉鎮企業開始給金融系統帶來了日漸增加的壞賬。到1990年代中期,當中央政府意識到其中蘊含的重大金融風險并逐步采取措施斷奶后,地方政府通過破產、改制乃至直接民營化去“甩包袱”的行動就自然展開了。

回顧1990年代中后期國企的“抓大放小”改革,那些地方政府興辦的、以輕工業為主體的各種國企與鄉鎮企業,其實很多在中央出臺相關政策之前就已經開始了大規模破產與改制。而破產、改制動作比較緩慢、甚至最后還有所保留的,一般都是較高級政府、特別是中央政府所有的、具有一定規模經濟的上游重化工、能源、原材料行業國企,還有一些高端服務業部門,如交通、電信、電網等。由于當時下游的消費品工業出現了嚴重產能過剩,這些被保留的少數上游大型國企在經營上也非常困難,也有一些進行了民營化改造,但這樣政府的特殊支持還是讓關鍵部門的一些大型國企繼續存活下來。

前述討論要說明的關鍵一點,是一個健全的市場經濟體系與人為設定的行業進入管制不相容。一旦去除這些管制,行業平均利潤率必然趨近于零,而這種情況下一般而言民營企業是最有效率的產權安排。但是,從計劃向市場經濟轉型的初期,政府并不一定要馬上、全面推動私有化,完全可以在產能不足的轉型早期通過降低行業進入管制來改善計劃經濟第一類“資源配置低效率”,而這也將創造資源推動國企經營機制改革并改善第二類“工作激勵低效率”。只有當經濟中出現產能過剩引致公有制企業軟預算約束等劣勢凸顯時,地方政府才會推動公有制企業改造,但到此時,經濟已持續增長一段時間,各級政府也已經有了較為雄厚的資源來為下崗職工買單,甚至為破產企業處理壞賬。同時,民營企業也開始逐步壯大并為下崗職工的就業轉換提供有效的減震。

國企“抓大放小”改革遺留的問題

上世紀末中國國企改革的“抓大放小”改革,不僅有巨大成就,也遺留了不少問題。

必須承認,90年代的大規模國企、鄉鎮企業破產、改制、重組,為本世紀初中國經濟高增長創造了非常有利的條件。正是因為能迅速“放小”,讓民營經濟真正煥發了活力,也就助推了中國在2002年后逐步擺脫困境,甚至變成中低端消費品生產的“世界工廠”;而與國企改革同步推動的住房體制改革,更促進了本世紀以來城市商品房市場的蓬勃發展。

出口產業與房地產業的大發展,構造了中國2002-08年間超高增長時代的強力雙引擎,為上世紀末本世紀初陷入重大困境的重化工業、能源原材料產業提供了超強支撐,同時也極大增加了對金融、電信、交通等中高端服務的服務需求,壯大了當時所抓的“大”。。

但無論是國企改革的“放小”,還是“抓大”,囿于歷史條件和決策機制不完善,還是存在相當的局限,并給后來中國進一步的國企改革乃至經濟的整體發展帶來了不可忽略的負面后果。

從“放小”來看,1990年代中后期的國企與鄉鎮企業改制確實存在不可忽視的公有資產流失問題,也存在政府工作不到位、下崗職工未被妥善安置的問題。正是這些問題的出現,讓2003年后政府在進一步國企改革,尤其是推動企業破產和民營化方面變得日益謹慎。相當一段時間以來,國企即使效率不高、業績很差,各級政府也傾向于選擇“不拋棄、不放棄”,于是,國企預算軟約束問題又不可避免成為經濟發展的魔咒。

抓大”帶來的問題更為嚴峻。尤其是中央國資委所管理的100多家央企,在金融、能源、電信、交通、石油、石化等領域基本上持續占據壟斷地位,在鋼鐵、煤炭、建筑、汽車等競爭性行業也繼續存在,大部分還隨著2002-08年黃金增長期內迅速壯大了實力。壟斷性央企甚至不少還在一些新出現的高利潤行業如房地產業攻城掠地,以至于這些行業甚至還出現了所謂的“國進民退”現象。

在2009年政府為應對金融危機實施了強力刺激政策后,上述趨勢日益明顯:在超級寬松貨幣政策與廉價信貸支持下,在要求國企通過投資支持經濟的指令下達之后,很多國企,尤其是資源、能源、交通運輸行業的央企開始了大干快上。如今,這些當初過度擴大產能與投資的不利后果開始凸顯,也給金融體系帶來了日益增加的壓力。

本世紀出現的新問題:地方投融資平臺類國企

自本世紀以來,一類新的地方國企,即地方政府投融資平臺開始大規模涌現。隨著上一輪地方制造業國企逐步改制,在競爭性制造業部門中所剩地方國企數目已較少,在政府公用事業、服務業中還有一定數目的國企。但圍繞城鎮化與工業化浪潮,地方政府逐步開始依托“土地財政”、“土地金融”去大規模建設工業開發區、新城區。于是,一類新的地方投融資平臺類國企建立起來并成為城市基礎建設籌資的主要載體。這些國企包括城市基礎設施建設、各類開發區和園區平臺、交通運輸類融資平臺、公用事業類融資平臺、土地儲備中心、國有資產管理中心等。實際操作中,地方政府一般是把土地、國有公司股權、規費、國債收入等資產劃撥注入這些企業,然后從銀行取得貸款、或發行“城投債”,或通過融資租賃、項目融資、信托私募等方式來融資。其中,抵押土地資產獲得貸款收入是目前這些平臺最常見的融資方法。地方政府以尚未出讓的商住用地為抵押品融資,而未來土地出讓金則構成了償債的基礎。

作為地方突破財力限制的體制創新,投融資平臺類國企是地方“以小財政撬動大城建”的關鍵所在。但由于缺乏清晰的法規約束和風控機制,往往會投資過度。加上近年來房地產市場下行,限制了土地出讓金持續增加的空間。隨債務逐漸到期,地方融資平臺類國企的風險日益加大。

相當一段時期內,之所以中國的地方債務問題沒有那么突出,主要還是房地產市場持續繁榮使得地方政府能獲取巨額土地出讓金并按時付息還本。但如果未來房地產市場繼續下行,投融資平臺類國企給地方財政乃至整體金融體系帶來的風險就不容忽視。

不利的苗頭恰恰在這幾年開始出現。2009年中國大規模的信貸刺激政策實施后,在金融體制仍被嚴格管制、利率也未市場化條件下,大量廉價貸款被配給到地方政府所建立的投融資平臺類國企、和具有一定壟斷地位的中央、省級國企。前者運用貸款新建、擴建工業開發區和城市新區,改善包括地鐵、城市道路等在內的基礎設施,而后者除運用這些貸款到國內外收購各類資源和資產外,還有部分投入城市的土地炒作,進一步加劇各線城市房地產的全面泡沫化。

與1980年代日元升值后日本采取大規模信貸刺激并帶來房地產泡沫相比,中國當前面臨的挑戰可能更為嚴重。日元快速升值帶來了日本制造業企業的大規模外遷,但中國地方政府,特別是內地不少地方政府,卻通過投融資平臺類建設了更多的工業開發區,加上新舊城區的各類基礎設施建設,地方債務余額在2008-2010年間就翻倍超過10萬億,目前更接近20萬億。

無論是2009年后各類央企進行的資源、能源、土地購買投資,還是地方政府依托投融資平臺類國企所推動的大規模城市基礎設施投資,在當前制造業產能已全面過剩、而外需又不可能持續高增長、房地產行業預期也開始變化的情況下,投資回報率的下降不可避免。以地方投融資平臺為例,由于近年來土地出讓金增速下滑,但支出剛性遞增,一些地方已無法按期歸還貸款,銀監會不得不允許地方投融資平臺貸款延期償還,但這種展期本身就會強化道德風險。如果未來經濟不能保持高增長,地方債務償還最終還是會出問題。

也正是在上述背景下,十八屆三中全會提出的國企混合所有制改革在地方國企和央企帶來了非常不同的反應。對很多地方政府來說,由于投融資平臺類國企的沉重債務負担和土地出讓金下滑,混合所有制改革被認為是有助于突破了政府2003年來對國企改革與相關資產變現的謹慎態度,這就為地方變賣手上仍掌握的國有資產并還債提供了可能性。但對很多央企而言,迄今為止,“混合所有制改革”還基本沒有成為打破國企行政性壟斷的助推,一旦走錯反而可能會為繼續維持這種壟斷提供借口。

混合經濟”與“混合所有制”:國際經驗

到此,需進一步澄清相關概念。經典經濟學教科書里通常談到的“混合經濟”概念,是指在一般競爭性部門完全由私營企業主導,但在需要較大初始投資、有一定規模經濟或自然壟斷特性的產業領域,如電網、電信、各類城市公用事業,或在一些特殊資源采集領域,如石油、煤炭采礦業,以及少數私人不愿意投資的部門,如原子能、宇航工業等新興軍工部門,可以考慮(但不必然)建立國企來實現政府特定的社會、經濟乃至軍事目標。以法國為例,從1945年起,法國開展了大規模的國有化運動,將煤礦、汽車、航空以及銀行等部門中的大企業收歸國有,國企在這些部門實際掌握了控制權。

上述私企主導競爭性部門,國企主導非競爭性部門,就是所謂的“混合經濟”。從含義上看,它與中國目前語境下私人和國有、國有與國有、乃至私人與私人相互參股的“混合所有制”差別很大。當然,即使在發達經濟體中,也出現了一些企業內私人與國家相互參股的情況,但這基本上是個案,而非常例。比如,挪威北海石油公司在1990年代初按法律規定由國家百分之百控股,后來修改法律向社會轉讓出40%的股份。

在發達經濟體中,法國因政府有較強的干預經濟傳統而顯得相對特殊:該國國有企業的總數較高,但也只有1143家,絕大數是國有參股企業,而其中國家獨資或控股的也是少數(法國規定國有股達30%以上即算為國企)。法國國家控股管理局(APE)主要管理全資國有企業和25家控股企業,其中全資國企包括法國國營鐵路公司、巴黎自治港、國家印刷局等,控股企業有法國電力公司(84.4%)、國家郵政公司(77.1%)、法國博彩公司(72%)等。需要指出,如果考察各主要發達經濟體中最近幾十年的表現,法國如果不是最差的,也是最差的之一。

當然,完全可以結合中國既有的實踐,去找到一些案例說明,某些國企如何通過交叉持股的混合所有制改革提高了效率,并實現國有資產的保值增值,但這卻未必表示這種模式能有效地推廣至現有大部分國企改革中去,并成為國企改革的最終模式。相反,如果方向走錯,尤其是在一些具有行政性壟斷性質的行業引入少數民營股權的“混合所有制改革”,很可能成為一些國企回避反壟斷改革的擋箭牌。

進一步來看,即使是前述“混合經濟”模式,最近幾十年來在那些曾大行其道的發達經濟體中也逐步式微。在這些自然壟斷行業與城市公用事業領域,各國國企都不可避免地面臨著預算軟約束、所有者缺位、成本過高、效率低下,創新不足的問題。因此,進入1980年代之后,伴隨著這些傳統自然壟斷行業的技術創新,在這些行業引入競爭已逐步成為可能。那些傳統上被認為由國企來經營更符合社會目標的部門也逐步開始了民營化、放松行業進入管制、以及通過再管制來強化競爭的過程。

從國際經驗來看,隨技術進步,在那些原來被認為有自然壟斷及公共服務性質的行業,如電信、電網、 交通、地方公用事業等,各國已逐步發展出一套被證明為比較有效的制度安排與監管機制,讓民企進入后也可逐步建立有效的競爭性市場結構。具體而言,一些技術進步帶來了企業固定資本投入的大幅度降低,從而讓行業競爭成為可能,比如互聯網通訊對移動乃至固話的競爭;另一些技術進步則開始進行行業的自然壟斷環節與非自然壟斷環節之間的業務分割,比如移動鐵塔與移動通訊服務之間、鐵路路網建設與客貨運輸服務之間、電網建設與輸配電服務之間;然后在分割出來的非壟斷業務環節可以直接引入民企參與的市場化競爭;甚至在那些自然壟斷環節,如城市公用事業的基礎建設部分、移動基站乃至電網基礎設施建設部分,也完全可以通過特許經營權等方式來引入競爭,最終實現效率的提升。

現代經濟學的一些重大學術研究突破,也為在這些傳統自然壟斷部門引入民企投資、強化競爭、抑制壟斷提供了強大的理論基礎。2014年諾貝爾經濟學獎獲得者讓.梯若爾教授的一個重要貢獻,就是創建了對這些行業實施激勵性管制的一般分析框架。相比于基于服務成本定價的傳統管制方法,梯若爾教授提出的解決方案可以讓政府在信息不對稱情況下對被管制企業提供更有效的激勵。

一個例子是在公用事業行業,監管機構可以讓企業在成本附加(cost-plus)和固定價格(fixed-price)兩種監管與補貼合同之間進行自由選擇。此時,高效率企業通常會選擇固定價格型補貼,這是因為它更有能力降低成本,從而可以在固定補貼合同下獲利;而低效率企業則通常會選擇成本附加型的補貼,即在企業自身成本基礎上政府再給一定補貼才能獲利。而一旦監管機構借這種機制設計掌握了企業效率信息后,就可以制訂針對性的監管政策,最后將合同簽給高效率的企業。目前,歐盟競爭委員會等機構已經開始采用這些經濟學的重要研究成果來推動相關行業的市場化改革。

總體來看,全球范圍各個行業的新技術突破、以及各國為應對這些突破而推動的各種制度與理論創新,讓那些傳統上被認為難以競爭、所以由國企來運營更好的行業或業務環節,都開始引入了民企競爭。這也就是上世紀80年代以來全球在電信、電力、鐵路、煤氣、自來水等自然壟斷產業掀起的“管制改革”浪潮。 目前,放松管制、引入競爭、產權私有,從壟斷走向競爭已成為全球自然壟斷行業市場化改革的主導趨勢。其中不乏成功的經驗,更有失敗的教訓,甚至還出現了管制機構被新進入的私營企業所捕獲的情況,都值得中國在未來國企改革中充分學習和借鑒。

混合所有制”到底要實現什么目標?

反觀中國目前一些具有行政性壟斷地位的央企所推動的混合所有制改革,不僅與相關行業領域的國際技術革新與制度變革大潮南轅北轍,而且還與中國產業升級、持續經濟增長,乃至于社會大眾對這些產業的期待相距甚遠。

在石油、石化、電信、交通、電網領域,乃至于在醫療、教育產業中的非公益性部分,如果“混合所有制”的改革只是在其中一些非關鍵業務環節、甚至在關鍵業務環節引入少數私有股權,那么就基本不能達到打破壟斷、強化競爭、增加就業的目的,更無法讓國企改革在帶動中國產業升級與經濟持續增長中發揮應有的作用。

實際上,在上述行業的改革中,必須能真正引入民營經濟作為直接參與競爭的主體,同時也要建立有效的反壟斷監管框架。這不僅將是中國未來經濟實現持續增長、并最終邁入發達經濟體的關鍵性改革,也是降低政府既有債務與金融體系風險、補充社保賬戶潛在缺口的關鍵性改革,甚至還是解決大批大學生就業、保持社會穩定的關鍵性改革。

順便說一句,中國目前出現大學生就業困難問題的根本原因, 并不主要在于中國大學生的供給過剩,而恰恰是因為能解決這些大學生就業的高端服務業、制造業部門的發展嚴重受限于國有企、事業單位的行政性壟斷。

國企改革方案的主導權配置

總體來看,本世紀以來中國的國企改革缺乏實質性進展。央企的五朵金花——電力、鐵路、電信、石油、電網改革一直沒有取得實質性突破,此外,還存在著諸如努力多年也沒有造好自主車的各大國有汽車企業,重復建設和虧損嚴重的國有鋼鐵企業,以及一些在競爭領域里依靠多元化交叉補貼生存的一些國企。國企改革的緩慢進展表明,因重大利益交織與意識形態束縛,改革的阻力很大。

據媒體報道,2014年10月國務院成立了國有企業改革領導小組,負責落實國企改革的工作部署,并統籌研究和協調改革中的重大問題和難點問題,但由于利益膠著,加上對國有資產流失的担心,在一些關鍵問題上相關機構仍未達成共識。至今為止,中央層面的改革總文件尚未出臺。

應該說,國務院國企改革領導小組的成立,肯定有利于跳出部門視角與擺脫本位主義,是未來中國國企改革的一個良好起點。有理由期待,國資改革領導小組會超越以前的一些只顧國有資產保值增值、卻不利于社會財富最大化、不利于增長與就業,甚至強化央企行政性壟斷、破壞全社會利益的改革;更有理由期待,由更高層級統領的國企改革,能杜絕曾經出現的、本應該作為“被改革對象”的壟斷性國企自提改革方案,結果是很容易做成表面文章、甚至滑向自利式行動的情況。

由于在國企改革最終目標設定這個主要問題上,決策層內部、決策層與學術界之間、乃至學術界內部仍然在很大程度上缺乏共識。加上大批國企在不同行業分布,并為不同級別政府所有,這里很難給出非常具體的改革方案。本文不可能、也無意為國企改革提供具體的可操作方案,只是提出在國企改革整體方案設計上,政府應特別注意處理好幾個關鍵問題。

地方債務化解與競爭性行業地方國企完全退出

地方政府投融資平臺類國企的財務風險化解,實際上也就是地方債務的化解,應與地方政府其他類國企改革及相應的資產變現、國企逐步全面退出競爭性部門的改革結合起來。隨著當前城市房地產市場下行,未來地方土地出讓金收入增速下降,乃至于出讓金水平絕對下降的情況都可能出現,投融資平臺類國企用于抵押的土地價值難以覆蓋其對應貸款的可能性日益加大。

對未來經濟進一步下行可能帶來的地方預算內、外收入大幅度下降,未來各類公共服務、社保支出剛性增加,以及由此導致的地方政府債務缺口,中央和地方政府都應有充分的認識和準備。目前,一些地方政府已開始著手處置手上的各類國有企業資產,為未來的償債和補缺做準備。

為此,中央政府應該為地方國企改革制定一個原則性的指導方針:即在全面摸清地方政府資產負債表的基礎上,明確那些仍存留在競爭性行業(包括服務業與制造業)的地方國企應該逐步完全退出,而相關資產處置后的變現收入應該優先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務,而不能用于進一步鋪攤子的資本建設乃至地方經常性支出。中央更應該制定出原則性的政策,一方面要防止出現因措施不到位而導致的國資流失,另一方面又讓地方政府解除不應有的顧慮,推動地方國企在一般競爭性行業逐步、但最終完全地撤出。這顯然是一個難度很高的平衡。

目前中國超過10萬家的地方國企中,大致可分為三類,一類是投融資平臺類國企大約上萬家。第二類是一般競爭性行業國企,第三類是地方公用事業部門國企。我認為,地方國企改革的主要目標應明確為:第一、逐步實現競爭性行業國企的完全民營化和資本變現,為地方投融資平臺類國企相關債務的償還、為地方社保與公共服務資金的充實創造條件;其次,在那些傳統上有自然壟斷特性、但現已可以引入競爭的地方公用事業領域,切實引入民資并加強競爭,全面提升地方政府公共服務提供的效率。

關于地方政府是否應該在一般競爭性行業實現國企完全的退出,必然存在不同的意見。之所以我認為要把目標設定為最終完全退出,一方面是讓利于民,推動社會資本投入到有回報的實業部門,而不是到資本市場或房地產市場去繼續吹大泡沫,甚至直接流出國門;另一方面,也是要通過國資變現去償還地方債務并補齊投融資平臺類國企可能帶來的巨大壞賬,甚至用于提升公共服務,補齊社保支出的潛在缺口。

也正是從這個意義上講,在地方國企改革的過程中,對競爭性行業仍存在的那些國企,逐步吸收私營股權進入的“混合所有制”改革,可能是實現上述“最終完全退出”目標的一種過渡形式,而不應該是最終形式。

現代經濟學和各國經濟發展的經驗表明,在那些競爭性較強的行業,混合所有制,尤其是國企和民企相互長期參股,可能帶來的問題要比解決的問題更多,尤其是國有股權的委托代理機制問題與國有資產流失問題,要處理好難度很大。這也就是為什么發達經濟體在競爭性行業基本沒有國有、民營相互參股、更鮮見純國企的根本原因所在。

為什么“混合所有制”可能是地方競爭性國企改革的一種過渡形式呢?這里希望強調,如果改革的最終目標是國有股權的完全退出,對這些行業的國企而言,即使最開始只引入少數私人股權,甚至引入高管和員工持股,也會有助于企業改善經營管理、提高效益,乃至償還企業的銀行貸款。而經過一段時間的磨合,隨企業經營效率提升后,國有資產的實際價值就會更明晰。無論對地方政府,還是對入股的民營企業或持股高管、員工而言,則都有助于降低交易風險,并為未來完全的民營化創造條件。處理得好,也有助于防止改革過程中的國有資產流失。當然,前提是國有股的退出過程要保持公開、透明,要引入市場化競爭。

切實放開準入并打破央企的行政性壟斷

對于那些難度更大、利益更集中的行政壟斷性央企,改革目標則應該明確為逐步打破壟斷、增加競爭,最終降低全社會的運營成本、拉動經濟增長與就業、推動產業升級與技術進步。因此,未來的改革應逐步切實剝離與主業無關的各種輔業,切斷普遍存在的低效率交叉補貼。更重要的,是在每個部門、行業都進行更為充分的政策改革研究儲備:要充分借鑒國際相關改革的經驗和教訓,結合該行業歷史與現實,委托多個獨立專家團隊來提出備擇性的改革方案。在此基礎上,還要展開多層次、多輪回的改革政策討論與實施方案辯論。在這些討論與辯論中,有必要引入改革的各個利益相關者,包括各相關部委、消費者、被改革對象自身。不僅要通過相對公開的討論、辯論給被改革對象施加改革的壓力,而且也要想方設法建立可信的補償機制去減少利益集團對改革的阻力。

顯然,這些以央企為主體的行政性壟斷行業國企改革,所涉及資產非常龐大,企業子公司、孫公司更是數量眾多,改革光是在技術經濟問題上就會非常復雜,加上各個行業都有不同的技術經濟特點,有效的改革方案也必然因行業不同而存在重大差別。更毋庸諱言的是,這些壟斷性央企的改革,在不同主體利益方面如何實現平衡、以及改革所可能帶來的經濟、社會乃至政治影響等方面,都非常微妙。可以毫不夸張的說,央企改革要取得成功,不僅需要強大的經濟智慧,更需要強大的政治智慧。

國企改革的配套改革必須并舉

國企改革必須與反壟斷改革、價格改革,國資改革、乃至社保、財政體制改革相互配套,并放在建立現代市場經濟體系,同時推動長期可持續增長的大背景下來推動。首先要降低和清理那些有一定行政性壟斷性質國企所在行業仍然存在的各類進入管制,切實強化反壟斷管制機構的權威與獨立性,防止管制機構為被管制對象俘獲;其次,對公用事業、交通運輸等服務價格的確定,在引入競爭機制的基礎上更多交給市場去決定;第三,政府即使要保留一定的國資股權,也不代表要通過保護國企來實現資產保值增值。國資應該以獲得市場化回報為目標,不應追求壟斷帶來的超額利潤,明確一定時期內保留國有資本,最終是為了獲得市場平均水平的回報來充實包括社保在內的公共財政。

最后,在確定中央國企改革的總體目標確定并出臺改革的整體方案之前,央企層面的任何改革動作都應特別慎重,尤其對那些可能強化壟斷的央企整合與并購舉措更應有所制約,以免改革不僅沒有增加競爭,卻反而強化了壟斷,結果是尾大不掉,甚至未來還不得不推倒重來。比如,最近南車與北車合并所引起的巨大爭議,就是一例。

本部分用了較大篇幅從理論上考察中國國企改革的歷史,并介紹了國企改革的相關國際經驗,旨在說明以下問題:在現代市場經濟條件下,政府直接辦國企,哪怕是只持有部分股權但介入企業的戰略與經營決策,一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正確角色,也不利于社會利益的最大化和經濟的持續增長。

之所以我們特別強調地方競爭性行業國企的完全退出,強調壟斷性央企和地方公用事業類國企改革 必須在強化競爭的前提下放開準入,主要還是考慮到中國經濟未來面臨的潛在風險。在經濟下行期剛開始時,推動這些改革措施可以有效拉動增長,同時實現國有資產在較高價位上的變現,從而有利于穩固金融體系和充實公共財政。一旦改革動作遲緩,就可能反而加快經濟下行速度,那樣國企改革的正面效應就可能大打折扣。

國企改革是中國向現代市場經濟轉型過程中一個繞不過去、也一直沒有繞過去的坎。改革開放已經進行了30多年后,這個攻堅戰還在進行。改革沒有靈丹妙藥,尊重基本經濟規律,密切結合經濟形勢選擇好改革的目標,在此基礎上有策略地推進,是國企改革,乃至所有改革成功的前提。在中國經濟與金融風險日益加大的今天,更應未雨綢繆,加快行動。特別是壟斷性央企的改革,難度和意義都特別重大、即使達成了改革目標的共識,從開始準備到改革實施。到最后拉動經濟增長與就業,都還需相當長的時間。決策者更應有時不我待的緊迫感,讓國企改革能在中國整體經濟與金融風險全面暴露之前就得到全面推動。也只有這樣,才能給包括國企、民企企業家在內的全社會以更堅定的信心,并成為改革的強大支持力量。

2015-08-23 08:44

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