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陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(6)
陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(6)
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來源:金融時報

新領導人上臺,中國經濟進入下行,2014年對中國經濟而言并不是普通的一年,中國各領域的改革措施逐漸推出,卻有進有退。2013年底,陶然教授曾為FT中文網年度報告撰文闡述《中國改革的順序及邏輯》,時隔一年,作者基于前文提出的問題推出《對2014年中國經濟改革的回顧與反思》系列文章,希望不僅對中國過去一年的改革系統性,特別是城鎮化、戶籍、土地、國企等領域的改革邏輯做出梳理判斷,同時希望有破有立,將基于實地考察的地方行之有效的經驗和經過系統研究的國外經驗悉數呈現,防止中國在一些關鍵性的改革方向上選擇錯誤,群策群力幫助中國經濟實現平穩轉型。

文章較長,近7.7萬字,分為6個部分,分別是:

一、為中國改革尋求策略共識

二、中國新城鎮化應走出當前改革誤區

三、中國農村土地改革的誤區與進路

四、中國國企改革的軌跡與正途

五、泡沫經濟下中國金融改革的風險

六、吃飯、建設,還是公共服務? ——中國財政體制的邏輯與轉型

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六 吃飯、建設,還是公共服務? ——中國財政體制的邏輯與轉型

財稅是國家的生命線。財稅體制不僅是一國政治、經濟體制的映射,也反映了國家的性質和能力,甚至還在很大程度上塑造了社會個體的行為。

2014年中國的財稅改革上主要在三個方向取得較為明顯的進展。首先是完善預算制度,加強地方債管理。從人大批準《中華人民共和國預算法》修正案,允許省級政府發行地方債,到國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》與《關于深化預算管理制度改革的決定》;其次,推動“營改增”和資源稅改革,增值稅開始覆蓋鐵路、郵政和電信部門,煤炭資源稅由從量計征改為從價計征,最后,還采取了一系列降低中小企業稅負的措施,包括提高小微企業稅收起征點及減免面向小微企業和個體工商戶征收的增值稅、營業稅等。

隨著過去二十年政府收入占GDP比重的不斷上升,如何用好預算內外財稅收入成為全社會關注的焦點。現代市場經濟要求建立公共財政體制,但從中國財稅體制現狀來看,中央與地方財稅收支仍在很大程度上仍然是“吃飯財政”和“建設財政”,與公共服務導向的現代財稅體制還有很大距離。

實際上,改革開放后中國財稅體制的變遷,不僅反映了經濟轉型的軌跡,也在很大程度上塑造了各級政府的行為模式。要理解當前中國財稅體制面臨的重大挑戰,就要在經濟轉型這個大背景考察該體制的形成與演變。只有充分理解從歷史到現狀的邏輯,才能合理界定改革的目標并選擇改革的可行路徑。

1980年代的“分灶吃飯”財政是中國轉軌路徑的內生選擇

一般認為,1980年代以“分灶吃飯”為主要特點的“財政承包制”,是中國改革開放初期經濟迅速增長的一個關鍵性制度安排。在財政承包制下,通過設立中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成和其他調劑收入等形式,中央與省、省與更低級政府形成了“分灶吃飯”的財政格局:下級與上級政府約定未來一定時期(如省與中央是三年)的財政收入固定上繳額(或補貼額),而超額部分給予地方較高的邊際分成。

關于中國轉軌的主流經濟學文獻認為,高邊際分成比例所帶來的激勵推動了地方政府大辦國企與鄉鎮企業。但仔細考察“財政承包制”, 卻很容易發現它內在的不穩定性:上級政府有很大自由裁量權去單方面更改財政承包合同。比如,這個體制在1980年代就至少有三次調整,讓中央可以擴大地方的固定上繳部分,而為緩解地方政府的不滿,對超出固定上繳額度的部分,還調高了地方的邊際分成比例。比如,第一年地方向中央固定上繳10億,超過10億的部分地方與中央四六分成,但中央看到地方稅收增加很快,第二年就改變說法要求每年固定上繳15億,而超出部分地方可拿七成。甚至還出現過某些年份中央因財政困難找發達省份借錢,但次年不僅不還錢,反而要求按上年借款水平來上調固定上繳額度。

有意思的問題來了: 既然包括中央在內的上級政府可以憑借其對地方的壓倒性權力提高固定上繳的集中收入,為什么1980年代地方還有積極性去大辦國企與鄉鎮企業呢?

可以從兩個維度來解釋上述現象。首先是彼時地方政府與本地企業的特殊關系。如本系列國企改革那篇所示,地方政府以所有者身份大辦國企與鄉鎮企業,就能控制企業現金流,加上各地稅務機構基本掌握在地方,后者可直接決定當年從本地企業收繳多少利稅及相應隱藏多少收入。當時經常出現的是所謂的“把肉爛在鍋里”:即地方可以隱藏企業利潤或故意減稅來藏富于企業,抑或干脆將本該收繳的預算內收入轉為(與本地公有企業賬戶關聯的)預算外收入。地方可以完全掌控并自行支出。地方還可以直接通過行政命令要求企業為地方各類政府支出買單并直接計入企業成本,如此降低企業利潤后的應繳利稅自然減少。顯然,一旦錢被通過稅務系統上收,未來就可能被中央以改變財政承包合同的方式拿走。上述地方直接辦企業并控制其現金流來隱藏收入的能力,自然約束了上級過度集中收入的能力。

地方政府積極推動本地公有企業發展的第二個關鍵,是地方自辦企業主要集中在下游消費品部門,而這些部門的發展會直接增加對上游能源、原材料、重化工裝備行業產品的需求,而上游行業國企主要掌握在省與中央手里,并直接向后者繳納相應利稅。因此,如果在財政承包制下上級部門過度攫取,其效果除迫使地方“藏錢”外,還會最終降低地方謀求發展的積極性,進而降低地方的下游消費品產業對中央、省級上游重化工產業的帶動,后者可以向中央利稅的繳納自然減少。換句話說,上級的過度掠奪行為將“傷敵一千、自損八百”。

總而言之,1980年代的政企關系以及制造業上下游關系,共同決定了當時的政府間關系必然是相對分權的。在這一體制下,中央既無必要、也很難做到過度集中收入:正是地方擁有下游消費品制造業企業,中央擁有上游能源、原材料、重化工裝備制造業企業,在整體產能短缺時下游增長會帶動上游,中央即使光靠自有企業也可增加收入,就沒有必要過度“搶錢”并引發地方“藏錢”。因此,當時上級雖有不斷改變財政承包合同的掠奪行為,但始終沒有過度,地方對上級不斷調整合同的行為也不那么害怕:畢竟你要多拿,我就敢多藏。

也正是從這個意義上說,相對分權的財政承包制,與其說是當時經濟迅速增長的體制基礎,不如說是當時特定轉軌路徑下政府—企業、上游—下游兩個關系所內生的結果。

分稅制改革與地方“財政壓力論”

1980年代末制造業產能開始過剩,加上1992年市場化改革帶來激烈競爭,地方國企與鄉鎮企業利潤就開始迅速下降。在中央不斷調整財政承包合同的壓力之下,地方自然傾向于藏匿更多收入到預算外。同時,地方所有的下游制造業增長緩慢必然會帶來上游重化工業增長的失速,并讓中央財政受到了“雙重詛咒”:無論是地方分享部分,還是央企獨享部分都增長緩慢,中央收入占總預算收入比重從1980年代中期的一半以上急劇下降到略高于兩成。

面對嚴峻財政形勢,以及進一步規范化稅制、調整政府間財權事責的需要,中央干脆單方面推翻了“財政承包制”,代之以更為集權的“分稅制”。中央對制造業引入了很難逃避的增值稅,并一舉拿走其中的75%,還獨享關稅與消費稅,只給地方留下了當時稅額不大的服務業營業稅、所得稅及另外十幾個更小的稅種。這樣,中央占預算內收入的比重很快又超過一半,之后也一直維持在較高水平。

分稅制的順利推動表明,中央在政府間財政關系上占絕對主導地位,甚至具有壓倒性的優勢。實際上,分稅制改革初期,中央曾承諾未來相當時期內政府間財政關系將保持穩定。但當本世紀初中央發現地方所得稅增加較快后,又于2002年開始推動所得稅分成,目前,所得稅的中央分享比例高達六成。

分稅制與中國當前的增長模式到底是什么關系?在學術界、不同級別政府乃至政府不同部門間,這個問題存在很大的爭議。單就分稅制本身而言,如果其他條件不變,中央集中財權會降低地方積極性。但一個非常流行的觀點,是分稅制后地方財政收入份額下降給地方帶來巨大財政壓力,逼迫后者想方設法開拓新財源,如土地出讓金在內的預算外收入。

2011年在清華的一次發言中,國務院前總理朱镕基直接批駁了關于他“當年制定的分稅制是造成地方財政困難,乃至地方政府大搞土地財政原因”的說法。他指出:“去年全國財政收入8.3萬億,其中地方收入4萬億,中央返還3萬多億,中央自己才1萬多億,怎么能說中央把稅都收上去了,收得過多呢?無知透頂啊!”。他還指出:“我們制定了一個錯誤的政策,就是房地產的錢,都收給地方政府,而且不納入預算,這不得了。這個錢就是搜刮民膏,所以把地價抬得那么高。這個絕對不是分稅制的錯誤。地方沒少收錢。”

事實上,分稅制確實顯著提高了中央財政分成比例,同時也增加了中央對地方的轉移支付。但總體上看,那些財政收入較高的發達地區確實是改革的受損者。尤其是2002年中央分享所得稅后開始大幅增加一般性轉移支付,而一般性轉移支付主要投向欠發達地區。可以觀察到,那些最開始做土地財政的地方,恰恰是也是分稅制后作為財政受損方的發達地區。

也正因如此,就不能簡單斷言地方并未因分稅制而減少財力。因為不同地方受到的影響不同:對財政凈貢獻的發達地區而言,分稅制后財權與財力肯定都相對減少;而對欠發達地區而言,即使財力因轉移支付增加而有所提升,但其實際的財權也因分成比例下降而相應減少。

除了一般性轉移支付外,中央還通過專項轉移支付的方式返還部分財力給地方政府。分稅制早期專項轉移支付甚至占大頭。根據特定的專項政策目標,發達、欠發達地區都有機會獲得專項轉移支付,一段時期甚至還存在發達地區因配套資金更充足而拿到更多的情況。值得注意的是,專項支付任意性更強,甚至還需“跑部錢進”,它會激勵地方去運作關系,而不會像提高地方財政分成比例那樣去激勵地方發展本地經濟。

總體來看,不管分稅制后中央通過哪種轉移支付把錢返還到地方,都降低了地方的財權,即使這種體制增加了欠發達地區的財力。畢竟,通過財政分成比例留給地方的那部分收入,和需要從上級那里爭取來的收入是不完全一樣的。因此,其他條件不變,分稅制改革后地方較低的邊際分成比例,會降低地方發展經濟并以此最大化財政收入的積極性。

因此,用“財政壓力論”解釋上世紀末以來地方大力推動工業化與城鎮化、大搞“土地財政”的行為并不完美財政分成比例下降后,地方完全可以去選擇降低發展努力。或者更通俗地說,完全可以選擇不干或少干,而不必選擇繼續干甚至多干。不干或少干雖減少財政收入,但也同樣會降低財政支出。畢竟,地方“大干快上”要支付巨大的成本。

如上世紀末在沿海地區發端、本世紀以來大規模向全國范圍擴展的開發區、新城區建設,都伴隨著大規模征地與基礎設施投入。即使地方征地支付給農民的直接補償較低,但往往還存在大量談判成本,還有日益增高的社會維穩成本,更不用說基礎設施建設的投入本身就非常巨大。

那么,為什么更集權的分稅制沒有帶來地方發展的積極性下降,甚至還出現相反的情況?為什么地方愿意為此支付不斷上升的成本?

土地財政”只是分稅制改革的一個非預期后果

除分稅制帶來的地方財政分成比例下降,同一時期還有不少其他條件也發生了變化,而后者對地方激勵的強化更要超過分稅制對這種激勵的弱化。由于這些其他條件的變化本身并非分稅制的結果,而是有其自己特定的體制基礎,所以可以說,1990年代中后期以來各地一波波的工業化、城鎮化浪潮,是分稅制改革的一個非預期后果。

具體而言,雖然分稅制降低了地方財政分成比例,但制造業稅率有較大提高。比如,17% 的增值稅率比原來的產品稅以及日益降低的利潤上繳對應的稅率要有所提升,因此分稅制后雖然地方分成比例下降,但地方制造業實際稅率下降并沒有那么明顯。

但緊接著又出來一個問題,其他條件不變,稅率提高必然對制造業產出(稅基)產生負面影響。可實際看到的情況卻是,中國制造業產出自分稅制后一直上升,甚至在2002年加入世貿組織后中國還成為中、低端消費品的“世界工廠”。

為什么?因為其他條件也發生了變化:制造業增加值不僅受稅率影響,還受到匯率、土地、勞動力乃至環境價格的影響。恰恰基于中國的土地、環保、勞工等制度基礎,1990年代中期后中央和地方采取了一系列行動,讓分稅制本身對地方激勵帶來的負效應與更高稅率對制造業帶來的負效應不僅被完全抵消,甚至還有余,結果是對地方的發展努力反而產生了凈的正激勵。

1992年“南巡講話”后,中國經濟開啟了一輪“大干快上”,導致外匯儲備迅速消耗,加上當時制造業產能已經開始過剩,中央意識到必須大力開拓國際市場以出口創匯和消化國內產能。 1994年1月1日,中央宣布人民幣匯率并軌,匯率從5.8一下子貶值到 8.7。匯率貶值、出口增加刺激了制造業產能的利用和提升,中國對包括外資在內的制造業投資吸引力大幅增加。

與此同時,1990年代中后期開始推動的國企與鄉鎮企業改制,讓地方政府從企業直接所有者變成了稅收征收者和基礎設施提供者。這種角色轉換重塑了地方政府的行為模式:作為稅收征收者,地方必須為所有潛在制造業納稅者、主要是民營與外資企業提供服務。與國企和鄉鎮企業不同,這些私企有更大的流動性,對優惠政策更敏感,結果是各地不得不卷入激烈的招商引資競爭。

因此,從1990年代后期開始,從蘇南和一些沿海地區發端,地方政府開始通過提供廉價工業用地,放松環境和勞工管制等非稅手段大規模招商引資。由于要事先支付土地征收與基礎設施成本,低價出讓工業用地往往意味著地方從土地征收到招商入門這個過程中是凈損失的。為什么地方政府要這樣做?

如本系列第二篇中關于城市土地改革的討論所述,這里的關鍵,在于制造業不僅給地方帶來增值稅,更可通過制造業對本地服務業的推動帶來更多的預算內、外收入,包括服務業營業稅和高額商、住用地出讓金,而這都是地方獨有收入。

與制造業不同,服務業產出具有非貿易品性質,必須在本地提供和消費。比如,包括住宅、商業在內的服務業用地必須在本地購買。在地方政府壟斷本地商、住用地一級市場的情況下,就形成了各個城市分立的商、住用地“局域性賣方市場”,這恰恰與工業用地的激烈競爭帶來的“全國性買方市場”相反。因此,地方完全可以通過“招拍掛”方式高價出讓商住土地,并將這種高地價轉嫁給本地商住用地使用者與本地服務消費者。

總之,1994年的分稅制改革,其本身并不會必然帶來地方政府的“土地財政”行為。雖然分稅制本身會降低地方發展的積極性,但這種下降卻被地方選擇性地利用,并強力推進土地征用與出讓制度,同時選擇性地不執行環保與勞工保護制度所產生的效果完全抵消了。

換句話說,中國地方政府的“土地財政”行為,以及制造業大規模發展所致的環境污染、勞工缺乏保護、社保繳費比例過低等現象,不是分稅制本身所帶來的結果,而是分稅制的一個非預期后果(unintended consequence)。在很大程度上,分稅制是中央財力在無以為繼時運用其政治權力去單方面改變政府間財政分配規則的一個強勢反應。但當中央對人民幣實施了一次性的大幅度貶值后,在中國特有的土地征用—出讓體制、以及不夠健全的環境、勞工保護及社會保險體制下,地方通過向社會轉嫁成本推動“土地財政”并最大化自身收入的自利行動就開始了。

區域“競次”下攫取性地方財政帶來的后果

不可否認,以低價工業用地、放松勞工與環境管制等非稅手段為主要優惠政策工具的工業化、城市化模式,帶來了中國經濟2002—2008年間的超常規增長。但這種增長模式的代價非常高昂:以“區域競次”模式來吸引制造業投資并成為全世界中、低端制造業中心(往往也是低效土地利用、高能耗、高材耗制造業中心)的增長模式,已經給中國帶來一系列重大的負面經濟、社會和環境影響。

比如,區域競爭中工業用地不得不大幅低價出讓,必然讓地方政府盡量壓低征地補償,從而不可避免會侵害失地農民的財產權利。又比如,地方政府對環境、勞工保護、社保繳納等政策執行上往往“睜一只眼、閉一只眼”,也讓全社會被迫承担過度工業化帶來的嚴重環境污染,加上對農民工勞工權利的忽視,更無法實現社會保險對農民工群體的有效覆蓋。更嚴重的是,地方政府拉高商、住用地價格并同時補貼工業用地的行為,讓全社會都被“土地財政”及其帶來的房地產泡沫所綁架——高房價不僅讓城市中、低收入群體以及晚購房群體苦不堪言,更剝奪了作為“世界工廠”主力軍的廣大農民工在就業地城市獲得可支付體面住房的權利。

特別要強調的是當前中國發展模式下的環境問題,它對未來財稅體制改革也關切重大。在當前中國的工業化與地方治理模式下,消費品制造業生產本身就容易帶來較為突出的環境污染,但消費品制造業大發展以及同時進行的大規模工業開發區、新舊城區基礎設施建設以及房地產開發又帶來了對能源、原材料、重化工業產品的巨大需求,結果經濟日益走上高污染、高能耗的軌道。

本世紀以來,各類工業污染造成的惡性環境事件日益增多,而這些事件也更多發生在招商引資最為活躍的地區以及重化工業最為集中的地區。尤其是近幾年來,隨著沿海發達地區生產成本增加及環境管制強化,高污染、高能耗產業有大規模向沿海欠發達地區以及內地轉移的趨勢,招商引資成為很多欠發達地區政府官員的首要任務,癌癥村、霧霾、水污染、土壤污染乃至食品污染開始向全國廣大地區擴散。

吃飯財政、建設財政,還是公共財政?

以上分析表明,自1980年代起中國地方政府追求的基本目標,就是地方預算內、外財稅收入的最大化。但是,地方最大化財稅收入又是為了什么呢?要回答這個問題,就必須考察地方的財政支出行為。

從目前可得的地方政府預算內、外支出數據來看,發達與欠發達地區因其收入水平以及收入來源的差異,支出模式也有所不同。大致來看,那些對中央財政凈貢獻的發達地區,基本上是“預算內收入養人吃飯、預算外收入搞工業與城區開發”,而對那些財政凈流入的欠發達地區,基本上是“預算內收入、一般性轉移支付,甚至預算外收入也用來養人吃飯,專項轉移支付搞一點建設”。

如此看來,中國的地方財政很大程度上就是一個“吃飯財政”與“建設財政”, 而“建設財政”早期主要以發達地區為主,近年來全面擴散,其最終目標還是給那些能帶來財稅收入的企業提供相應的公共品,讓它們可以在未來為政府持續創收。

當然,如本系列第五篇金融改革部分所述,近年來隨中國寬松貨幣政策的推行,地方以“土地財政”為支撐開始大搞“土地金融”后,“建設財政”規模開始出現了杠桿式的放大,并在很多地區帶來了遠超其償還能力的負債,甚至把未來“吃飯”的錢都透支了。

上述過度透支的情況之所以出現,還有更深刻的政治經濟學背景,比如,我們可以將“吃飯財政”理解為中央需穩定基層財政供養人口以對社會實現相對有效的控制,而“建設財政”的過度擴張則更有助于穩定中高層政治精英。但如果過度建設使地方財政乃至整體金融都難以持續后,就很容易打破上述平衡,從而可能帶來相應的經濟與政治風險,顯然該問題已超出了本文的討論范疇。

從支出數據看,地方支出的大頭還是用于“養人”,而在“養人”之外,地方政府在公共品投入上,也存在較為嚴重的“重基本建設、輕公共服務”的傾向。這里地方的“基本建設”,主要是指給各類企業提供的公共品,比如工業開發區與城市基礎設施建設等,或可有效降低企業成本(如道路),或可以提升企業效益(如房地產基礎設施配套)。與此對比,地方政府在教育、醫療和社保等針對本地百姓所提供的公共服務上就相對消極得多。這無非是因為企業可以較快地給地方創收,而基礎教育、醫療、社保等服務短期乃至中期內只會花錢,卻無法帶來收入,自利的地方政府必然厚此薄彼。

比如,中國市縣級財政支出結構中,用于初中級教育的支出平均占預算內支出的三分之一,加上公共衛生與社會保障,基本上也就占四成左右(這里的分母不包括各類以前被認為預算外,近年來劃入預算內管理的政府性基金如土地出讓金等)。從全球來看,這個比例基本達到平均水平。但如果算上土地出讓金及各種行政事業性收費、政府性基金、鄉鎮自籌資金收入等預算外收入(一般達到地方預算內的50%以上),那么地方政府在其可用財力中用于給百姓提供基本教育、醫療、社保等公共服務的支出比例就大幅度降低了。

不僅如此,我們對地方預算內支出彈性的研究也表明,一般而言,縣級地方預算內收入每增加1%,用于吃飯和建設的支出分別會增加1.03%與1.29%,而用于百姓公共服務的支出增加則只有0.72%。如果算上主要用于搞建設的預算外支出,表現就會更糟。

正是從這個意義上講,可以說中國的地方政府更像一個利潤最大化、但又存在嚴重預算軟約束的“公司”。從1980年代地方大辦國企與鄉鎮企業,到1990年代中后期從沿海到內地的一波波的工業開發區建設與新城區建設以及相應的“土地財政”、“土地金融”,甚至可以說,改革開放以來地方政府一直都在“公司化運作”,只是因為市場環境變化、央地關系調整,地方的“公司化運作”模式也在不斷 “與時俱進”。

伴隨著這種軟預算約束的“公司化”運作,地方財政必然表現為過度的“吃飯財政”、“建設財政”,而不是現代政府治理所要求的公共財政。本世紀以來,這種情況甚至一步步走向極端,不僅為了現在“吃飯”和未來“吃飯”所搞的“建設”相對壓縮了給公眾提供的基本公共服務支出,而且為“吃飯”和“建設”甚至損害了失地農民的財產權益、勞工的基本勞動權利與社保權益,讓全社會承担巨大的環境成本和高房價,甚至給財政、金融體系大力日益增大的風險。

政治與經濟雙集權體制下的轉移支付悖論

分稅制的本意,是要從原來各省單獨談判、缺乏統一規則的“承包制”轉向更透明、更有規則的財政體制。但實際上,分稅制只是更明確地劃分了央地收入,卻未從法律上改變或明確政府間的支出責任。恰恰是當前政府間的財政責任劃分有一定模糊性和重疊性,上級往往傾向于下壓支出責任。隨分稅制后中央財政收入集權,省以下各級政府也上行下效,并出現收入集中,結果是不同層級政府間的縱向財政不平衡日益擴大。

縱向不平衡首先會帶來不同層級政府的“財力非均衡效應”,一級級不斷“收權卸責”,最后是縣鄉政府、事業部門、村集體的運轉經費緊張,基層財政供養人員、村干部的工資待遇得不到保障,很容易誘發體制內不穩定。

縱向不平衡還會讓地方預算內支出日益依賴轉移支付,加重了地方軟預算約束問題。地方超過40%的總支出依賴于轉移支付,而通過轉移支付獎懲地方就是中央財政集權的一個目的。這也有助于解釋分稅制后出現的如下情況:雖然原則上講具有較強規則性與透明度的一般轉移支付更有利于公共服務均等化,但中國現有的轉移支付體系中,卻是各種隨意性較強的專項轉移支付一直保持較高比例,目前仍然超過一半。

當轉移支付更大程度上被中央用作控制地方工具,而非實現財政均等化的手段時,專項轉移支付占比過大就不可避免。正是由于中國缺乏地方政府基于本地百姓的向下問責機制,上級政府為防止地方將轉移支付用于無效人員開支,而非用于 “三農”、教育、社保、衛生等支出,也不傾向于使用一般性轉移支付。比如,農村稅費改革后,雖然中央財政匡算了鄉村兩級財力缺口并通過一般性轉移支付給予補助,但地方依然不斷強調無力承担農村教育以及各項村莊公共事業的投入責任,而不斷要求各種專項轉移支付。

但問題恰恰在于,一旦轉移支付主要通過明確規定用途的專項轉移支付來劃撥時,上級必然不如地方政府了解本地情況,轉移支付也肯定難以符合當地實際需要。特別是快速轉型過程中地方公共服務需求的變化很快,專項支付就不得不經常調整,但調整又肯定存在滯后,容易造成嚴重浪費;專項支付往往掌握在各部委手上,而后者審批項目程序復雜、內容交叉,資金也難以整合,就進一步加大了浪費;更為嚴重的是,由于專項資金靈活性要遠遠大于一般性轉移支付,地方有很強激勵去“跑部錢進”,甚至可能出現從中央到地方、從審批者到跑項目者的群體性腐敗。

專項轉移支付過多的另一個嚴重后果,是加大了地方預算軟約束。中央部委在設定具體專項轉移支付政策目標時,一般難以準確估算不同地區實現該目標的實際成本。地方就自然有激勵人為夸大政策執行成本,并以執行中央部委政策為借口擴大支出規模。更嚴重的是,過多的專項資金還會嚴重削弱各部委控制地方預算約束的政治激勵:中央各部委為強化對地方對口部門的控制力,必然會盡量爭取本部委的專項轉移支付,結果是中央部委聯合地方對口行政部門一起向中央財政施加壓力。與此同時,地方也可以借機聯合中央部委去倒逼中央給地方財政補缺。這個過程就不可避免地帶來中央部委與地方出現“共謀”:專項資金規模越龐大,部委壓縮地方投資規模的動力越弱,地方預算軟約束就越嚴重。

上述分析說明,給定中國當前體制下地方政府主要對上級負責,而不主要對下級政府乃至轄區百姓負責的大背景,無論采取哪種轉移支付都會帶來相應的問題,我們可以稱之為“政治與經濟雙集權體制下的轉移支付悖論”:過多依賴一般性轉移支付,雖有助于抑制地方軟預算約束,但卻會導致地方過多養人、增加行政經費乃至“三公”開支,最糟糕的情況下,還會因撥付資金難以滿足地方胃口讓地方不去優先確保基層政府、公共事業單位人員開支,進而迫使基層事業單位亂收費以彌補自身收入不足;而過多依賴專項轉移支付,雖然有助于推動地方提供一些基本公共服務甚至搞一些必要的建設,但也很容易帶來腐敗、浪費,乃至嚴重的地方預算軟約束。地方與中央部委還會共謀擴大支出,地方發展沖動難以遏制,并進一步帶來地方財務缺口和不斷攀升的債務。

從“吃飯財政”、“建設財政”轉型為公共財政,是中國財稅改革要實現的最終目標。考慮到既有體制的慣性,要完成這個轉型,必須考慮改革措施的可行性與配套性,更要根據經濟形勢變化安排好不同改革的順序,將短期、中期、長期措施有效地結合。

從抑制“建設財政”入手逐步化解地方財務風險

如前所述,“吃飯財政”與“建設財政”是中國當前地方財政的主要特點。考慮到目前地方財政中“建設財政”攤子已鋪得過大,并通過銀行與影子銀行給金融系統帶來了巨大風險,在房地產下行、地方預算外收入未來可能急速下滑情況下,當前中央的首要任務是采取果斷措施大幅度壓縮地方建設規模,同時建立有約束力與可持續的地方政府融資機制。

我們認為,改革征地制度是當前壓縮地方建設規模的一個關鍵舉措。只有規定非公益用地不能征收,才能遏制當前沿海欠發達地區乃至內地不少地方政府繼續大干快上開發區與新城區的沖動,甚至中央可考慮直接叫停這些建設,只有這樣才能防止窟窿越來越大。本系列第二篇關于新型城鎮化模式的討論,提出未來土地改革必須允許集體建設用地進入住宅用地市場,但同時也要采取合理措施避免對商品房市場產生過大的沖擊。其中的關鍵,是允許流入地城市郊區農民在給政府繳納足額公益用地的前提下合法地為外來農民工建設出租房。

作為配套措施,還需調整城市存量土地利用政策,打開既有城市存量工業、倉儲用地逐步轉化為商、住用地的口子,為地方政府逐步淡出土地財政,但在淡出過程中又能獲得持續的補充性財源創造條件,以換取其對有效土地改革的支持。

在控制地方建設規模問題上,現有改革思路是有條件允許省級政府為下級政府代發地方債。但地方債要順利發行并對地方政府形成有效約束,還需要一系列相應條件的配合。除了債券市場應有足夠的深度外,一個前提是地方財政和債務信息要相對透明,否則就很容易出現地方債利率的“非市場化”問題:即市場認為有上級政府的信用担保,違約風險低,所以會給出無差別利率的定價。比如,今年十個地方債發行的試點省市無一例外都獲得AAA評級,且利率之低可比肩國債。這顯然不是一個好的現象,可能同時助長發債方和借債方的道德風險。

要建立有效的地方債市場,中央應在全面審計基礎上徹底摸清包括各類投融資平臺債務在內的地方債務余額及結構,以及地方金融、實體資產余額及結構。然后,中央可以設定相應的發債標準與條件(如債務收入比、資產負債比等),首先選擇符合相應標準的市縣(而非省)全面公布其資產、負債情況,從這些市縣開始試點市場化、有差別利率的地方債發行;而對沒有達到相應標準的地區,在符合標準之前不應該允許其發行地方債。只有這樣,才能給地方一個明確的信號,也才能降低地方債發行的財務風險。

在上述標準設定中,如果地方政府債務收入比、或資產負債比難以達標,但同時還有一定的資產余額,那么就應配合本系列第四篇所提建議來推動其滿足地方債發行的前提條件:盡快實現地方政府在競爭性部門國企的完全退出與及相應資產變現,并以變現收入優先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務,同時在公用事業行業引入社會資本,降低公共服務成本。

以“營改增”為起點,逐步推動漸進式財政分權

新一輪財稅改革中,“營改增”是一個重要切入口。分稅制為平衡中央地方利益,放棄了商品、勞務、服務統一實行增值稅的方案,增值稅僅限于商品,而勞務、服務則征收營業稅并全歸地方。這種做法犧牲了稅制的規范性,但保證了分稅制順利推行。可是營業稅存在稅負高、重復征稅、出口不退稅等重大缺陷,顯然不利于中國向服務業為主導的經濟轉型,“營改增”要解決的就是這個問題。但此項改革除帶來服務業降稅外,還會短期降低地方收入,而且如果不調整增值稅分配規則還會帶來中央進一步集中財權。從試點情況看,營改增后減稅幅度約為15-20%。如果全面推廣營改增,服務業稅收將減少三四千億。目前試點地區營改增后的服務業增值稅全歸地方,但中央仍未最終決定如何與地方分享服務業增值稅。這也是為什么中央過去七八年一再推動營改增,但大部分地方仍一直缺乏積極性的關鍵所在。比如,如果服務業增值稅與制造業一樣執行中央地方75∶25比例,就意味著營改增后12000多億服務業增值稅中央拿9000億,地方只剩3000億。考慮到原屬地方支配的營業稅達15000多億,營改增全面推進后地方收入將減少12000億。

正因如此,“營改增”勢必倒逼分稅制調整。如果服務業是中國未來產業升級的方向所在,營改增降稅也確實有利于服務業發展,那么當前在推動營改增過程中就需要給地方政府充分的激勵。

近年來,有政府部門與學術界的人士提出考慮將特別消費稅(燃油、煙草、酒類、金銀首飾、鉆石、高檔化妝品等)和車輛購置稅改在消費環節征收并歸地方。這兩項稅收總規模基本可彌補由營改增所帶來的地方財政損失,但中長期應逐步將開征房產稅補充地方稅源。與此配套,“營改增”后中央地方仍保持75:25的分成比例。

上述建議存在三個潛在問題。首先,目前消費稅、車輛購置稅都是中央獨享稅,并由國稅系統征收。即使全國總體看兩項收入總規模與“營改增”后服務業增值稅(按央地75:25分配后)所致地方稅務損失大致相當,但此兩類稅收在各地國稅系統征收后留給本地的數額,卻很難基本對應當地營改增所帶來的相應財政損失。畢竟,消費稅、車購稅的稅基與營改增后作為增值稅稅基的服務業增加值在區域分布上很難高度吻合,地方在上述兩稅征收后勢必要求進行再分配,結果必然導致不同地方、地方與中央之間的矛盾。

其次,中國目前的消費稅本質上是一種奢侈稅,意在全國范圍內實現再分配,而一旦改為地稅,不僅其在全國范圍的再分配功能會被弱化,而且還面臨是否應轉交地稅系統征收的問題:不轉交而繼續由國稅系統征收,于理于法都缺乏依據,但轉交則又面臨國稅、地稅系統相應的機構調整成本。更不利的是,一旦轉為地稅征收后,很可能產生區域逐底競爭:不管中央是否明確規定兩稅稅率,地方都有激勵和辦法去明里暗里降稅來吸引相關產品與服務在本地消費,結果是轉為地稅后的消費稅總收入會下降,就難以起到營改增后通過消費稅彌補地方收入下降的作用。考慮到中國未來可能將消費稅擴展到一般消費品,電子商務大發展背景下將其劃為地稅不可避免地帶來區域逐底競爭,所以更合理的選擇應該是將消費稅繼續保留為中央稅,或最多界定為分享稅種、并繼續由國稅系統來征收。

最后,基于本系列第二篇新型城鎮化模式、第五篇金融改革的討論,沒有理由支持中國在短期甚至中期內開征物業稅。主要原因是短、中期內中國房地產的形勢非常不樂觀。物業稅,哪怕只是對二套以上住房征收,都可能帶來房地產泡沫崩盤。特別是征收物業稅需要百姓對地方政府有足夠強的問責,并可以確保地方抽取物業稅后提供的公共服務能增加物業價值。但對中國而言,這些制度安排最多是一個長期愿景,所以不能作為當前政策改革的依據。

我們認為,在處理營改增后央地分成問題上,需要尋求一個對地方政府阻力最小、激勵最大的漸進式改革方案。其基本思路,就是依照目前營改增試點中的操作方法,讓服務業增值稅全歸地方,這樣所帶來的調整成本最小。但如前所述,地方收入仍將因營改增減收三四千億。我們建議考慮設立如下機制強化地方政府對改革的支持:即對那些愿意配合中央全面推動營改增的地區,給予一定的獎勵補助,可通過增加一定額度的稅收返還激勵地方根據本地財政與服務業發展情況自行選擇是否全面參與“營改增”。

比如,假定上海、北京、杭州等一二線城市希望通過營改增降低服務業稅率并做大稅基,中央就可以通過獎勵一定數量(既有制造業增值稅及所得稅)稅收返還來鼓勵這種行為,而對那些暫時不愿意全面參與營改增的省區,中央可以給其自由選擇權。當某些省區因率先全面參與“營改增”而做大了本地服務業,并因其服務業稅率降低開始對其他省區服務業帶來競爭效應后,在相應的中央稅收返還獎勵配合下,其他地區也會逐步增加參與營改增的積極性,最后順利完成營改增。

上述改革模式將減少中央對地方在改革上的強制性,給予地方自主選擇的空間,但最終卻能夠通過降低服務業稅率來做大服務業稅基。更有意義的是,隨著服務業占經濟的比重上升,這種服務業增值稅全留地方的改革將逐步提高地方收入比重,增加地方財權與支出責任匹配,最終降低地方政府對轉移支付的依賴。

縮小專項轉移支付并強化地方政府公共服務導向

如前所述,在政治、經濟雙集權體制下,無論哪種轉移支付都存在一定的扭曲性。目前中央改革的基本方向是增加一般性轉移支付,而逐步清理、整合、規范專項轉移支付項目,逐步取消競爭性領域的專項資金和地方資金配套。

一個現實的担憂,是如果中央僅提出公共服務政策目標,卻不對一般性轉移支付實施監管,將很難確保地方把錢花在中央希望提供的公共服務上。要解決這個問題,必須增加一般性轉移支付的同時,推動省級政府去逐步承担起均衡省內財力差距的責任,也就是要推動所謂的“省級統籌體制改革”。

在省級統籌體制改革中,中央將不再核定全國各項財政支出標準,而只制訂最低保障的標準,讓省級政府負責制訂本省各類公共支出標準及其動態調整原則,并基于實施情況自己去負責完善省以下轉移支付體系,中央再根據各省財力缺口給予財政的獎勵和補助。

上述改革的意義在于:由于不同地區提供公共服務成本的差距很大,中央自上而下一刀切地去制定公共服務支出標準,勢必難以符合各地的差異化需要。實際上,中央目前在制定相關支出標準上不僅非常吃力,而且也很難討好:既然標準是中央定的,中央就有責任出錢,這樣中央就受到持續加大給地方財政支持的壓力;與此同時,中央與地方各相關部門卻還會不斷宣稱本部門投入未受到中央財政的充分重視。

因此,未來中央應該在壓縮各部委控制專項支付的同時,充分調動中央各個部委的積極性來參與制定全國各項“最低保障標準”或“公共服務標準支出”,讓各部委全力配合財政部一起對地方實施監管。給予各個部委相應的標準制定權,同時相對壓縮部委各項專項支出,就可以一方面減少“跑部錢進”,同時也有利于各個部委調整工作重點,實現中央各部委與財政部目標一致的集體行動,最終強化中央對地方轉移支付使用的監管。

具體而言,中央首先可以將各個部委諸多的專項資金合并為針對不同公共支出類別(如教育支出)而設定的“專項性一般轉移支付”,并制定對應類別支出的“最低保障標準”,然后再要求各省制訂本省的公共支出標準體系,同時逐步將各類“專項性一般轉移支付”的分配權力下放到省,由后者在省內進行統籌安排。由各中央部委與財政部合作進行監管,這樣就在適度放權的同時實現了對轉移支付使用的更有效監督

在補助地方財力缺口的均衡性轉移支付上,中央可以逐步推動與上述專項資金下撥新機制的配套改革,更多地運用激勵性與考核性的獎勵來調動地方自行平衡預算收支、保障相關公共投入的積極性。比如,如果某省出現了公共服務提供水平低于相關規定標準的縣市,中央財政就可以相應扣減其所在省的均衡性轉移支付,而將這筆資金直接分配下達給這些縣市。此類措施會大大增加省級政府確保其轄區內各市縣公共服務達標的激勵,從而讓專項性一般轉移支付與均衡性支付在激勵地方提供公共服務方面實現相互助力;又比如,為緩解地方債務存量過高、增長過快的問題,中央給地方的獎勵性轉移支付還可以直接與地方政府預算收支平衡及削減債務規模的情況掛鉤。

在當前地方政府的基本問責模式沒有基本變化的前提下,上述改革能增強地方財稅自主性與財稅體制的整體彈性,有效激勵地方為爭取中央財政獎勵而去努力實現基本公共服務達標,也就強化了地方財政的公共服務導向。

逐步建立各級政府對全社會的問責機制

總結一下本篇的已有討論,考慮到中國既有政治與財政體制都非常集權,而且它們與其他如土地、環保、勞工體制一起,全面塑造了當前地方政府的“吃飯財政”與“建設財政”。要實現最終向公共財政的轉型,就不僅需要通過配套改革來有效約束地方政府的建設沖動,也更需要在基本確保吃飯、維持體制內基本穩定的前提下,通過“營改增”收入在央地之間的合理安排來逐步增加地方財政的自主性,減少地方政府對扭曲性轉移支付的依賴,同時,從中央開始推動轉移支付的全面體制創新,也將激勵地方努力達到基本公共服務標準。

從長遠來看,中國最終要有效建立服務導向的公共財政體制,不僅要推動具有技術、經濟合理性的財稅改革,要推動土地、國企等領域的配套改革,更需要通過政治體制改革來實現政府自身的全面轉型:地方政府不僅要對上級負責,更要對百姓負責。公共財政的要義并不是不斷加大公共服務領域的投入,而是在財政資金的使用方向與利用效率上能更好地反映公眾的意愿。換句話說,財政的錢到底怎么花應該最終由公眾來決定。只要能實現這一點,公共財政體制也就自然建立起來了。

2015-08-23 08:44

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