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陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(1)
陶然:對2014年中國經濟改革的回顧與反思(1)
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來源:金融時報

新領導人上臺,中國經濟進入下行,2014年對中國經濟而言并不是普通的一年,中國各領域的改革措施逐漸推出,卻有進有退。2013年底,陶然教授曾為FT中文網年度報告撰文闡述《中國改革的順序及邏輯》,時隔一年,作者基于前文提出的問題推出《對2014年中國經濟改革的回顧與反思》系列文章,希望不僅對中國過去一年的改革系統性,特別是城鎮化、戶籍、土地、國企等領域的改革邏輯做出梳理判斷,同時希望有破有立,將基于實地考察的地方行之有效的經驗和經過系統研究的國外經驗悉數呈現,防止中國在一些關鍵性的改革方向上選擇錯誤,群策群力幫助中國經濟實現平穩轉型。

文章較長,近7.7萬字,分為6個部分,分別是:

一、為中國改革尋求策略共識

二、中國新城鎮化應走出當前改革誤區

三、中國農村土地改革的誤區與進路

四、中國國企改革的軌跡與正途

五、泡沫經濟下中國金融改革的風險

六、吃飯、建設,還是公共服務? ——中國財政體制的邏輯與轉型

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一 為中國改革尋求策略共識

對中國經濟而言,即將過去的2014年是并不是一個普通的年份。歲末在北京舉行的APEC領導人峰會,提出了亞太地區加強全方位基礎設施互聯互通建設倡議、也勾畫了《亞太經合組織推動實現亞太自由貿易區路線圖》。與峰會配合的還有亞投行的成立、政府也出臺了“一帶一路”規劃等等。這些進展和舉措,都給中國進一步融入全球化、甚至首次作為一個主要推動者加速全球貿易與投資體系自由化,傳遞出積極的信號。

但與此同時,年底中國經濟整體增長速度進一步減緩、不少城市房地產量價齊跌、地方政府、企業債務風險不斷累積、銀行不良貸款有所增加等負面消息也不斷傳來。中國公布的官方制造業采購經理人指數(PMI)和匯豐PMI也顯示,11月工廠活動持續喪失動能,凸顯了在經濟遇冷的環境下制造業面臨挑戰。為了應對中國經濟疲軟,央行也重新開始了降息,市場還預期12月份或將首次降存款準備金率,未來還可能出臺來更多的刺激性措施。

對中國當前經濟走勢的判斷:下滑勢所難免

對于中國當前經濟的走勢,一個非常確定性的判斷,就是除非再次啟動大規模刺激政策,未來經濟增速的進一步下滑勢所難免。房價預期的迅速改變、基礎設施與住房建設下滑導致的能源、原材料產業被迫去產能化、出口與房地產行業作為經濟增長主要引擎失速、乃至中長期勞動力供給下降、金融與企業、企業之間債權債務鏈條拉長、多次大、小、微財政信貸刺激后的投資效率降低,都預示未來中國經濟持續高速增長的前景堪憂。

特別是經過過去幾年的多次宏觀調控,包括中央政府在內的各級政府進一步刺激經濟的可用資源越來越少,刺激的邊際效應也在逐步遞減。即使是政府近幾年來主推的棚戶區改造、保障性住房以及高鐵、城市地鐵與輕軌建設,因其投資的中長期長期回報率都大都與相應地段或周邊地段的土地增值相關,而隨著房地產市場下行以及這些建設的規模不斷加大,也讓人有所担憂。

中國經濟增長會確定性地下降背后,仍然存在不確定性,就是我們目前很難去判斷增長未來會下滑到什么程度,是滑落到5-7%的一個可以容忍、但增長質量更高的水平,還是可能會出現糟糕的情況,比如各線城市房地產泡沫崩盤、高杠桿下企業債務鏈斷裂、金融的系統性風險蔓延、甚至爆發經濟較大的震蕩。

雖然包括決策部門、學術界乃至投資行業在內的很多人相信,中國政府力量超強,調控能力和手段遠遠超過其他市場經濟主導的國家,但中國過高且在日益增加的M2/GDP 比率,嚴重的房地產、開發區、新城建設泡沫,以及能源、原材料行業國企存在的嚴重產能過剩,仍然不能不讓觀察者感到憂慮。畢竟,如果找不到替代性的經濟新增長點,經濟仍然依靠以各級政府與國企主導的投資拉動,那么掌控資源再多、調控手段再超常的政府,恐怕也只能拖延,而不能阻止經濟危機的到來。

換句話說,目前中國還沒有出現系統性的金融與經濟危機,很可能恰恰是一系列超常的、以政府為主導的經濟行為和調控,暫時掩蓋了問題的出現,但同時也拖延問題的真正解決。而問題遲遲沒有充分暴露,又使政府缺少真正的危機感去推動實質性改革。一旦實質性改革無法真正進行,經濟結構調整也沒有真正實現,經濟甚至仍然按照過去軌道慣性奔跑的時候,就可能最后出現矛盾的總積累和爆發。那種不斷用各種宏觀政策工具進行調控,放水,但并不進行實體部門改革的模式,可能只會讓整體經濟運行、包括政府、企業、銀行部門日益變得像一個擊鼓傳花的游戲,不斷往經濟中注入海量貨幣,卻無法讓這些資金轉化成為能夠切實創造財富,并帶來真實回報率的實業部門投資,就只會帶來樓市、股市、乃至各類收藏品的泡沫,甚至最后連泡沫也無法繼續吹大的時候,就只會不斷增加各級政府、企業用持續借貸來支付日益高昂的財務成本。最后可能出現的情況,就是“一般不出事, 出事就是大事”。這顯然是政府決策部門和全社會都特別需要警惕的。

中國經濟:從超常態過渡到新常態需要有效的改革

也正是從這個意義上講,在關鍵性改革還沒有取得突破,整體改革還遠沒有完成,未來經濟、社會發展都存在很強不確定性的情況下,中國經濟應該還是走在邁向“新常態”的半路上。

實際上,本世紀初以來狂飆突進、以地方政府公司化運作,競次式招商引資推動出口、同時依賴房地產泡沫不斷吹大為地方政府融資為主要特征的中國經濟增長模式,也不是一種經濟增長的“常態”,而是一種極度消耗勞動力、資本、資源、能源乃至嚴重破壞環境、社會和諧乃至政府公信力、但卻可以帶來短期超高增長的“超常態”增長模式。中國現在要做的,就是通過切實有效的配套改革,逐步實現經濟向一個更合意的“新常態”的順利過渡。

換句話說,中國仍然處于超常態向新常態的過渡期, 而且未來的改革也仍然存在延誤、甚至犯錯的可能性,是否能夠實現向合意“新常態”的平穩過渡,還需要更多的努力,也需要更長的時間去觀察。

本屆政府的經濟政策,以往被歸納為“不刺激、去杠桿和調結構”。其中的關鍵,還在通過改革來“調結構”。如果通過實體部門的改革和開放,那么中國經濟就有可能造就類似于2002-2008年間高增長期像房地產和出口那樣的強力引擎,就有可能實現有效的結構調整。

只要改能革打破對實體經濟發展的桎梏,政府也可以采取刺激性的財政、貨幣政策,而經濟中過度釋放的貨幣投入就可以投入到能帶來真實增長與回報的部門中去。如此帶來的經濟增長,甚至可能增加那些過度杠桿化行業的產品需求, 降低其目前相對較高的杠桿率。

新增長點也可以帶來政府稅收的增加,銀行體系風險也會有所降低。

也正是從這個意義上講,有效的改革不僅不必然犧牲經濟增長,而且也最好不要如此。如果沒有強勁的增長,就沒有足夠的財政與金融資源來實現其宏偉的改革計劃,也無法繼續像2002-2008年間那樣通過成立多個資產管理公司來消除金融體系潛在的巨大壞賬。

近年來, 政府決策者、學術界以及全社會開始逐步形成以下共識:首先,就是中國從上世紀末到目前逐步形成的經濟增長模式,無論是從經濟、還是社會、還是生態上都不可持續,必須全面深化改革;其次,現在的改革也不能再像過去那樣主要靠“摸著石頭過河”,需要中央層面的“頂層設計”,首先要改革全國性的一些經濟、社會乃至政治制度安排,同時改革還需要與底層的實踐與經驗相結合,但又要選擇那些實踐證明有效、可以推廣的底層經驗;第三,改革難度進一步加大,容易改的、增量化的改革基本改完了,進一步改革必須要動存量,但存量改革就必須要破除把持存量的利益集團對改革可能制造的阻礙——即現有的總體制度安排,包括土地、戶籍、行業壟斷、金融、財政體制,塑造并維持了地方政府、實體部門乃至全社會從事經濟活動的空間和激勵,也造就了當前不可持續的經濟增長模式。

這也就決定了目前中國的改革必須從破除現有的制度安排做起,這需要巨大的決心和勇氣。這樣才能夠給地方政府、實體部門和全社會傳遞正確的信號和激勵,最后實現中國經濟的刮骨療傷與鳳凰涅槃。

如何評估十八屆三中全會后的經濟改革

2013年11月召開的十八屆三中全會,對全面深化改革作出了總體部署。從十八屆三中全會至今一年左右的時間,單獨二孩、廢除勞教、新型城鎮化、戶籍、紀檢、簡政放權等領域的改革已經實施或準備推動;司法、財稅、文化、土地制度等領域的改革方案正在審議;政府還提出 “國家治理體系和治理能力現代化”,將執政理念從“管理”推向“治理”。

應該說,這屆政府在改革上非常努力,各類改革政策的制定和出臺也比前幾年要快得多。但政府努力改革并不代表改革必然成功,改革政策迅速制定和出臺也不代表改革方向選擇就一定正確;即使改革的大方向正確,也不能代表達到目標的路線圖不存在問題,更不能代表正確的目標可以在執行中不被偏離。

一年以前,我在FT中文網上發表了題為《中國改革的順序及邏輯》 的評論文章,提出了“雖然目前中國社會已經初步形成了中國經濟、社會乃至政治體制存在多方面的矛盾,因此需要進行系統性改革的共識,但系統性改革并不應該是一個面面俱到、全面同步推進的改革。改革特別要講究次序,也就是需要通過找到好的改革突破口,讓上一個改革有利于后面一系列改革的進行。如果改革的突破口選錯,反而可能導致更糟糕的結果。”

該文特別指出:“在當前情況下,中國政府在財政與金融體制改革方面不應該無所作為,但仍需特別謹慎,防止采取過大動作,引發過大財政收支缺口與系統性的金融風險。”

現在看來,對于中國而言,推動全面財政與金融體制改革的最好時機,其實應該在2008年國際金融危機發生之前、也就是經濟增長非常強勁的時候。那時候無論是降低整體稅負、優化稅收結構,還是推動利率市場化改革,都有更多的余地,這是因為當時政府部門和整體經濟承受系統性改革的能力都較強,而且如果當時就實質性推動了財政、金融體制改革,2008年國際金融危機之后地府政府和央企也就難以獲得那么多的資源去進行大規模的低效率投資,于是過度刺激所帶來的系統性風險就會降低。

改革最有利的時機、往往是大家都在過好日子、但需未雨綢繆的時候,但恰恰這也是政府乃至全社會最沒有意愿推動改革的時候。

2008年之前沒有有效地推動改革,實際上就放大了之后大規模刺激政策的不利影響。也正是因為利率沒有充分市場化,政府在2009年出臺經濟刺激計劃后地方政府才可能在工業園區、新城區建設上利用低息貸款大幅投資,結果是地方債務迅速攀升。也正是利率沒有充分市場化,很多國有企業、尤其是能源、原材料、交通運輸行業等的國企,也才可能在上一輪刺激計劃中過度擴大產能,甚至還有部分直接參與到房地產市場投機,結果是國企負債迅速增加。而一旦經濟下滑趨勢出現,地方和央企的許多貸款均可能在未來變為壞賬。在這種情況下,目前過快地推進利率自由化和可能會提高實際利率,并推動地方政府和國有企業的大批債務顯性化為銀行的不良貸款,這種情況在過去一年中已經從銀行不良貸款增加中逐漸表現出來。

同理,經濟下行期推動全面稅制改革的空間也非常有限。去年的文章提出“目前中國經濟的直接威脅是過度投資和缺乏持續增長的消費需求。稅收減免可能有助于減輕企業負担收益,并救活那些在生死線掙扎的企業,但這種措施卻不會創造新的持續增長動力。更重要的是,債臺高筑的地方政府已無力再減免稅收。事實上,許多地方政府正努力從企業中獲得更多稅收以彌補經濟增長放緩和土地出讓收入增速下降所帶來的損失。與此同時,近年來中央政府財政支出增長也已超過收入增速,并且考慮到未來經濟增長放緩的前景,未來政府支出、尤其是社會保障支出的增速不會下降。因此,減稅空間是非常有限的。”

實際上,減稅的空間有限, 但加稅難度更大,無論是新增房產稅還是提高資源稅稅率的改革, 都會因被征稅物業、資源產品的價格低迷而難以出臺。 比如,今年被吵得很熱的房地產稅,隨著2014年全國《不動產登記暫行條例(征求意見稿)》的推出而日益成為可能, 甚至有傳聞房地產稅將在2016年前實現加快立法,在2017年全面實施。 但正如去年筆者所指出的,在地方政府給當地百姓提供基本公共服務激勵仍然不足、房地產市場下行的情況下,房地產稅短期根本不應該成為一個可行的政策選擇。這是因為“房產稅要全面開征,需要很多條件,尤其是在當前地方政府無法為城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服務,導致絕大部分城市購房居民不得不支付高額物業費雇傭保安保障小區安全,而同時城市房價又畸高的情況下,全面開征房產稅并作為地方政府替代性稅收來源,在短期是難以實現的”

現在看來, 只對第二套及以上住房征收房產稅,不僅難以籌措足夠資金來替代土地出讓金,而且實施上也會面臨很大困難:比如強行推動對二套以上住房征稅,也可能催生很多三四線城市本已脆弱的房產市場預期發生改變,甚至導致房產拋售、直接影響房地產業發展以及地方政府土地出讓金,結果可能是收到的錢還不如損失的錢。 總體來看, 房地產稅的征收有一定的經濟、社會乃至政治條件, 目前中國這些條件都不太具備, 所以短期內我認為不是一個可行的、合適的政策選擇。

又到歲末,對2014年中國的改革進行反思、乃至做出一個整體的評估,我認為非常必要。

目前中國經濟處于下行期,經濟改革的空間應該在哪里?

去年的文章提出,“政府目前最應該果斷推動的,恰恰應該是那些難度較大的實體部門改革,包括逐步解除對壟斷性服務業和部分高端制造業的行業進入管制,逐步放松對城市郊區土地開發利用的管制規定,在拉動增長的同時,甚至之后,逐步創造金融與財政體制改革的條件,最后才能夠真正實現讓市場在資源配置中的‘決定性’作用的目標。”

考慮到今年改革的進展和經濟形勢的最新發展,我的一個總體性判斷是:雖然經過很大的努力,經濟改革在局部領域取得了一些進展,但到目前為止,已經采取的主要改革措施、以及為未來將要推動的關鍵改革所進行的準備,仍然嚴重滯后于中國經濟、社會轉型的需要、嚴重滯后于經濟加速下滑、因此需要迅速尋求改革突破口來拉動增長、并恢復全社會對改革信心的需要。如果不建立更完善的改革方案出臺機制、并采取更有力的措施去推動正確改革政策的切實執行,中國經濟乃至社會未來幾年出現系統性風險的可能性將顯著加大。

總體來看,兩個特別有助于拉動短期經濟增長、且中長期也有助于實現中國經濟順利轉型的關鍵領域,即建立新型城鎮化模式的相關戶籍、土地改革領域,和壟斷性國有企業改革領域,過去一年來缺乏實質意義的突破。

以戶籍和土地制度改革為例,本系列的第二篇文章將指出,目前的戶籍改革措施仍然存在諸多可以商榷的地方。

首先是對特大、超大城市人口規模是否應該控制,以及能否最后控制住的問題,本來學術界乃至政府部門就一直存在巨大爭議。而無論是我國改革開放以來的實踐,還是國際城市發展的主要經驗,都清楚表明這樣的控制難度很大,而強行控制帶來的經濟、社會成本也非常之高。

其次,至今為止戶籍改革主導和實施主體的問題仍沒有得到有效地解決。雖然中央提出要推進戶籍改革,但改革主動權基本還是在地方,主要是市、縣一級的地方政府,而他們恰恰最缺乏給外來人口解決戶籍及其相關公共服務的積極性。既然打破戶籍藩籬是中央的責任,中央政府就不能回避這個責任,更不應該去推廣很多地方已經采取的、對外來人口歧視性的“積分入戶”制度。

最后,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中“三個一億人”計劃也值得進一步的討論,特別是通過“實施戶籍改革方案,使大約一億具備條件、也有意愿的農業轉移人口落戶各類城市和城鎮”,同時“引導約一億人在中西部地區實現就近城鎮化”的思路。按照目前規劃的改革進度,到2020年我們估計都很難解決既有城市流動人口存量中大部分人的戶籍與公共服務問題,更不用說未來每年新進入城市的上千萬流動人口。此外,無論從就業創造能力、還是公共服務提供能力看,很多內地中小城市的發展前景堪憂。尤其考慮到2009年之后,中、西部不少城市開始大規模推動工業化與城鎮化建設,但招商引資效果并不太理想,而且不少地方還因此背上了巨額債務,未來一些還可能變成“鬼城”。因此,要引導一億人在中、西部地區實現就地城鎮化,前景難以樂觀。

與戶籍改革配套的城市建設用地制度改革領域,我也將提出,2014年中,與新型城鎮化建設最相關的已經或即將出臺的改革,是農村集體建設用地入市改革和對現有城市存量建設用地結構調整與集約利用改革。雖然相對于既有政策對集體建設用地入市的限制,和城市存量土地,尤其是工業、倉儲用地低效率、浪費性使用的現實,這兩個改革都比以前有所進步,但這些措施仍舊無助于扭轉目前不可持續的“土地城鎮化”模式,也無助于加速新型城鎮化模式的建立。

之所以如此,是因為這些改革無法逐步扭轉目前各城市制造業用地殺價競爭所導致的城市工業用地比例過高的情況、也無法打破地方政府壟斷供應而導致的商、住用地比例過低的局面,更難以解決大批農民工入城定居的住房用地問題。

在國有企業改革領域,分析將指出,目前推行的“混合所有制”改革,其實存在著一些對經濟學中“混合所有制”這個概念的誤用。更重要的是,隨著近幾十年來全球的技術進步和制度創新,典型意義上的“混合所有制”在那些曾經盛行的西方發達國家也基本上淡出了歷史的舞臺。但在中國,“混合所有制”改革卻可能成為國企,尤其是行政性壟斷的國企不推動實質性改革、反而繼續推行壟斷的借口。如果改革方向不對,還有可能造成國有資產的進一步流失。

而出現上述改革進展與社會需要存在較大落差的根本原因,是因為中央一再強調的“改革頂層設計”并沒有真正實現,也沒有建立有效的重大公共政策與改革方案的討論、辯論機制,來凝聚“有效改革的政策共識”。雖然全社會目前已經基本形成了“必須深化改革”的共識,但目前的決策機制中還缺乏“尋求有效改革策略共識”的機制,不同部門、企業、乃至改革涉及到的社會大眾,都是改革的利益相關者,都應該參與如何推動改革的討論,爭取最大的共識,而不能讓改革被原來處于優勢地位的利益集團所主導。

如果改革沒有更多的相對中立的學者,乃至改革所影響的社會大眾的更多參與,就可能導致改革的“頂層設計”成為一句空話,改革甚至可能變成了一種充滿宏大目標、充滿政治正確語言、充滿各種辯證式措辭、但具體落實中又很難操作或者相互矛盾、甚至可能被部門利益、集團利益夾帶“私貨”的“文件式改革”。如果不調整當前改革的思路,逐步建立一個更有參與性、競爭性的決策機制,實現對各種備擇改革方案,包括改革順序與配套方式有效的篩選,那么改革就很可能裹足不前,或者方向錯誤。

未來的幾個系列文章中,我將考察新型城鎮化制度建設、農業與農村現代化、壟斷性國有企業改革、財政、金融體制等幾個關鍵領域在2014年中的改革進展,對這些改革已經或可能出現的誤區提出明確的意見,并對未來改革的空間與可行抉擇提出一些個人的建議。最后,我將會結合當前中國經濟面臨的嚴峻現實,以及國內外經濟改革的相關經驗教訓,討論如何推動有效改革的方法論問題。

應該說,中國的國家規模非常龐大、經濟、社會、環境、政治問題不僅相當復雜,而且也相互交織。也正因為如此,沒有任何人可以宣稱掌握對這個體系的大部分真理。所以,我所做的分析和提出意見、建議必然是一孔之見。但即使一些看法未必正確,作為學者還是有必要提出來供學術界、相關政府決策者、乃至全社會展開有意義的討論和辯論。只有群策群力,不斷反思,才有可能防止中國在一些關鍵性的改革方向上選擇錯誤,才有助于最終實現中國經濟的平穩轉型。

2015-08-23 08:44

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