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鄭永年:十八大兩周年再評價
鄭永年:十八大兩周年再評價
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來源:鳳凰周刊

十八大后習近平表示“肉吃完了要啃骨頭”。上世紀80年代大家都很窮,窮則思變。現在要改革,既得利益群體不想改,他們過得很好。此時,只有集權才能打破改革所面臨的最大困難:打破寡頭。

2012年11月8日中國共產黨第十八屆全國代表大會召開,轉眼間過去兩年。從學者的角度來看,當時我對中國未來的發展很悲觀,認為十八大的召開并不順利,充斥著多種政治因素的影響。

中國改革開放30年,雖顯現諸多問題,但已在30年間從貧窮國家一躍成為世界上第二大經濟體,從購買力平價來看已經第一,這是了不起的成績。

一個國家大規模轉型肯定面臨問題——歐美的轉型伴隨著兩次世界大戰,解決問題的核心是如何改革。

然而,此前的領導人在問題的面前放慢了改革的腳步,導致“無改革”成為常態。為此我曾認為既得利益和寡頭已經初步成形,悲觀于中國仍然沒有動力打破“無改革”的狀態。

但我沒想到十八大后的中國會發生如此大的轉型。

十八大才過去兩年,新政府下的中國卻已有煥然一新之感,改革這潭死水被攪開。為了改革,權力和制度上進行了大幅度調整,從思路和方法的改變也能看到新政權動了真格。

體制集權”非“個人集權”

十八大后的一年主要是“集權”并反腐,為接下來的改革做好準備。

一年前,三中全會強調經濟社會領域的市場化,剛剛結束的四中全會,法治是當仁不讓的主旨。我認為習近平的目標不僅是做好兩個任期,而是在規劃下一個30年中國發展的藍圖——此思路在近兩年的改革中已能捕捉。

中國已進入后強人政治時代,特點是政治利益多元化。在這種背景下,中國會出現有利于整體利益的正式制度,以及為一些個別利益服務的非正式制度,如果后者壓倒前者,那么危機就不可避免,因此正式制度體系需要新的頂層設計。

現在可以看到,中央成立的各領導小組是屬于政治局常委級別的“頂頂層”設計,此外還有重新設定全國人大的作用、強調落實法治并且改進司法制度。這些都是頂層設計,都為了整體國家民眾之利益。

頂層設計重在最高領導機構的權力結構重建。十八大之前,中國最高領導機構處于分權狀態,被稱為“九龍治水”,高層的權力涉及9個常委,每人管一塊,這種分權對中國來說很不好,每個常委在自己的領域擁有絕對權力,相當于高層的“分封制”,因此就出現了周永康的例子。

分權也有實際效用的差異,鄧小平當年的地方分權令地方和企業改革動力充足——這是有效分權。相較之下,十八大之前應稱之為“分散”而非分權。如果西方是三權分立,那么此前中國是“九權分立”,十八大之前的國家管理低效。我想習近平等政治局常委自身也有體會——他們十八大之前就在政府中。

十八大后,這種“分散”狀態已經被打破,改變的方式即為“集權”。有人担心是否重現過去毛澤東時代的領導個人集權,但我認為現在是體制上的集權而非個人的集權。

以習近平担任組長的4個領導小組而言,以前的領導小組也很多,但是組長、副組長以及運作方式完全不公開。相比之下,現在都正式公開了,正式化意味著可以制度化,非正式的組織很容易成為個別領導人操作權力的媒介。

新的最高權力運作改變了過去各人管一塊的模式。在4個最高領導小組中,習近平是組長,李克強是副組長,其他常委分配到不同的組中,有效提高了協調性。不然中國好多事情都沒法協調,外交不協調,內政不協調,利益掣肘之下難以推動改革。

同時出彩之處還在于有人出來承担責任了,習近平站出來表示承担組長一職。可能是習近平的個性原因,但是我覺得很好。在總統制和內閣制的國家中,總統和首相都是負責人。有官員曾私下對我稱贊“集體總統制”好。但是任何制度都得有人出來負責,以前的分權制度沒有人負責。

因此,現在的制度化集權非常好。十八大后習近平表示“肉吃完了要啃骨頭”。上世紀80年代大家都很窮,窮則思變。現在要改革,既得利益群體不想改,他們過得很好。此時,只有集權才能打破改革所面臨的最大困難:打破寡頭。

反腐反寡頭

即便現在,中國仍然繼承了過去計劃經濟時代的特點,在經濟領域每一塊存在一個寡頭。這種情況也見于俄羅斯和烏克蘭等前社會主義國家,最典型的莫過于俄羅斯的石油寡頭。

烏克蘭現在的問題也是寡頭問題。世界媒體都認為烏克蘭的問題是俄羅斯在干預,其實最主要的問題就是他們的經濟寡頭變成政治寡頭。一個寡頭一個政黨,寡頭之間相互斗爭,因此國家毫無希望,證實了內憂才會導致外患。十八大前,我們觀察到有些經濟寡頭正在轉向政治寡頭,開始干預政治。一旦他們轉向成功,中國也會陷于泥潭。

此前,我認為十八大以后改革動力仍然不足,主要也是基于對既得利益群體長大的判斷。我曾感嘆毛鄧以后的一些領導人似乎沒有大局觀念了,都是以個人利益、家庭利益和小圈子利益為主,周永康的例子就是最好的證明。雖然毛也犯了很多錯誤,但不能不承認他是為了整個社會和國家。

令人吃驚的是,新政府看到了利益集團成長將帶來的危害,這兩年新政權最重要的工作就是反寡頭,而反寡頭最重要的方式即反腐敗——也是本屆政府最令人稱道的工作。這次反腐敗區別于以往的特點也在于集權。反腐敗一定要集權,不然既得利益集團比反腐機構的權力還大,何談反腐?

中國從上世紀80年代起一直在反腐,但是反腐敗部門的權力不夠,每個時代只是抓一個典型,比如陳希同和陳良宇,但是腐敗越來越多。中國不整治寡頭就很麻煩,這屆政府判斷得很準。反腐敗也有機遇,這屆不反,后面就很難了。如果寡頭成長足夠大,權力結構就難以扭轉,政府職權會弱化。

同時,習近平和王岐山堅持“先治標后治本”的思路也很到位。反腐的“標”和“本”問題在中國一直有爭議,呼吁“治本”的觀點認為要從根本上通過制度建設反腐敗。恰恰相反,我認為在如此大的腐敗體積下不可能做到并落實制度建設,因此應先大規模治標,“清場”后再建設制度。

制度和法律都是人為建設和操作,不應該迷信制度主義。中國的反腐敗制度世界最多。美國沒有那么復雜,新加坡更簡單,只有一個反貪局,香港則是一個廉政公署。為什么香港、新加坡政府廉潔,因為反腐敗的權力集中。中國的紀委組織存在于黨口、大學、政協等,然而沒人負責,權力分散,反而給腐敗更多機會。過去在中國很荒唐,反腐敗的人本身最腐敗。

中紀委在兩年內“打老虎”、“打蒼蠅”成績卓然,兩年中打下省部級干部55名,上至前政治局常委。各地政府政風大變,已經為下一步“治本”掃除很多障礙。

軍隊不是“法外之地”

對一個國家形成最大破壞力的莫過于軍隊,一旦軍隊成為寡頭,后果不堪設想。

為了打破軍隊寡頭,習近平成立了軍事領導小組,這一行動讓我十分意外。在現任7位常委中,除了習近平是中央軍委主席外,其他6人和軍隊都沒有關系,成立軍事領導小組后,其他6人也能在治軍中發言。這是要集中改革的力量,真正做到黨控制軍隊。

總有人批判黨對軍隊的控制,認為應該和西方一樣,軍隊國家化。我認為這是愚蠢,就軍隊在國家的位置而言,中國在所有后發國家中是特例。中國有兩個國家性制度——黨和軍隊,大部分的發展中國家只有軍隊和宗教兩種力量。軍隊和宗教都缺乏統治合法性,現在政治的合法性特點就是文人治國。

中國的不同在于有黨的力量,軍隊國家化的本質就是文人控制軍隊,黨就是文人,沒必要一定照抄西方概念。但是黨對中國軍隊的控制在過去10年似乎有所松動,這才是最大的問題。我認為習近平的頭腦很清晰,上來以后第一件事就是抓軍隊,他看到了軍隊的腐敗已經超出了黨可控的范圍。十八大后軍隊反腐力度也空前加大。

在中國,政治對軍隊的控制不是太多,而是太少。軍隊腐敗現象的產生和執政黨缺少對軍隊的有效控制有關。現在的控制主要表現在人事上,制度上的控制仍然過少、過弱。也就是說,軍隊作為一種組織,其制度的自主性過強。

在執政黨缺少對軍隊的制度性控制的情況下,軍隊的自主行為必然導致軍隊的非正常行為。腐敗只是諸多非正常行為的表現形式之一。軍隊人員在對中國國際關系和外交關系上的隨意言論也是不正常行為的表現。

對此,自習近平担任中共中央軍委主席以來,已經先后出臺了一系列舉措來整治軍隊,包括“打勝仗”、“禁酒令”、“下連當兵”等。此外還禁止軍隊用豪車,全面清查部隊房地產,要求糾正治理軍隊住房的“不正之風”,包括高級將領超標占用豪宅、非法轉售軍地牟利等,通過清理腐敗加強黨對軍隊的控制。

此外,中國的軍隊一直在喊現代化,但是體制改革從未提上日程。中國軍隊給海外腐敗的印象,比如今年陸續揭發出的谷俊山、徐才厚的貪腐案例。

習近平知道軍隊腐敗的情況,跟他過去對軍隊的了解有關。他上任后強調“軍隊要能打仗,能打勝仗”。今年中國紀念甲午戰爭,當時清朝覺得自己很厲害,但和日本海軍一觸即潰。

軍隊改革的首要目標是軍隊職業化,打破寡頭,讓軍隊的制度和社會法治接軌。十八大后,中國在治軍方面出臺了多個整治文件。四中全會強調落實法治,跟過去不一樣,強調法治,包括治黨治軍,軍隊不是“法外之地”。只有這樣,軍隊才能真正成為中國持續發展的支柱。

需要把握、發揮經濟推動力

本屆政府雖然治國只有兩年,但是對于經濟發展的理念也有了明顯變化。中國官方在經濟領域終于明確放棄GDP主義。習近平今年多次公開提新常態,就是接受了中等增長的現實,這是世界規律,沒有國家能一直保持高速增長。

可是糾正GDP主義并不容易,畢竟GDP目標單一容易實現,這一代領導人都在GDP紅旗下長大。此外,中國并非要放棄經濟增長的指標,中速增長應該保持,如果中國繼續保持6%到7%的增速,那么十多年后就是現在臺灣的中高收入水平。但是低于6%就麻煩了,很可能陷入中等收入陷阱,像菲律賓、泰國和馬來西亞,導致社會不穩定且腐敗滋生。

在中國,有些經濟學家比較樂觀,比如林毅夫,但是他假定的前提是所有的經濟要素都能發揮出來,然而現實往往不是這樣。在國際經濟領域,中國的國際環境并不太好,歐美等發達國家的經濟貿易需求難以長期支撐中國的經濟增長。因此,開發國內增長動力至關重要,包括城鎮化、技術創新和建設消費性社會,但是國內有寡頭在阻礙市場經濟要素的發揮。

這屆政府在調整經濟結構方面,中央的兩個“遏制”政策令人稱道。第一是遏制國企大擴張,2008年中央政府發行了4萬億債券導致國企大擴張,國企擴張不是空間擴張的問題,一個國企就是一個寡頭,此前在中央候補委員中,國企老板的聲音和權力遠遠大于部長的權力。現在遏制住了。

第二是遏制地方政府債務。海內外很担心中國是否會爆發像美國一樣的債務危機,現在來看已經遏制住了。在上兩屆政府時,地方沒錢就向中央政府要,中央政府很“體貼”,要錢都給。現在很多地方政府仍然有財政危機,但是中央政府有錢而不給,讓地方去改革。

財政危機正成為促進地方政府改革的動力。譬如上海,把地方國企賣給央企或者民企,改善政府收支,過去沒有財政壓力就不會想改革。此外,深圳政府改革小產權房也很成功,很多地方都形成了自己的改革方式。

在強調市場化之外,三中全會的經濟建設重點之一是城鎮化。對此,我認為城鎮化對經濟推動力的功效被夸大了,因為城鎮化的高峰期已經過去。中國現在的城鎮化率是53%,OECD(經合組織)國家是70%左右,中國距其只有十幾個百分點。因此,不用國家政府推動,城鎮化自然進行就好。

此前政府推動城鎮化的效果不好,出現了很多空城、鬼城,證明GDP導向的城鎮化不可持續。城鎮化不僅僅是空間規模的問題,還包括如何解決目前城市中17%無城市戶口居民、城中村等問題。現在的思路還不夠完整,只城鎮化還不夠,還應有城鎮體制改革。

全世界都罕見中國有這么多行政級別的城市體制。中國的資源根據行政級別分配,從首都、直轄市、省會城市等遞減。就結果而言,受過高等教育的人都不愿意去二線城市。因此,在限制大城市的擴張并發展中小城市的同時,應弱化行政系統的資源配置。

中國的行政體制過度官僚化。大部分城市都是三級政府四級管理。這種官僚化的城市化必須進行體制改革,否則還是GDP主義。在這方面,地方政府是既得利益者,沒有動力。現在中央集權,就要打破地方的反抗姿態。如果很多小城市能夠成為一級政府,就能釋放出很大的生產力。中國接下來的經濟增長動力也有賴于此。

今后十多年外交最艱難

這兩年中國的國際環境并不理想,東海、南海爆發的摩擦考驗領導人的智慧。國際社會對新一屆領導人的外交褒貶不一,批評中國領導人強勢,咄咄逼人的觀點也并不鮮見,國際社會也担心中國在崛起的過程中會引發武力沖突。

我認為,評價政府的外交,必須把行為放進國際權力格局的大背景之下。中國在國際的權力格局發生了變化,很多人還在討論中國是應該繼續“韜光養晦”還是要“有所作為”,其實看清了國際格局后自然得出結論。

鄧小平時代決定中國必須韜光養晦,1980年代中國對外策略是請進來,打開國門并開放市場給西方,決定了不會和國際社會有沖突。1990年代末至2000年代末,中國為了加入WTO等國際組織而改變自己的制度,與國際通行規則接軌,也不會有什么沖突。

然而,中國現在長大了,對外做調整的意愿沒有那么強,需要走出去在國際上有自己的聲音,另一方面,中國還沒有強大到其他國家會向中國制度調整的地步,因此必然會與其他國家發生沖突。我曾經給王毅部長說過,今后十多年的中國外交最難做,包括英美在內的大國崛起都經歷了這樣的過程。

很多西方人認為習近平具有侵略性,其實不公平,即便不是習近平,其他領導人也會有如此舉動,畢竟是大勢所趨。今后中國的外交不容易,第一是中國的利益要走出去,第二要保護自己的利益,第三承担國際責任,不然誰也不喜歡。只要能撐過這段痛苦期,10年到15年后,中國的國際環境會有很大的改善。

另一方面,中國要明白大國都是打拼出來的,沒有人會送給你。以前的大國都是如此,崛起很艱難,只是現在不應該發生戰爭。

這兩年習近平的外交可圈可點。最主要體現在兩點,第一是強調中美新型大國關系,畢竟中美關系不是一個簡單的雙邊關系,完全是國際關系的架構,這個架構無論誰垮下來,國際關系就垮下來了。

第二是“絲綢之路”提得很好,強調“一帶一路”。中國以前過分傾向于西方,西方這條腿很強勁,但是作為最大的發展中國家,另外一條與發展中國家的腿就很軟弱。現在絲綢之路面向廣大發展中國家,兩條腿走路非常重要,雖然要實現絲綢之路的戰略也并非易事。

總的來說,習近平這兩年的外交沒有什么過失。如果只是比較今天和10年前的外交,當然會覺得中國咄咄逼人,假設未來50年后再看現在的歷史,那么評價就不一樣了。中國作為大國,要有自己利益又要承担責任,包括推動西方的發展,中國都在做,也在救濟處于困難中的歐美國家。

中國一些盲目的民族主義者認為美國衰落就是中國崛起,其實會更差。國際秩序的變化對中國并不利,中國一直在搭便車,如果搭不了便車,自己又沒有能力和意愿參與構建秩序。如果美國從中東撤退,中國陷進去的話,中國的衰落就開始了。

今后中國外交需要注意的是,這幾年對世界的影響不是經濟要素,而是地緣政治,地緣政治的變遷馬上影響一國的發展,比如烏克蘭和中東國家,地緣政治越來越重要。習近平說過,中國只要不發生顛覆性變化就沒有問題。但是顛覆性變化有可能發生,比如釣魚島或者南海等地緣政治變化就可能引發。

法治為了保護每個人

剛剛結束不久的四中全會是給十八大兩周年最好的獻禮,可以看出新一屆領導人準備鋪開法治社會建設以及社會制度建設。這兩點至關重要,不然中國無法真正崛起,財富和人才還會跑到國外。但任何國家都有兩樣東西跑不掉:權力和貧窮,如果一個國家只剩下這兩點,會多么可怕。

為此,四中全會提及法治意義與以往不同。鄧小平80年代提法“制”,當時文革剛結束,中國無法無天,立法最重要。1997年中共在十五大時提出法“治”作為政治發展的目標,可惜沒有貫徹。1980年代成立的政法委和后來周永康領導的政法委不一樣,當時彭真和喬石等人都要建設法制社會。

在司法領域,司法哲學已經變化。習近平表示“司法是社會正義的最后防線”。以前大家理解司法是為了維護共產黨的統治,現在司法就是為了保護每個社會成員。

現在政法委回歸原本的職能,在黨的領導下推行法治,現在由總書記直接領導。中國立法的質量還有待提高,立法是法治社會的根本。

中國的法律和政策沒有關系,因為法律缺少細節。相比發達國家,中國的法律只有條條框框,誰都能解釋,領導人也能隨意解釋,法律應該是非常細節的東西。

這次四中全會推出180多項改革條目,包括新提出的巡回法庭等等,目的都是切斷地方干涉司法。現在地方“一把手”隨意干涉司法,因為地方法院完全屬于地方。因此要讓法院從地方獨立出來,至少也要做到減少干涉。這次提到領導人不能隨意干預司法,干預后要終身追責,是很大的進步。

當然,中國的法治不會變成西方模式,畢竟有自己的歷史背景。中國司法就是中國司法,不完全同于其他任何一個國家,又有共同性,比如法律面前人人平等的信條在每個社會都一樣。落實法治,西方在這個方面做了幾十年上百年,中國要實現也絕非易事。

我認為,法治制度建設以后將是社會建設,中國要避開中等收入陷阱,必須要建立龐大的中產階級。中國早期改革沒有把社會和經濟領域分開,簡單把經濟領域的政策放到社會領域,導致社會領域過度市場化,沒有保護好,在醫療、教育和公共住房方面無法為中產階級提供保障。

日本和“亞洲四小龍”經濟起飛20多年后,中產階級人口達到75%到80%,中國經濟發展比他們還快,但是中產階級只有20%。原因在于沒有社會制度建設。可持續的經濟發展需要社會制度建設,社會穩定也需要社會制度建設,和平的民主化需要社會制度建設。中產階級人口不增長,中國就沒有希望。

總而言之,十八大是中國轉變的強勁開端。兩年中通過反腐和體制集權為落實各項改革奠定了堅實的基礎,經濟上已經有了三中全會定調,希望最終落實經濟領域的市場化。政府更好的作用是法治制度和社會制度的建設,上臺以前習近平在《求是》雜志上說過“重在執行”,現在有了規劃藍圖,接下來就是重在執行了。


2015-08-23 08:45

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