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為什么中國的資源省變成了問題省?
為什么中國的資源省變成了問題省?
鄭永年     阅读简体中文版

   自然資源在中國各省分布很不均衡。隨著中國現代化、工業化和城市化的進展,自然資源對國家的發展越來越重要。不難理解,資源省份在整個國家發展中占據著重要地位。不過,中國的資源省份越來越成為問題省份。人們不難在一些資源豐富的省份例如山西、新疆、內蒙古、貴州等觀察到一系列不正常的現象。這些地方自然資源非常豐富,但人才資源嚴重缺乏。很多地方對自然資源的開采,仍然停留在相當原始的水平,技術成分很低,不需要掌握現代高科技的人才。與之相關的一個現象是這些地方中產階級缺失,收入分配分化嚴重,一部分人過于富裕,過度消費;而大多數人消費不足,仍處于貧困線的邊緣,處于貧困線以下的人口也不少。
各方面的腐敗現象非常嚴重,除了具有普遍意義上的腐敗外,這些地方的腐敗尤其表現在對自然資源的開采上,不管開采的主體是民營企業還是國有企業。腐敗表現為方方面面,例如以不正當手段取得自然資源開采權,不能提供有效的生產安全,對工人的高強度剝削等等。更令人担憂的是,這些地方已經開始出現社會的高度不穩定狀態。不穩定表現為隱性的和顯性的。新疆和內蒙古這些年來很多群體性社會事件的發生,就是和自然資源的開采有關,并且這些事件因為發生在少數民族地區,很容易演變成為民族問題。在不存在民族問題的山西和貴州等地區,不穩定的隱憂也越來越甚。盡管這些問題在不同地區的表現方式和問題的嚴重程度不一,但結果是趨同的,那就是,所有資源省份的發展越來越表現出不可持續性。
當然這些現象并非中國所特有。在很多資源豐富的國家,都在不同程度上存在著這樣的問題。在經濟學上,人們有“資源詛咒”的假設,就是說,資源豐富的國家在經濟發展進程中,往往高度依賴于資源的開采,導致產業單一化,各方面的產業發展很不均衡,工業化尤其是加工業發展程度很低。同時,因為資源的開采權掌握在極少數人手中,腐敗和收入分化都非常嚴重。資源開發也往往和暴力聯系在一起。從簡單的資源開發中可以獲取巨大的利潤,資源開發往往成為各種力量爭取的權利。在少數民族地區,資源的開發更經常導致種族之間的沖突。如果資源豐富地區又是少數族群居住地區,那么由資源開采而導致的沖突,也很容易演變成為少數族群“獨立”或者“分離”運動。
很顯然,資源既是一個地方發展的優勢,又是各種問題的根源。世界各國都想方設法,在把優勢發揮到極致的同時把劣勢最小化。中國的資源省也不可避免地要面對這個問題。除了上述這些普遍的因素,中國所面臨的問題,還和很多中國所特有的制度因素有關。要解決這些問題,必須考慮到這些特殊因素。

沒有解決計劃經濟遺留問題

作為國家的一部分,資源省份理所當然要和其他省份共享資源。這里,國家(中央政府)統一的規劃成為必要。在計劃經濟時代,地方的資源開發權高度控制在中央政府手中。中央政府在作產業發展計劃過程中,對各個省份實際上采用的是“勞動分工”制度。在這個制度下,資源省份專門從事資源的開采和生產,以供應其他省份的需要。這個制度因此往往忽視地方利益和地方的需要。一些資源省份出現的很多問題,和計劃經濟那一套密切相關。
不過,改革開放并沒有能夠改變這種現狀。在資源問題上,所謂的改革就是分權,把權力下放到地方政府或者私人手中。地方政府和地方的個人,在這個過程中獲取了較之以前更大的利益,但這并不表明地方整體上獲取了更大的利益。就是說,龐大的利益流向了地方政府和一些地方個人(尤其是擁有開采權的少數人),地方老百姓還是沒有分享到更多的利益。
這里可以把新疆和山西做一個比較。在新疆,自然資源的開采主要是由國有企業集團來進行。國有企業猶如一個個封閉的組織,在新疆開采資源后,把資源運到全國各地。很多年來,在新疆資源的大量開采過程中,獲得巨大利益的是國有企業、其他擁有開采權的組織和其它地方的居民,但并沒有促使當地老百姓富裕起來,很多人還是處于極其貧困的狀態。這導致了很多社會問題。前些年新疆當地少數民族地區的群體性事件,和資源開采所獲取的利益的高度不公平性是有很大關聯的。實際上,即使在新疆的漢族民眾也沒有獲取多少的好處,他們對資源利益的分配不公的抱怨,并不比少數民族的少。正因為這樣,前些年開始,中央政府調整政策,制定了能夠達致比較公平的資源利益分配制度。
山西的情況則不同。改革開放后,容許私人開采煤礦。在這個過程中,獲得利益的主體包括國有開采者、地方政府、私人開采者。私人開采者既來自山西本地,也來自外省,并且數量不少。這些人獲得了巨大的利益,但山西作為整體并沒有獲得多大的利益,而一些社會群體更是成為了這一過程的受害者。山西的情況實際上并不比新疆來得好,但有一點和新疆不同。新疆的少數民族群眾一鬧事,就馬上具有了政治重要性,引起了中央政府的高度重視。如上所說,中央政府已經出臺了以公平分配資源利益為導向的政策機制。但在山西,盡管這個問題同樣存在,但老百姓的抱怨沒有也很難轉化成為政治壓力,從而很難引起有關部門應有的注意。
資源開發方式也存在著嚴重的問題。前些年,山西因為多年來采礦過程中接連不斷的安全事故,國家從私人手中收回了開采權。這引發了學術和政策界一場“國進民退”的“產權”爭論。這場爭論可能從學術上說有些意義,但從地方發展的角度來說,意義并不很大。如上所說,容許私人采礦并沒有為山西帶來多大的好處。同時,采礦過程中所造成的安全問題和大量人員的喪亡問題,與“產權”沒有關系,而與政府對企業的監管不到位有關。如果政府對企業的監管不能到位,無論是國有企業和民營企業都會產生問題。中國因為法制不健全,在目前的狀況下,政府只能用政治和行政手段來控制企業。很顯然,控制一個國有企業要比控制一個民營企業要容易,因為國有企業的領導是政府任命的。但如果從規制型政府建設來說,國有企業制度反而起著阻礙作用。政府對國有企業的監管,往往是“左手監管右手”,監管不會有任何有效性。這是中國目前所面臨的一個很大的困境。

資本的邏輯主導一切

資源開采方式不僅僅表現在“誰來開采”的問題,也表現在其它的各個方面。例如,開采的毫無規劃性。地方政府和開采者(無論是國有的還是民營的)擁有巨大的共同利益,對地方政府來說是高速的GDP發展,對開采者來說是巨額的利益,再加上其過程中權錢結合的腐敗。在很多方面來說,這和房地產開發有共同之處。又如開采的原始方式。無論是地方政府還是開采者,都不想在開采自然資源方面有更多的技術投入,而往往采用極其廉價的技術,加上極其廉價的勞動力。
對每一個開采者來說,安全事故(即多少人要喪亡)是預期之中的,只不過是在理性計算之后(即技術投入的成本和對死亡事故的經濟賠償的簡單加減),還是選擇了廉價技術和廉潔勞動力的方式。就是說,無論是地方政府還是開采者都選擇了資本的邏輯,而非社會邏輯。在這樣的情況下,政府監管無從談起。在很長時間里,就勞動制度來說,有人說山西的采煤業,簡直就是一種中世紀的奴役制度。在這里,只有老板的意志和資本的意志,而毫無社會的意志和勞動者個人的權利可言。
中國的干部制度也和上述種種問題有很大的關聯。資源省份對國家整體發展非常重要,中央對資源省份官員的控制也異常嚴格,派往資源省份的官員,往往是一些對中央具有非常忠誠感的。忠誠于中央本身并沒有錯,問題在于這些官員往往忽視地方的利益。他們沒有意識到,如果地方搞好了,也是符合中央的利益的。一個地方如果搞不好,成為問題省,這并不符合中央的利益。地方官員單方面地追求“中央利益”主要由兩個因素促成。一是GDP主義,二是干部交流制度。在很多年里,GDP是中央衡量地方官員最重要的指標。地方官員為了政績,多創造GDP,就會對當地的資源進行毫無節制的開采。進而,在干部交流制度下,官員(尤其是地方第一把手)至多在一個地方從政十年,就必須調往外地。有些官員的任期更短,幾年就被調走。
從總體上看,為了控制地方主義的產生,干部調動的頻率越來越甚。地方主義得到了控制,但也促使地方官員對地方的發展毫無長遠計劃。沒有長遠利益觀,導致了地方官員只會追求眼前利益和短期利益。從一個角度來說,他們是用“大躍進”的方式來“建設”地方;但從另外一個角度來說,正是因為對短期利益的追求,他們也在用同樣的方式損害著、破壞著地方利益。如何避免領導人在其任期內過度追求短期利益而不顧長期利益,也是中國政治體制所面臨的一大挑戰,從中央到地方都是如此。

資源省份財富外流

就可持續發展而言,資源省份還面臨另外兩個巨大的問題,那就是財富的保護和轉移機制的缺失。這些省份盡管從開采資源方面積累了大量的財富,但沒有一個有效的財富保護機制,也就是說財富很難留在本地,而是流向了外地。很容易理解外來的開采者沒有動機把財富留在本地,但即使是本地的開采者也沒有動機把財富留在本地。因為過度依賴于自然資源的開發,其它方面的產業沒有發展起來,這使得資源省往往缺少投資領域。沒有投資領域,資金外流不可避免。
日益惡化的環境也是財富出逃的一個重要因素。首先是自然環境的惡化,導致環境移民。例如,由于毫無計劃和節制的開采,山西的地貌和水系已經遭到嚴重破壞,生態環境已經惡化到不可容忍的地步。隨著生存環境的日益惡化,大多數人一旦有了足夠的財富,就想方設法地移民到中國的其它地方,或者國外。
其次是社會環境。因為貧富差異過大,社會分化,社會上仇富心理盛行,再加上沒有有效的法制來保護財富,擁有大量財富的人們自然感到很不安全。此外,對很多擁有財富者來說,資源省份缺少高質量的教育,也是他們移民的一個重要因素,就是為了后代而移民。很顯然,在中國所有的資源省份中,沒有一個省擁有一所全國一流大學。
缺失財富轉移機制是對地方政府而言的。這里所說的轉移是把從資源領域得到的財富,轉移到其它產業領域,以達成各產業的比較均衡的發展。過度依賴資源,資源省的領導層沒有動力來發展其它產業。從比較成功的資源國家來看,必須把來自資源的很多財富,轉移投入到其它產業的發展,包括文化、教育和科技。例如山西完全可以以煤養文化,開發文化和旅游業,而文化和旅游產業的發展反過來又可以減少對煤的依賴,保護煤的開采,從而達到可持續的發展。對教育的投入和環保的投入,也會產生類似的功效。
資源省份出現了那么多的問題,表明那里的發展模式的轉型要提高到最高的政治議程。不過,地方的轉型離不開中央政府的統籌考量。如前面所討論的,資源省份所面臨的問題,在很多方面和中央的政策分不開。這里要照顧到國家的整體利益和地方利益,資源省份既要服務于整個國家,但也要著眼于地方的長遠利益。在這方面,新疆已經開始了一些積極的政策舉措,例如根據價格征收資源稅。類似的方法可以推廣到所有其它省份。
資源稅也好,其它方式也好,最主要的目標就短期來說,就是要把來自資源的財富轉移到本地人民,實現社會公平,從而保障社會穩定;從長遠來說,就是要把財富轉移到本地其它產業的發展,逃離“資源詛咒”,實現產業均衡發展,從而實現可持續的發展。資源是有限的。一旦資源枯竭,資源省份的經濟、社會和政治危機就會以同時爆發出來,構成綜合病發癥,那個時候問題不再是可持續發展,而是總體性解體了。
美國當年的西部開發造就了一個新的西部文明。中國西部數千年來本來就是過度開發。如果過度資源開發引發環境災難,那么也有可能導致文明的局部消失。這在中外歷史上都是有很多案例的。再者,資源省一旦出現危機,也必然成為整個國家的危機。無論是中央還是地方,有關部門對此必須有清醒的認識。不能等出現了嚴重的問題(例如新疆)再作政策調整,屆時為時已晚。
 

2012-01-13 20:27

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