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新土改的時間已經成熟
新土改的時間已經成熟
周其仁     阅读简体中文版

(周其仁在長沙參加“晨報會講堂”時表示,土地該改革會給中國經濟帶來下一波強有力的增長,特別是以確權為基礎,帶動資產的流動、集聚、資本升值,讓城鄉人民分享。在演講中高度評價了成渝模式,認為是未來中國城市化的一種可行性方案。他表示,城市化是經濟自由的結果,“應當讓農民自由地支配自己的土地,讓他們分享城市化的價值,實現雙贏。”)

(“農民進城可能永遠不回農村了,那他原來擁有的土地和房屋權利就得有一套相應的權利體系來保證它的流轉。”對此,他呼吁立法確定農民土地轉用權利推動土地流轉。)

城市化和人口流動
年末歲初的時候可以看得遠一點,經濟形勢當中,國家面臨的經濟形勢和我們每個人、每個家庭、每個企業面臨的形勢有共同性,形勢當中有一部分總是你不可控的。歐債壞成什么樣?能不能達成一致意見,挽救回來,有很多不在我們手里的因素。
經濟形勢當中還有一部分在我們手里的因素,我自己的傾向,把自己手里的因素下更多的力量來做研究,因為不可確定的東西,歐債主要是最發達國家的一次債務危機,看起來這場病是非常慢性,不會有很快的藥把它解出來。但是發達國家人均幾萬美元的GDP,很高的收入,慢一點慢得起。中國情況就不同了,除了總量全球第二大,可是人均還是不高的水平,同時我們這個發展階段,最重要的是不能讓增長停止下來,我們過去多少年外向,高度依賴出口,取得了很大的成就,現在世界主要的市場歐、美、日收入增長、經濟增長都遲緩,勢必會影響中國。中國一定要找到不那么依賴發達國家增長的源泉,從這個角度看,我們就選了今天的這個題目給大家做交流。
中國自己有一個增長的機會,就是在改革開放30年積累的知識、人力等方方面面的資源基礎之上,加快中國城市化,爭取一個持久的、內需推動的經濟增長。國際市場恢復得早,經過WTO之后的十年,中國的企業、產業界練就了這個本事。歐美市場回來,中國競爭力擺在那里,繼續可以掙錢。要是非常慢,遇到麻煩、遇到挫折我們也不能夠跟著他,我們要找到內需發動機,這個題目是在這個情況下提出來的。
我先講城市化,征地制度改革。回答問題的時候再涉及到一些短期的,為什么說城市化有很大的機會呢?城市化看起來很簡單的一個指標,多少人住在城里。所謂城市化率,就是有多大的比例的居民住在城市或者住在城鎮。這么一個居住空間的變動,為什么有很大的經濟增長的機會?同時,你要抓這個機會,要求我們的體制、政策、觀念、行為發生哪些變化,這是今天我向各位報告的主要內容。
先來看看實際的情況,中國經濟現在是第二大,2010年超過了日本,當然歐洲如果算做一個歐盟,那他是第一大,美國第二大,中國第三大,但是按國家論中國是第二大。但是我們城市化水平還是有很大的發展空間,大家看看,上面那張圖是美國的城市化率,美國大概在1910年的時候,20世紀第一個十年的時候,他的城市化率,居民當中住在城市的人口達到46.6%,差不多是中國今天城市化率的水平。而且我們的城市化率,里頭有很多統計口徑,不講細節,我們里面還有講半城市化人口,看起來在城里打工、生活,可是生活是不健全的,老家還在農村,還沒有完全融入到城市生活中來。
在我們的統計口徑上,有戶籍人口,真正在城市的戶籍人口,33%而已。現在40%多的城鎮人口當中,還有一大部分叫做常住人口,一年有6個月在城市住就被記錄為城鎮人口。把常住人口算進去,也就是1910年美國的城市化率的水平。中國達到城鎮化水平,也就相當于1960年以前日本的城市化水平。這是為什么這個事情值得研究,這個指標還是比較低的。
按照世界各國的趨勢來看,經濟發展這個指標會有明顯的持續的變化,不是人越富越散,而是人會越住越集中起來。中國的城市化率很低,是不是因為窮?當然城市化率低跟貧窮有關,但是我們有一個指標也很有意思,世界各國工業化,比如工業產值占GDP的比例,這是一個指標,各國通常什么情況呢?各國通常都是城市化率那個數字高于工業化率,一般說來如果GDP當中有20%—30%的產出是工業產出,達到這個水平,城鎮化率就靠近50%。中國有一點特別,中國是工業化指數可以很高,我們在很早以前就達到了50%,GDP的一半就工業產出。我這里用的數據是1999年的數據,工業化已經占GDP50%,但是城鎮化率只占總人口的30%。
這個數據概括出來工業化超前,城市化滯后。為什么發生滯后呢?其實這跟我們過去學蘇聯經濟模式計劃體制是有關系的,因為計劃體制限制很多,居民自有的選擇,限制企業的自有選擇。你在哪里干活、哪里掙錢?過去我們有戶籍,有勞動,有一套非常強硬的規章,你生在哪里到哪里工作,這都是定好的。不能讓人自由的跑來跑去。
比如遷徙自由,五四年中華人民共和國第一個憲法,但是發生了五八年大躍進遇到的經濟困難以后,這個政策就收拢了,不能夠在城鄉之間自由的跑來跑去,我們就有一個龐大的人口在很長時間內,不能夠隨便進城市來,這就限制了城市化發展。雖然國家計劃可以推進工業化的發展,但是對人口、社會含義上的,改變他居住的形態,改變他的集聚形態,這件事情我們吃了虧。
這件事情什么時候得到了解決?改革開放,改革開放生產力提高了,這么多人群壓在土地上怎么會有好的前程?開始開放,在農村辦工業,小城鎮,然后中小城市開放,然后沿海開放,大城市開放,然后進入全方位的要素非常活躍的流動。創業的自由、職業的自由、貿易的自由,增加了經濟自由,城市化就推動。什么道理呢?里頭有一個規律,人在空間上是有選擇的,不是在國土的任何地方都有同樣的收入機會,收入機會是集聚的,人口高度密集的地方,分工的層次就比較深,而分工層次深就可以大幅度提高生產力。
你看看小地方,沒有早餐業的,大家必須在家里做飯。人口集聚以后可以容納分工,而分工提高生產力,增加收入機會。這個事情普天下是一致的。
我在美國留學的時候,要打工賺點學費,一定要到大城市去,因為大城市收入高,實在沒有什么技能,到餐館端個碗跑個堂也有收入,小地方就不行。實際上是經濟自由里頭尋找較高的收入機會,允許一個社會有較高的經濟自由,城市化規律就會從壓制的狀態變成一個顯形的狀態。城市化帶來很多的機會,人口流向國土面積很小的一塊地方,投資進來,基礎設施進來,房子越蓋越高,這些東西會帶來一些新的機會。一個機會就是帶來新的需求,任何分散的地方不需要那么基礎設施,鄉間小路不需要紅綠燈,一到城市紅綠燈都不夠用,立體交通。人口集聚以后,帶來新的生產力,有未來收入的機會,城市有很大的融資的可能性。
我講改革開放初期遇到的現實,當時不認識城市可以融資,城市的土地可以融資。因為當時我們說,為什么要開放?中國缺資本,然后開放。首先來的香港資本,香港的投資來了就很奇怪,中國政府中國城市這么多地,怎么沒有錢?當時我們的政府領導人跟他對話,地是地,錢是錢,我們有地可是就是沒有錢,香港商人就說只要有地,只要有期望的未來收入,這個地本身就可以融資。當時是不理解的,經過改革開放,這個文章,所謂土地財政,城市化的發展,通過土地融資做大了。
實際上就是把土地未來的期望收入讓出去一點,就可以換來現金,就可以換來社會富余發展城市,城市基礎設施搞好,容納更多的要素進去集中,有更高的收入,這就是現代城市和工業文明發展當中土地的經濟潛力的釋放,和農業文明不同。農業文明講究的是肥力,一塊地能不能曬上太陽,能不能有光合作用,城市土地重要的是位置,不是哪塊地和哪塊地差不多,農業文明是看地,就是肥力的差別。城市看地就是看要素往哪里去,越是人氣旺的,帶來的收入會更高。這個學問,因為我們整個國家是一個悠久的農業文明,對這里頭學問的理解和駕馭,還有很大的潛力。
城市化會帶來尖銳的土地資源配置問題。我講了城市化關鍵是某些位置的土地會急劇升值,你看長沙、深圳、北京、上海,那個地價是農業文明無法理解的,當然這里頭有貨幣的因素,過量的貨幣會助長這個現象,也有炒作的因素,也有投機的因素,但是你把這個因素撇掉以后,全世界看城市用地就是比農村土地貴很多。這一貴就帶來很多問題,農業怎么辦?農業糧食、食品、環境、綠色,城市化加速發展的過程當中,一塊資源到底給城市用還是留著繼續給農業文明?這就變成越來越大的經濟問題。這個問題里頭有潛力,弄好了國民經濟發展就會非常快但是也有挑戰,處理得不好,就是過了城丟了鄉。另外傳統農業文明有一批人,就是農民,農民是多少年形成的生產習慣、生活習慣?不是一天可以改變。把地轉成了城市,地上的人怎么轉?他如果轉不過去,或者轉得不順利,國民當中有相當比例一個人群的收入增長就不快,怎么會有內需呢?
所以,位置主導還是肥力主導?一塊地到底城市用、工業用還是農業用?傳統的農民以多快的速度可以變為城市商業進程?這就決定發展中經濟持久的根本性經濟問題。這里會發生矛盾和沖突,我們已經進入了這個階段,有18億畝耕地的紅線,又有城市發展難得的歷史機遇。到底怎么擺布?現在已經變成了很重大的問題。處理好這個問題,光靠愿望是不夠的,要有一套體制能夠系統的處理這個矛盾,讓它能夠最大限度的減少沖突,求得合作的解決辦法。
從這個角度看,現有的制度就是不均衡的,因為整個土地制度,雖然中華人民共和國憲法改革前改革后都是一樣,土地就是兩種所有制,一部分土地國家的,一部分土地農民、集體的,看國有的和農民集體的怎么利用?在改革開放以后發生了很大的變化,簡化為三個圈圈,三個領域。
三個圈圈 三個領域
最靠近我這個領域的就是農業土地,今天的大標題叫下一個增長極,上上一個增長極就是什么?就是包產到戶農業革命。怎么搞現代化?種地的人吃飽了飯,中國土地第一塊就改這一塊,土地還是集體的,這條不變,但是使用方式發生了根本的變化,長期承包給農民,以農戶為本位,自己對自己家庭的負責任,然后政府社會市場給予幫助所以我們這個圈,這個土地制度,集體土地農戶承包長期不變,形成了一套大法,也形成了中華人民共和國2002年的農業土地經營法,專門一部法律管這個事情。
1987年完成了重大的變革,87年之前土地都是國家的,大部分公司都是國有公司,設一個新公司要地,國家就劃一塊地給你,一開放外資來了,外資來了要撥地,不能給它劃塊地,它自己也不踏實,它的資本放在你的地上,什么時候你把地拿走了怎么辦?1987年國家根據新的情況,全國人大修訂了原來的法案,國有土地還是不可以出租、不可以買賣,但是國有土地的使用權可以轉讓,這個土地制度的原形是香港。香港殖民地的時候,英國有很多皇家土地,批租出去,使用權租出去,用一個市場來標這個價。
英國本土的皇家土地最長有999年的時期標給市場,你接過來用,有人出價比你更高,你用了五十年再把剩下的940年標個價轉讓出去。后來我們覺得香港這個東西制度可取,因為可以維持所有制不變,但是又可以市場利用國有土地。1987年深圳第一錘拍賣土地,實際上開始了中國土地融資加速城市化、工業化的歷史進程。這個事情的效果都已經看見了,要沒有那一錘,今天很多城市是沒有的。
這兩塊變化,細節上還有無數個問題要處理,但是大的框子適應了社會主義市場。現在什么問題還沒有解決?矛盾最大就是中間這個圈,中間什么圈呢?原來是農村,原來是農業,也是農民的地,世世代代農民的地,城市一擴大,變成城市土地了。這塊地要轉用,要從農業用途轉成工業和城市用途,要從農民所有轉成非農民所有,現在就這塊里頭大量的矛盾、沖突都發生在這個領域,所以我今天講征地制度改革,講的主要就這圈。這個矛盾是怎么形成的?我們來看看,在根本變革發生之前,現有一塊農業土地怎么轉成工業,因為這是城市化的內容。農民進城,城市要擴大,城市不擴大裝不下,一擴大就要往農村擴大。
有兩條通道:第一條通道是內部的,兒子長大了要結婚,要有一個新的宅基地,現在都是和諧家庭,不能世世同堂,要一塊地怎么辦?農村要辦個集體企業,也可以占塊地,這是農民自用的,還有大量農民到了成家年齡要占用新的宅基地,這是新的通道,這個通道里面看到大量的土地從原來的耕地,從原來的農業用轉成非農業用。但在制度上這種轉用是實物型的,不能標價,申請宅基地不給集體付錢,有個專業術語叫成員權,土地是集體的,我有權要一份。鄉鎮企業也是如此,占不花錢,同時不能轉讓。這是我們現有的國土當中,很大塊土地資源就在農村這個范圍內,自用自占。
第二條通道就是這個大通道,就是國家出臺征地制度,這是從歷次的憲法土地法當中都有這個規定。雖然憲法里面有限制詞,國家為了公共用途可以征地,但是事實上我們沒有給非公共用途,比如商業興用途,修高爾夫球場,修高檔購物中心,修商業住宅,這些都不是公共用途,拿來以后要市場化。但是現有的法律當中,沒有給這塊東西有合法的途徑,憲法的規定為了公共用途可以征地,所謂征地就是國家強制執行,做了規劃,劃定那塊地就志在必得,國家定位要拿,國家跟你談判給多少補償,而這個補償由于過去的財政非常弱,為了支持國家的工業化、城市的推進,這個價歷史上定得非常低。
99年以前,國家法律規定,征地之前,以這塊地原用途,一畝地產出多少玉米、小麥、水稻,賣多少錢,以這塊地過去三年平均的純收入不超過20倍,法律就是這么寫的,不超過20倍,低于20倍,那時候的統購統銷是一脈相承,支持國家發展。現在就是低價拿土地,支持城市化。矛盾越來越多,城市化發展過去拿地非常少,現在占的地大了,現在就改這個法律,從20倍改到30倍,又改到可以超過30倍,經過國務院批準。現在的補償反映了這個過程。短期內改善征地制度有一個政策還要進一步提高。
但是這一塊也是非市場的,農地轉成非農地是非市場的,這個制度在解決了一些問題的同時,也積累了很多新的矛盾,因為城市地價過去沒有那么高,現在越來越高了。地從農民那里征過來通過拍賣賣出去,這兩個價差就成為城市發展基金,變成第二財政的通道,歷史貢獻是不可一句話磨滅的,但是必須承認,這個貢獻有另外一面,占人口大多數的農民的利益,收入提高就遇到問題。因為農民收入全世界看就三塊,一塊農產品,農產品漲價,農民的收入就會提高,第二塊農民打工,第三塊非常重要,就是農民的土地,隨著城市化、工業化地價上升,分享了一部分。
前兩塊農民的收入,在過去的改革開放三十年這個前提釋放比較好,農產品原來低價買賣,后來開放市場,市場需求油,農民就可以多賺一點。打工原來有限制,后來把限制全部開放,全中國范圍內可以去找收入較高機會的工作。但是土地增值的分享還沒有系統的、全面的提上日程,這也是我們進一步發展的潛力。
三個圈圈,特別是中間那個圈圈不適合大規模城市化,帶來哪些問題呢?兩大問題。第一,我們這個土地資源配置,遠遠的看冷靜的看,我們這個配置效率不理想。因為中國首先是人多地少,70%地是山地,平地少。在相同趨勢里,中國有兩個問題帶有特點,第一城市占地圈擴得太快,相對于人口進城市來快,土地城市化快于人口城市化。城市的建城面積擴大的增長率比人口轉成城鎮居民的擴大率高,這個反常。第二更有意思,差不多兩億農民離開了原來出生的地點,到城鎮、到城市、到工業去工作,但是農村的建設用地不但沒有減少,也在擴大。
很多農民辛辛苦苦在外頭打工,打了工錢寄回家蓋房,那個房有人住嗎?有人住,就是春節不到一個月。那塊資源加到一起,有一些房子是人走了沒有力量修的,有一些是外頭賺了錢重修新的,利用率很低,但也是占了土地資源,也是農民的財產,只不過這個財產沒有收入,資產是有,收入非常低,城市有個房子還可以出租,修得那么分散的房子怎么出租呢?哪有需求呢?但是在資源配置上它也在擴大,城市擴大農村也在擴大,城市擴大得比較快,兩頭擠中間,中間是什么?耕地。所以18億畝紅線就是這么來的。
統計數據講,96年到2006年,十年期間中國耕地資源減少了1億畝,到溫家寶總理上任時候,土地帳上只有18.27億畝工地,簡單的推,用不了多長時間食品安全怎么辦?下一個問題就是18億畝耕地紅線不能碰,政策制度就是這么來的。城市化本來就是密度極高,城市化應該增加耕地的,因為很多人從低密度地方移到高密度地方來了,但是如果體制不對,制度里頭有瑕疵,這個效果就出不來,我們看到的效果是反的。城市化發展很快,但是占用的土地太多,城市密度不夠大,而且農村也在擴大。
做了很多規劃,想辦法減少農村的占地,人常年不在這里,干嘛還占著建設用地,你可以把它變成耕地,擴大中國的耕地面積。但是至少現行的普及全國的政策和體制還沒有收到這樣的效果。這張圖是我在成都調查時拍到的照片,這個房子在農村到處可以看到?你說農民窮嗎?現金收入很少,但是你看資產,占一大片地,這片地好好利用了嗎?就是這個收入水平,就是這個觀念,怎么充分利用呢?但是看在眼睛里頭,會知道中國有這塊資源,問題是這塊資源怎么變成資產、變成資本,變成農民的收入流,這是需要研究的問題。
問題在哪里
這次我到大理開會,打車到會場路上,跟出租司機聊天,我說先不去會場,先去你們家,他一講他家的情況我就很有興趣,兩口子在大理打工,離開大理45分鐘是他的家,老人帶著孩子,700平方米的建筑面積,這種情況不是一處兩處,問題是如果不想一套辦法,這個資源就轉化不成收入,轉化不成城市化積極的力量。這個地方400平米就大半畝地,660平方米是一畝地,就離開他40分鐘的大理一畝地賣到280萬,老兩口帶著孫子腳底下就400平方的地,如果沒有一套機制就不能能里頭的東西釋放出來。這是一個矛盾,資源配置和城市化進展中間發生了矛盾。城市擴大過快,農村也在擴大,兩頭擠中間。
第二,收入分配。因為是征地制度,農民的地不能賣出來,都是自用的。土地增值跟農民基本沒關,土地增值全部在城市政府上面,城市政府手里帶來城鄉收入分配的問題,我們說集聚,集聚關鍵是收入要提高,如果有很大的人群收入增長慢,怎么會有市場,怎么會有內需,工業生產的東西賣給誰?那就大量出口。這幾年來回重演這個邏輯,研究為什么?中國人不需要這些東西嗎?看看出口的工業品,中國老百姓不要嗎?農民不要嗎?要的,問題是收入在哪里?收入就在農產品[11.08 -4.48% 股吧 研報]的收入,打工的收入,土地增值的分享收入。
我們看來看去,就是第三塊收入潛力還遠遠沒有。因為農民有他的公平觀,過去搞這么多國家建設,當時賠償非常低,農民也認了,但是現在是城市市場制度,報上講地王的消息,農民也在讀報,一塊地賣那么貴,這塊地不就是我的嗎?他就有想法了。所以現在分享土地增值就變成國民收入分配當中一個大課題。大量基礎設施投資,全部跟農民無關,就不愿把這個地拿出來,增加城市化當中很多社會摩擦。正確的方案就是要放到一個分享體制上來,土地增值不能完全歸農民,但是也不能完全歸城里人,得找一個合適的比例分享、共贏,這是我們現在城市化當中一個大的難題。
困難在哪里呢?我剛才講了一改革開放人口一流動,有些地方苗頭就來了,大家愿意去。長沙就是很有苗頭的,長株潭就是很有苗頭的,不是說湖南每塊地就那么多人去,有歷史、文化、基礎設施方方面面,總是聚到某些地方去,這個機會是歷史性的機會,不抓住這個機會,怎么進入現代經濟?可是在我們的體制下,你要抓這個機會,就有一個農民問題,就有個農民土地問題,就有農民土地收入分配問題。
現在就是兩難,你要抓城市化機會,有的時候就對不起農民,要對得起農民就要叫停城市化。過去20年,從朱镕基到溫家寶,兩屆政府,實在不行的時候就叫停,叫停土地轉成城市土地。90年代叫停過一年,04年又叫停過半年,為什么?矛盾太多了。不能夠為了城市化、為了經濟增長,把社會引出大問題,這是得不償失的。要方方面面能分享經濟的成果,這是可持續的。
就是兩難,我們在底下看也是兩種情況,一種情況管不了這么多,因為城市化機遇難得,這么好的投資,給一塊地投資就來了,任何一地塊發展都難得,我理解這些官員。還有一個口號叫拆出一個新世界,我管不了那么多。這就有代價了,城市化很好,社會和諧。另外一個傾向說,這么多矛盾算了吧,城市化慢一點,搞那么快干什么?叫停。叫停損失也很大,中國不管城里人、鄉下人,加強集聚就會提高整個國民生產力,兩頭難。
所以,我們整個這些年,就在問一個問號,能不能找到一個兼顧的辦法?既抓住城市化機會,又把城市化帶來的收入高速增長在整個城鄉人民之間,有一個合理的分配。兩頭都抓住的可能性有還是沒有?
這樣的難題就放在整個經濟面前,這種難題要找出一個全國的解決方案很難。中國太大了,各地不平衡,根據中國過去的經驗,凡是國家級的大難題,都是要在地方尋求突破,現在地方第一線試試看,做一點改革試驗,試錯了是一個局部,試成了慢慢推廣到全國去,這是一個解決的辦法。在這個問題上,全國進行了很多地方性試驗,2006年2007年國務院批準了成都、重慶作為城鄉統籌的改革試點,我們這個地方叫兩型社會試驗,其實也有類似的內涵。
成都模式如何實現
利用這個機會,著重介紹,北大有一個工作小組,這些年一直在研究成都的城鄉統籌,我把調查當中學到的東西跟各位報告報告,其實很多做法,長沙也有自己的積累。在地方試驗的基礎之上,把里頭成熟的做得通的東西,慢慢提煉出來,編成國家政策國家法律,然后推動整個面上的城鄉,抓住城市化這個機會。
成都簡單講做了幾步:第一步是學沿海的。大家看沿海廣東第一開放,長三角第二開放,長三角空間控制就比廣東處理得好一點。廣東開始急急忙忙,港資來了,來了就占一塊地,珠江三角洲規劃都成了水泥地,規劃不是那么太理想。長三角好一點,尤其到了03年,長三角浙江、江蘇上海就提出了三個集中,前期的發展太分散了,村村冒煙,三個集中就是工業要向工業區集中,也可以減少污染,也可以提高基礎設施投資的效能,也可以節能。另外有利于工業在一起交流經驗,傳播信息,所以叫工業向工業區集中。農民向中心村莊集中,向城鎮居住集中。因為農民不再是完全傳統的農民,它的收入結構發生了很大變化,有很多農民靠打工的收入占據收入的很大一塊,完全務農的農民這一塊減少了,生產方式改革要求居住模式、生活模式做相應的調整。
第二個集中叫農民的居住向中心村和城鎮集中。第三個集中土地向種田能手集中,一家一戶八九塊分散的土地,這是早年沒有辦法,糊口經濟,非這樣才行。但是現在有新的收入機會了,不一定要每個人同時兼農業,有些人可以出去打工,把地騰出來給別人種。這三個經驗是長三角創造出來的經驗,成都組團學習,學習之后有一個工作做得很好,農民要集中住,這個蓋房的錢哪來?建一個新村,誰投資?不解決這個問題,這是空的口號。
在03—07年,成都完成三個集中,下了很大的功夫。其中最成功的就是利用了國土政策當中的一個政策,叫做增減掛鉤政策,針對剛才講的資源配置不合理,農村在擴大,城市也在擴大,城市擴大應該農村收縮。當時提出各地不要地嗎?國土部有編出一個政策,你要地可以,城市土地要擴大,你要跟農村建設用地減少掛鉤,你把農村建設用地占得那么多的,利用效率不高的減少,把它復墾為耕地,利用這個做了很多工作。
08年成都改革推向了一個新的層次,因為人的集中涉及到房子、土地、轉手,完全政府主導下一個命令,定一個規劃,搞不好就很容易傷害農民。所以08年補了一個重要的一課,這是長三角都沒有系統提出來,確權,每個農戶家里多少農地,多少耕地,多少宅基地,多少山林,先丈量,丈量完以后發證,發證以后就有法律主體確定,這是他的地,流轉要以他為主體,不能上頭怎么壓下去,壓下去看起來資源配置合理了,收入關系是不合理的。10年以后城鄉全面要素對比,圍繞這些年的經驗做了一些研究,下面具體給各位介紹一下。
第一,介紹一下什么叫掛鉤政策。04年國務院的一個文件定的,簡單的思路就是農村也在擴大,城市也在擴大,這是逆城市化政策。農村的那塊地如果減少了,建設用地減少了,耕地擴大了,我就把這塊建設用地的指標用到城市,簡單講就是這么一個政策,設計得非常好。但是這個政策是一個資源配置,里頭沒有主體。是誰跟誰掛鉤?誰當主體?用什么形式?含義到底是什么?這個都是北京制定的政策,要用地方的時間來豐富。
我先把這個故事給大家看看,比如這是一個傳統村莊,很多農戶占了很多建設用地,宅基地,不能種莊稼,也不能耕地,做一個規劃,設一個新區,一定要以規劃為前提,在這片農村建一個新的中心村,設計以后,原來的占地是50畝,現在的地要密一點,高一點,兩層兩層半,適應農民的要求,把農民傳統的居住模式要節約一點,咱們兩型社會有一個節約利用土地的含義。規劃好了以后,跟農民去談,怎么談呢?原來有多大地,到新的地方原來的地怎么折價,原來的房怎么折價,自己補多少錢,談好一戶簽一戶合同,建新房,建了新房把老房拆掉搬過去,拆舊建新,然后一戶戶談一定要農民同意的,同意好了以后,舊房子拆掉住到新區去,老房子拆掉復墾,綠顏色變成耕地,剩下兩戶不同意,就同意農民的意見,不愿意搬就住在老的宅子。同意的50畝里頭有48畝同意,新占地多少?20畝地。
星星是分散的,月亮是集中的。48畝減去20畝,等于增加了28畝耕地。這28畝原來是蓋的房子,農民破破爛爛的房子,蓋房是權利,現在好,把權利抽出來,抽出來以后調到城市用。這28畝新增的實際上是一個指標,怎么用?這是一個簡單的講法。都是中心城市貴,外圈便宜點,再外圈更便宜。最內圈500萬,成都最貴的達到上億的拍賣,現在手里28畝指標就找地方落,落到貴的地方,這個指標不就可以釋放一個千里嗎?落到最貴的圈,底下的地原來是農地,把這塊農地移到地價低的地方去,把建設用地移到地價高的地方來,這個做法實在妙不可言。
原來農民自己怎么搬得動?蓋新房要錢,城市有個地價成長,只要拿出一個零頭,農村這些問題都解決了,又不是無償解決問題。這里頭提出了一個新的學問,就是重新配置位置,不是配置土地。農業文明的土地和工業文明的土地是兩種不同的土地觀,城市文明重視的是位置,可以移動這個位置。建設用地本身就是一個有市場價值的權力,物理上看怎么把農民的地移到城里來,移不動?經過我們這套操作,增減掛鉤就可以移過來。你把房子搬到新的地方去,新的地方房子投資怎么來?就是利用兩地差價來,一復墾這塊地變成耕地。這是我訪問成都的時候,拍下的新村,就是月亮對不對?叫做羊安鎮仁和新社區,跟農民簽合同選房。后來不同意的農民都后悔了,開始不相信這樣的好事情,當地真建成100多戶住到一起,又熱鬧,基礎設施又比原來好多了,有下水道,第二期農民就積極了,要求參加。然后你看成是文明就下鄉了,過去農民蓋房子哪有用工程師、哪有設計?很多房子十幾年就爛了。現在的房子設計院參加進去、工程師參加進去,可以蓋永久性的建筑,不要種地種十年蓋個房。
這是村大隊支部書記,他主導了這個新村建設,叫雍長清,名片上面是法人、董事長,原來的村莊復墾了。這是新的農民的小區,做得最好的一件事情修了養老院,很多孤寡老人,孤寡老人怎么辦?誰管?占的地不少,進入這個城鄉掛鉤以后,孤寡老人的地都變成資產,住上福利院。原來分散的宅基地,把權利騰出來了,地在農村,沒拿走,不過變成耕地了,耕地的收入還歸農民。這是一家一戶簽的合同,非常復雜的一個工作,老房子怎么算?你大我小我們家這塊宅基地土改的時候就分來的,這里頭的學問,我們很多大學生村官到了村里頭,要弄清楚這些事情,那得研究生水平,不下功夫是搞不懂的,搞懂了之后就挖出了一個財富出來,這是復墾。我開始不知道什么叫復墾,農村這個房子投資進去,然后復墾,兩三年就是好地,這個地好好種。
這套做得很好,04—07年是全國增減掛鉤面積最大的一個城市,但是三個集中當中也遇到了很多協調問題。因為我們做工作一層一層,對指標、對任務,目標責任制,基層干部就會粗糙一點,涉及房、涉及地,這是農民的命根,處理不好,三個集中當中也會伴隨出一些新的矛盾。
調查研究以后成都做了決定,農民為主怎么實現為主?自愿,怎么實現自愿?確權,這件事情是60年來沒有完成的事情,中國農民不是拉美農民,經過承包到戶是有資產的,有地有房,但是這個地和房邊界不清楚,沒有法律表達,城里居民有個房地產,就有一個證,這個證起什么作用?就是表明這個資源的法律歸屬。第二,因為歸屬很清楚,你就可以轉手,轉手資產就變資本,就可以增值。
你不能轉也不能抵押,農村哪有正規金融?金融部門說農村沒有抵押過?有財產,關鍵是財產邊界不清楚。早發現這個事情的地方干部,一直做農村工作,后來調到四川市做房管局的局長,一管城市發現城鄉區別在這個地方,農村也有財產沒有證,沒有轉讓機制,城里的居民都有證,所以城鄉統籌首先要權利平等,不能說城鄉人民過的生活都不一樣,權利得一樣,確權。這個工作講起來,好有意思。因為幾十年沒有理這頭亂麻,最后發現縣委工作組進去不行,處理不了問題。后來組建了長老會,實際上是村里頭歷年當過隊長、支書的,老百姓威望高的選出來,選出村莊自理委員會,這個房子誰的,這塊地誰的,誰承包的?沒糾紛就通報,有糾紛,長老會議事,是村莊民主非常重要的一個新的創造。最后在這個基礎上然后都沒有意見了,報給縣政府,沒有疑義就辦證。
一個當地農民手里好幾本證,宅基地證、農地承包證、山地承包證,這都是給大規模經濟一個基礎設施,確權反正我們是高度評價,這個東西是農民走上市場、農民變成城里人非常重要。到農村打工有證就不怕,因為權利就是你的財產,你可以在廣東打工,然后處理自己的財產。這是土地證黨的十七屆三中全會通過土地承包長期不變,證上時間就寫成了長期、長久,中央文件寫的長久不變,寫入到土地承包證里面去了。長久是什么意思?過去三十年哪年到哪年,長久是什么意思?支部書記回答說,長久就是你們如果不變,我們就不變了,這是了不得事情,這是重大的一個進步。
再是土地實側面積,地塊,東到哪西到哪,房子到哪。這個做完下一步工作就來了。為什么?你有了權利就可以自主轉讓,正好發生地震,好多農家房子震踏,中央補貼每戶兩萬,修不了房子,開始了三年回到永久性住房,后來是兩年。這么多農戶怎么重建?哪來資源?這是我們調查的一個村子,過去一點沒有辦法,后來發現很簡單,村民出地,村里出錢聯建,這個村有風景資源,清晨山后山,原來城里很多老太太、年輕人夏天就在那里住幾個月,農民的房子比較差,城里人說能不能我來改造改造,我蓋一個房行不行?過去的集資不行,聯建就給了這個機會。
地震一個月以后,成都市委市政府出了聯建政策,聯建要求外來投資方有權對農村的宅基地投資,但是有一條先要把農民的房子修好,修好他的再修你的,到底多大一塊歸他,多大一塊歸你,中間價怎么談?你們倆談,政府維持公道。高個子是本地農民,矮個子是成都人,姓鄧,原來父母就是跑到那里消夏,一邊是農民的房,再修一套他的房,土地證上寫著使用權40年,為了這塊地40年的使用權,幫農戶投資蓋房子花了多少錢,折成土地,一畝地164萬,整個村莊引進1個億的資金。這個事情如果沒有這套政策,這個資源、這個潛力是釋放不出來的。現在已經修成了非常漂亮的農村旅游的勝地——茶坪連鎖。這是他修的農民集中的房子,所謂一對三十五,剛才是一對一的連接,后來是一家公司進去跟三十五戶農民簽,剩下的地搞鄉村酒店,搞農村度假區,城鄉都可以。
這是另外一個故事,如果沒有度假資源怎么辦?你把土地指標騰出來,這是都江堰金陵二組的故事,圖像是當地的隊長,曾經到阿壩地區做過生意有點見識,知道有聯建政策,有掛鉤政策,78戶人家,283畝土地,08年90%的房子損毀,騰地建一個房子,原來的土地復墾,跟國土部門交換災后重建的投資,村民同意,最后是周圍的組,其他生產隊的都來參加,修成180戶的新村,然后騰出的土地資源一共是150畝建設用地,40畝建新城,星星是150畝,節約了110畝土地,其中70多畝是按每畝15萬的代價跟都江堰國土整建中心換來1100多萬建一個新村,還有一地實地資產,震后修了一條公路,位置非常好,到成都土地交易所去舉牌,讓愿意投資的人來競標,最后一畝四十年的使用權賣到44萬,一共籌資1500萬,整個村莊用土地的資源籌資2700萬元人民幣。
大家看看這個村莊?這是我們去調查時拍到的,原來全震垮了,這是新的村莊。地震一年多一點就修成了,這是小賣部,這是茶館,這是村民家里。這就是30多畝的濕地資產,城鄉對流,過去農村的房子城里人怎么去?經過這一輪,以后年輕人到城里,老年人出來,雙方的資產都可以增值。
這里頭一個關鍵的,我剛才講到有一個成都交易所。土地無論指標還是生物資產,87年練就一套本事,可以用市場機制出價高者得,把這套用到集體用地建設上來,兩個市場,可以把土地拿去拍賣,通過流轉實現資產變成資本,實現增值,然后中間那個談出來的價就是收入分配的比例。我們在那里搜集了幾千個案例,聯建的案例、合作建設的案例,農民自主開發的案例,統計看到農村通過土地可以獲得很大一塊收入。實際上就是分享城市化,而城市也不是無償的支援農村,獲得了城市發展的土地指標,城鄉兩利。
這個事情在成都越看越有信心,不管國際市場上怎么風云變幻,這里頭有多少的投資消費增長量?一個村莊重建,那個建筑、那個使用的材料、鋼材、水泥、磚頭帶動一波經濟增長。咱們世界第二位老是農村看去破破爛爛,城市像歐洲,農村像非洲,沒法交代,城里人也不舒服,下去一看舒服嗎?歐洲農村建那么漂亮是有投入。這次成都的改革,我們看到至少希望有,現在完成整套的已經是幾萬畝土地,一片一片來,按照正確的路走下去,城鄉兩并。當然遇到新問題是這波房地產調控,城市的地價受阻,發動機一受阻,怎么帶農村?這是新的話題,最近在研究這些東西。
總結
但是總體來看,不管經濟波動怎么樣?這是一個非常有深厚根基的中國經濟增長的路子。但是我在最后強調一次,城市化是中國未來增長的一個無可置疑的增長潛力的所在,但是真要把潛力挖出來,我們的體制、政策、觀念、操作都要發生很大的改革。因為已有的現成的土地征地為中心的制度,如果不改革,城市化潛力是不能順順當當釋放出來。十三屆三十全會大體劃了改革的路數出來,將來土地分兩塊,商業運用是一塊制度,那是以市場為基礎的,而且是要讓國有土地進市場,集體土地也可以進市場,至于工業用途、國防的用途、救災的用途,涉及到全國人民利益的用途,還要保留征地制度,但是那個征地要給予合理的補償。
我們的城市是商業文明,大量的土地用途是商業文明,要在這里頭找到城鄉人民和諧發展、共享發展成果的一條新的路數,要把中國目前指標上看還比較落后的城市化率,在看得到將來有一個顯著的提高,在這個過程當中,推進中國的經濟增長。當然,成都這個看法有很多不同的意見,有各種担心,這些担心都有道理。咱們在中國現有的政治狀況下,很多基層干部的權利監督平衡還不夠,不管上頭多好的政策,也可能會胡來,農民的權利,有些地方發了證,是不是能保護自己的權利?除了黨政要保護農民的權利,我們的法院系統、司法系統怎么能夠介入到財產,保護財產防止侵權當中去,這里面有大量的課題。
同時農民千家萬戶也會引來很多新的矛盾,對每一個戶型,到每一個村莊去,討論一個新的方案,參加討論就是一個學習的過程,很多新的觀念會進去的一個過程,這里頭有大量的課題值得研究。但是,也許我們的判斷,搞了四年以后,帶有我們的局限性。但是我們總的來說,對這個改革是高度的尊重,高度的贊賞,特別是以確權為基礎,帶動資產的流動、集聚、資本升值,讓城鄉人民分享,會給中國經濟帶來下一波強有力的增長。我們把這個定義為中國經濟的下一個增長極。

2012-01-15 20:21

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