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左衛民:中國的法院院長在忙什么?
左衛民:中國的法院院長在忙什么?
燕南園愛思想 左衛民     阅读简体中文版

隨著員額制改革的推進,法院院長要不要親自審判再次成為焦點。一位教授在中國法學會舉辦的研討會上直言,“最近讓院長坐到審判席親自辦案,一看就不會審,有的連基本法律都不懂。”在中國,院長一直是游離于官員與法官之間的角色,也因此受到不少質疑。

四川大學法學院教授左衛民帶領課題組,調研了多個省份的基層法院、中級法院和高級法院,完成《中國法院院長角色的實證研究》等研究成果。左衛民的研究描繪了中國法院院長運作的實際邏輯。

作為職業共同體的一員,法律家是院長的重要標識之一。對內,無論是對審判工作進行宏觀管理,還是司法行政事務,院長也是管理家。對外,不僅要與黨委、人大、政協、政府等匯報溝通,也要與公眾、企業、媒體等打交道,院長也是政治家。

左衛民調研發現,與西方歐美等國家的院長相比,中國法院院長會將更多的精力投入管理事務,處理不同機構和組織間的關系,管理家和政治家角色強調更多,而法律家角色則較少。西方都呈現法律家——管理家——政治家的演變體系,中國大致呈現出管理家——政治家——法律家的角色體系。

針對公眾和律師的調查問卷也體現了上述特點,受訪者反復提及的是院長扮演管理和溝通協調的能力,比如對某兩市273名律師的問卷顯示,這一比例高達72.5%。

管理家

調研發現,在當代中國法院院長的多元角色期待中,管理家處于核心地位。作為管理家的活動大致包括審判管理和司法政務管理兩大場域。

司法政務管理主要涉及法院組織內部人財物等資源的配置,以及為維護法院組織利益與法官個人利益而進行的對外協調工作。值得一提的是,律師、公眾以及法官等受訪者對院長能否用好人十分看重。

院長是管家,內部管理不單是規則,也摻雜著各種“人情世故”。一位庭長說,法院內部一個蘿卜一個坑,你動一個位置的人,相應的幾個位置可能就都要動才行,不然就搞不好。法院里的同事還是有個相互處關系的問題,也是院長的重要工作,比如,競爭上崗后被淘汰的人,雙選后落選的人,原部門他自己也不好意思回去,但各個部門都不要,你把這些人往哪里放?有些部門都不愿意去,但工作還是必須有人做,你又把誰安排去? 這些都需要院長出面做工作, 把事情擺平但又不能做得太絕,否則要影響內部的穩定 這些都考驗院長的拿捏手藝。

怎樣調動法官的工作積極性和責任心?調研時一位中院領導說:講大道理,虛的,作用不大;要實在的,那就是獎懲要分明,工作業績如何評估,津貼獎金怎么發放,要讓大家努力工作一年有個盼頭;晉升依據怎么定,讓年輕人有奔頭,讓有才能的人能突出出來,整個隊伍才有動力;案子出了問題怎么負責,責任如何劃分;做得多的和做得少的在待遇上如何區別,等等。方案最終是院長拿主意。院長也担心,處理不好也涉及法官們對院長的評價,甚至考核。

對外方面,為法院和法官爭取利益占據院長大部分時間,一位基層法院的庭長稱,我們院長80%的時間都是在處理這些事情。

院長親自出面往往是官場實際運行規則之一。上述基層法院庭長表示,很多事情必須院長親自出馬,你要是派副院長去的話,人家理都不理你,正院長面子大,人家只認你正職的。

左衛民調研也發現一些例子,比如,某中院前任院長就因為票子問題解決不好,導致該院辦案經費不足,甚至因拖欠電費而被供電局拉閘限電多次。

一位中院政治部主任感嘆,協調能力行不行,和政府機構的關系溝通得好不好,說白了就是要不要得到錢。全院的經費裝備干警的福利那些東西都要用錢,解決得到實際問題才是關鍵!你懂法律又怎樣,會審案子又如何,首先經費保障不了的話,法院就沒法正常運作,其它工作就都是無根之水。

左衛民分析,這也在一定程度上解釋了中國長期以來由行政官員出任法院院長的現實合理性,應對這套規則,行政機關出身的領導顯得更為得心應手。

一位受訪者私下感慨:如果一個大官高官來當院長,反而可能對法院還更有好處,因為越大的官意味著他的公關能力越強,面子越大,越能對外為法院爭取各種利益

政治家

法治發達國家法院所具有的政治性往往體現在權力制約和對公共政策的影響。在中國,院長作為政治家角色上的主要工作是,代表法院與法院外的黨委、政府、人大、公安、檢察等公共部門及傳媒公眾等社會力量進行有效地配合或溝通,預防解決沖突,為法院爭取更大的話語權。

首先是審判業務上的對外溝通。一位基層法院的資深庭長說,有些復雜案子,下面的法官決定不了而進入審委會討論的,往往已不是簡單的法律問題,多半涉及到案外的各種利益關系,比如和其它政府部門之間的關系,和當地黨政領導的關系,或對當地群眾利益有重大影響。此時院長的思維方式和處理辦法往往就是決定性因素了。

“院長在很大程度上是一個案件審判的幕后協調者。法官審案子遇到不好處理的關系時,可訴諸審委會乃至院長在幕后來協調與周旋,從而形成一個審判緩沖地帶,避免案件審判時個體法官直面利益沖突而進退維谷。因此,院長能不能解決好這些矛盾關系,對于在審判中能否有效保護本院法官的利益以及全院的整體利益是意義重大的。”某省一位高院法官告訴課題組。

從理念上看,這是司法未能實現審判獨立的一種怪現狀,且司法中確實普遍存在。“任務”終究要有人承担,由于司法運行需要這些“本領”,客觀上使得官場運作能力占優者更具競爭力。

對于法官來說,有更多的利益并不是什么“壞事”。一位受訪者私下感慨:如果一個大官高官來當院長,反而可能對法院還更有好處,因為越大的官意味著他的公關能力越強,面子越大,越能對外為法院爭取各種利益。

左衛民統計發現,在2008年和2013年兩個年份,31位高院院長僅有13人(占42%)和10人(占32%)曾担任過助理審判員或審判員。

當前,院長要善于把握工作大局,服從黨委領導,有政治智慧,也是不爭的事實。一位基層法院院長對此深有體會:比如有些爭議較大的案子,我們內部在法律上已經辦成了鐵案,就是到了最高法院也絕對經得起推敲,但這個判決結果什么時候對外宣布就有講究。如果本地馬上要開兩會,那我就不能讓法官現在宣判,如果你現在判了,萬一不服氣的當事人跑到黨委門口上訪,跑到人大會上鬧事,你院長在人大會上做工作報告的時候還怎么下臺?而兩會過后再宣判,就不會引起這么大的風波。

院長是深嵌于中國政制的制度架構之一,政治家的角色意味著他們很難逃脫現有制度的“約束”,所以,很多法院院長坦言“累”,但是,這或許又是他們所期望的。

法律家

法律家角色近年來為學界積極倡導,左衛民調研卻發現,實踐中并未予以充分重視。院長極少親自辦理案件,即為一例。一位中級法院副院長說,黨委在考慮法院院長人選時,對業務能力的考慮不起什么作用,因為對院長的要求并非是像普通法官那樣去辦案。

院長當然應該是一名法律人。左衛民指出,雖然法官法第12條第2款豁免了法院院長必須通過國家統一司法考試的要求,但由于院長需要主持審委會會議,最高法院亦規定院長必須親自辦理一些疑難復雜重大案件或新類型案件等棘手案件,并要求院長辦理案件應發揮示范作用,無疑對院長的法律專業素養提出了高要求。

院長的法律專業素養如何,不同級別的法院呈現出不同特點。在基層法院,越來越多的院長開始出自司法系統內部的職業法官、檢察官。左衛民調研某省三市39位基層法院院長(2013年)發現,有31人(占80%)出自法院及檢察院系統,且這31位院長均具有10年以上的司法工作時間。

2008前后曾有過一定回落。某中院一位庭長向左衛民介紹,2008年以前,強調職業化,中院下派中層干部到基層法院担任院長比較多,2008年后情況有所變化,各區縣希望自己的干部升任,雖然區縣產生人選的條件之一是政法經歷,由于條件非常寬泛,公檢法司紀檢監察等都可,缺乏法律專業素養的人升任院長比例有所上升。但近年來總體而言,基層法院院長的法律專業素養及能力有明顯改善。

在中級法院,左衛民統計了東部某省和西部兩省2013年各20位中級法院院長的情況,分別有65%(13人) 和55%(11人)來自法院系統,即便算上檢察系統人選,也有30%(兩省均為6人)來自非司法機關。

一個有意思的現象是,級別越低的法院對院長法律家角色更看重,而級別越高的法院,包括中院和高院,更可能對法院院長法律家角色重視不多。左衛民統計發現,在基層法院中,職業法官出身的院長比例在80%左右;在中級法院,比例下降到70%左右;在高級法院中,對法律素養的強調相對更為淡化。

以2013年全國31個高級法院的院長為例,僅有45%的院長(14人)具有法律本科及以上的專業化學習背景,16%的院長(5人)沒有任何法科學習背景,39%的院長(12人)雖然具有黨校在職研修法律的學歷背景,但這種學習對法律專業素養的形成基本無多大助益。在担任高級法院院長之前,有10%(3人)完全沒有司法機關工作經歷。

可以說,對于高級法院院長法律家角色及能力的重視遠不如基層法院。更重要的是,即使基層法院越來越看重院長法律專業背景,但實踐中院長扮演的法律家角色也未占據核心位置。

角色調整

法院院長作為管理家、政治家和法律家的逐層次角色定位,與法院在政治框架中的地位和法院自身發展有關。

左衛民指出,中國事實上形成了一種全能主義的體制,黨政部門完全壟斷了社會核心資源的調配,編制、財政等關鍵資源,法院嚴重依賴黨政部門。在決策者看來,法院類似于黨政部門的分支,而法院院長除分工不同外,與工商局局長、稅務局局長等相比并無特別之處。這也使得相當一部分法院院長并非從法院內部業務骨干中提拔,甚至不從司法系統。

在很長一段時間里,中國的法院一直連同公安檢察機關被認為是無產階級專政的“刀把子”。即便是當下,法院同樣需要服務于黨政部門的中心工作。

其次,法院內部結構自改革開放以來發生很大變化。業務庭室倍增,司法行政工作亦隨之增加。以調研的某中院為例,截止2011年,內設機構也達23個。司法人員分類、分層、分級管理日益復雜化,大一些的中院或高院,從書記員、法官助理、助審員、審判員、審判長、副庭長、庭長、審委會委員、審委會專委、黨組成員、副院長、常務副院長、院長,在一級法院內部就已經出現了13個層級。面對不斷膨脹的組織規模和科層鏈條,居于頂端的院長必然會面臨大量管理問題。

未來究竟院長重點角色的定位會是法律家還是政治家、管理家?左衛民認為取決于以下因素:一是司法部門今后在政治架構中的地位變動。如果司法部門在我國是政治性的,黨政部門一般會導入更多的控制,政治家管理家角色的重要性就會持續;如果司法被限定在技術性的審判事務上,則即使在中國,也可以期待黨委采取更為柔性的控制策略,法律家的角色也會受到更多重視。二是目前法院院長在履行職責方面的實際效果。法院院長是否能滿足黨政部門和公眾期待,以及當他們不能滿足角色期待時,可能會發生一定的改變,改變也許來自法院院長主動的調適,也可能來自黨政部門的主動塑造。

至于當下的格局是否具有合理性,左衛民認為不應絕對地以某一理念來評判,尤其不能簡單以理想化的法治理念來評價。是否需要改變以及如何改變中國法院院長的角色定位,取決于國情與院情,個中變革恐怕還有相當一段路要走。

【作者簡介】左衛民,四川大學法學院教授。

【注】本文為財新記者周東旭摘編,原文刊于《中國法學》。


文章轉載自財新網

2015-08-23 08:47

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