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魯寧:官員財產申報20年,成績如何
魯寧:官員財產申報20年,成績如何
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今天,中國特色官員財產申報制度試點已滿20周年。

20年前的4月20日,中辦、國辦下發《黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報規定》(簡稱“95規定”),中國特色官員財產申報制度正式開始試水。

1995年是中共十四大正式構建中國特色社會主義市場經濟體制的第3年,全國范圍國有經濟“抓大放小”的帷幕剛剛開啟,中國社會正牌新一波“經濟亢奮”的高點位置。靜態觀察當年的社會政經情勢,選擇1995年試水中國特色官員財產申報制度似乎并非已急迫到火燒眉毛。


反腐倡廉的力度在逐年加大

可若作動態觀之,腐敗現象在經歷了“階段性收斂”后,伴隨中國特色社會主義市場經濟大門的開啟(1992年中共十四大)而再次“濁浪涌動”。鑒于腐敗重新步入高發周期與國門大開正好重合,使當時的中共最高決策層有條件眼睛向外,尋求預防和遏制腐敗的“國際良方”。而恰恰在1970年代到1990年代初期,世界各國紛紛頒行各自的官員財產申報制度,且一經實施總體效果普遍較好,均對政府及官員的腐敗起到了一定的遏制作用。

這一階段,美國案例尤值得一說。1978年美國頒行首部《政府行為道德法》,明確規定行政、司法、立法部門之官員必須公開本人、配偶及受撫養子女的財產狀況,并按規定程序提交財產狀況書面報告。1985年美國又頒行了《眾議院議員和雇員道德準則》,對眾議員及雇員的家庭財產申報作了更為詳細規定。從1979年至1989年,美國因家產來路不明而受到懲處的大小官員不計其數。其中影響最大的“中槍者”,乃時任美國眾議長賴特——因巨額財產無法說清來源,賴特成了美國建國200多年來首個因“貪財”而丟官的眾議長。

今天回頭來看,“95規定”的頒行,內部需求和外部借鑒雙雙起了促推作用,說明當年以江澤民為首的中共中央,對新一輪改革開放重啟后必然伴生的“腐敗濁浪”,是有所警醒和有所應對的。而相較于其它國家尤其是多數世界性大國,中國能在1995年就果斷啟動官員財產申報試點,時間上應當不算太晚,基本跟上了世界反腐制度建設的歷史潮流。

“95規定”性質上屬于黨內反腐法規。毋庸諱言,受時代和認識上的多重限制,“95規定”亦有種種明顯“硬傷”:

線條過粗,內容過于籠統,申報內容涵蓋面過窄,操作性欠缺是最顯著的“硬傷”。這也是建國后各個發展階段,各類黨內法規及國家法律法規的一個通病。最近幾年,尤其是習大大主政后,情況大有改觀,但“病相”和“病灶”依然不時顯現。

只強調申報而缺乏內部核查的剛性安排,更沒有申報失實的追責和戒懲措施配套,是“95規定”的突出軟肋。

申報內容完全歸上級黨委組織紀檢部門內部掌握,不光對社會密不透風,即使在同一班子成員內部,各自的申報材料也沒有“互相通報”。由于公開性嚴重缺失,“95規定”也就失去了社會監督,哪怕僅局限于單位內部群眾監督的渠道,致使其本當體現的“殺傷力”和震懾效果雙雙大減。

申報失實,尤其是故意瞞報,對于應報官員而言,應當說后果十分嚴重。可是“95規定”實施后,人們始終未聞有哪位官員因申報失實而喪失掉提拔晉級的公開報道。

由于“95規定”先天不足,1990年代中期之后到2012年十八大之前,腐敗現象在中國官場各個層級的大面積蔓延,在一定程度上反襯出“95規定”實際作用十分有限。由于追責、戒懲缺席,透明度又嚴重不足,輿論對“95規定”的歷史進步幾乎不予認同,將其視為中國黨內又一“制度花瓶”者大有人在。

這長長的十數年間,腐敗仍在加劇,社會輿論逼迫中國建立官員財產公示制度的呼聲則一浪高過一浪。于是,迫于反腐的急迫和輿論的外壓,作為修補性應急措施,在“95規定”試行15年之后,中共中央于2010年再次發文,將“95規定”升格為《關于領導干部報告有關事項的規定》(簡稱“10規定”)。

“10規定”確有新的突破和看點:申報領域由官員的“家產”擴大到“家事”,申報內容增加至14項,其中官員“家產”6項,“家事”8項。“10規定”特意增加抽查核實條文,抽查核實比例暫定為3%-5%。盡管社會對“10規定”仍不滿足,仍不“過癮”,但若能客觀慮及2010年前后黨內高層政治現狀,并作將心比心的“多角度思考”,就應當承認,“10規定”畢竟把中國特色官員財產申報制度建設又往前推進了一大步。

而在“10規定”頒行前后,新疆阿爾泰(地級)、浙江慈溪市(縣級)、湖南瀏陽市(縣級)等少數地縣,經中央組織部授權或安排,開始在一定范圍和一定層級嘗試官員財產申報有限度的“內部公示”試點。這些試點因缺乏后續跟進報道,迄今是否已上升為局部的“剛性制度”抑或半途而廢,外界尚不得而知。

也許正因為如此,從阿爾泰試點開始,輿論對試點的總體評價依然不高。部分輿論不顧試點背后的“諸多顧忌”實乃“現實國情”羈絆使然(一路到位壓根缺乏可操作性),仍一廂情愿地、情緒化地主張一步到位公示官員財產之情緒化呼聲,自阿爾泰試點起一直延燒至今。

“10規定”雖已作出對申報材料按3%-5%的比例進行抽查核實的制度安排。但公開的報道仍一口咬定:在2010年“10規定”頒行至2013年的4年間,內部抽查核實依然未能落地。筆者以為,這個判定也許總體上的確如此,但至少在部分省市,在廳級官員提拔前,已悄然對擬提拔對象的14項必報事項進行內部逐項審核,別的不說,就在上海,在2012年與2013年間,每年皆有個別擬提拔廳官因申報材料“不過關”而被中止提拔。

如今已經可以確信的是,2014年起,對“10規定”的執行越來越當了真。先是中組部下發《領導干部個人有關事項報告抽查核定辦法(試行)》(簡稱“14辦法”)。在“14辦法”框架下,各級組織部門按干部管理權限,遵循“10規定”所確立的3%-5%之比例,對官員申報材料進行了首次見諸于公開報道的抽查核實(簡稱“14抽查”)。

抽查核實由組織部門牽頭,聯合紀檢、監察、公安、工商、稅務、銀監、保監、證監、房管等13個部門參加,取得四大已公開報道的實質性成果。查與不查效果就真就不同。

譬如由中組部牽頭抽查核實中管干部、省部級后備干部1550名,5名擬提拔中管干部(副省級)因查出“貓兒膩”而被中止提拔;由各省組織部牽頭抽查核實廳局級和縣處級干部60170名,數十名廳局級、縣處級干部因同樣的“貓兒膩”喪失了加官進爵機會;

通過“14抽查”,全國共有150萬名(可能指“人次”)縣(處)以上領導干部(含國企和國有控股公司班子成員),重新向組織書面報告了個人申報事項。這次申報,質量明顯提升,“遺漏”率大幅降低,在填報個人事項的同時,每個填報者還須向黨組織上呈保證申報材料真實準確的書面承諾書。如果被查出失實,就須承受對應的“不實戒懲”;

“14抽查”又為清理裸官提供了前置條件。2014年全年,全國查實副處以上故意瞞報的裸官3200余名,其中有近千名在重要崗位任現職而又拒絕將家屬子女“招回國內”的裸官,被強制調整了官職;

“10規定”與“14抽查”雙輪驅動,再輔以全面清理裸官,該黨內法規的震懾作用和反腐效果開始突顯放大,令組織紀檢部門威權性大增。于是,中央組織部又趁熱打鐵,從去年下半年起,悄然安排科級官員“家事”與“家產”申報制度的下延試點。

試點在海南省五指山市、青海省民和縣,以及廣東、貴州等省的若干縣級市率先破題。眼下,這項試點仍在有序進行中。這也許意味著,申報制度覆蓋至全體科級干部的時間,會比人們預計要更快一些。

有了去年的“大突破”,就今年此項制度的進一步推進中央再作安排:中組部已向社會承諾,今年起抽查核實比例提高至10%;對擬提拔為副處以上職位的官員,擬列為副廳以上后備干部名單的人選,平級轉任重要崗位的副處以上干部,實行核查全覆蓋;在“14辦法”基礎上,今年要頒行經細化的專門針對“漏報”、瞞報官員的懲處細則,并配套建成覆蓋全國的干部誠信檔案庫。

一個人口總數世界第一,官員數量亦世界第一的“超級大國”,通過20年的持續探索,其官員財產申報制度能走到今天這一步,有人說慢,有人說不算慢。關鍵在于看問題作評價的角度“遠近高低各不同”。筆者的看法是,說慢亦慢、說快也快,尤其是習大大2013年全面主政后兩多年多來,速度日益加快,籬笆越扎越緊,雖說其實際進展尤其是成效與民眾期待尚有不小差距,但人們畢竟應當看到,深入前行的中國特色官員財產申報制度,正在明顯改觀人們入職官場時的普遍心理預期,對中國官場重塑政治生態正在產生正面的影響。

對照國外實踐,建立完整適用的官員財產申報制度,大抵要經過“單純申報、抽查核實、公示結果”三個階段。國際社會對官員財產申報制度的實施效果業已形成大致的評價標準:

單純申報,反腐效果大抵能體現兩成;若申報加抽查核實,反腐效果大體能達致五六成;若走到公示申報結果這一步,反腐效果大體為可達七八成。

如果這一評價標準的確建立于對大量樣本的統計調查分析所得,那么對照一下,我們國家的這項制度建設,目前正邁步第二階段,且步子越邁越扎實,越邁越自信。

也許到明年或后年,隨著反腐由單一治標向治標與治本結合穩步推進,具有中國特色的、1994年就已納入八屆全國人大常委會立法計劃的《官員財產申報法》,以及近年來輿論呼聲極高的《反腐敗法》立法,都有望呈現實質性推進。

借助“互聯網+”的無孔不入和大數據聯網開發應用,同樣具有中國特色的官員財產公示制度也一定會向我們走來。這是歷史的大趨勢,更是實現中華民族偉大復興“中國夢”的必然配套。

2015-08-23 08:49

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