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王善邁:民辦教育分類管理探討
王善邁:民辦教育分類管理探討
燕南園愛思想 王善邁     阅读简体中文版

摘要

對民辦教育分類管理有利于我國民辦教育管理體制改革和民辦教育的發展。民辦教育機構的分類要依據辦學節余和機構資產剩余的歸屬,舉辦者具有利潤和剩余資產的索取權的民辦教育機構屬于營利性民辦教育機構,反之則屬于非營利性民辦教育機構。民辦教育分類的實施應遵循自愿和政府審核兩大原則。民辦教育分類管理需要對現行有關法規進行修改或調整,對兩類民辦教育機構制定不同的稅收制度,制定既統一又有區別的財政支持制度及不同的財會制度等。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)中提出:"積極探索營利性和非營利性民辦教育分類管理"。學術界和利益相關者對民辦教育應否進行分類管理存在分歧,但諸多學者主張應對民辦教育進行分類管理。那么,為什么要對民辦教育進行分類管理?如何對民辦教育進行分類管理?本文擬就此展開初步探討。這里討論的民辦教育,按照《民辦教育促進法》的規定,指"國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費,面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動"。各級各類民辦學校和培訓機構,統稱為民辦教育機構。按照《教育規劃綱要》的規定,民辦教育機構分為營利性和非營利性組織。本文探討的視野主要是管理及其制度規范,管理要依法進行,自然會涉及法規。

為什么要對民辦教育進行分類管理


(一)民辦教育分類是我國的現實需要

改革開放以來,我國民辦教育獲得了長足發展,已成為我國教育的重要組成部分。同時,民辦教育在發展中也面臨諸多亟待解決的問題,其中核心問題是現有民辦教育的法規和政策,未將民辦教育的投入嚴格區分為投資和捐資,未將由此形成的民辦教育機構嚴格區分為營利組織和非營利組織,而是基于捐資辦學和非營利組織的假設前提制定的。

我國民辦教育的現實是,大多數民辦教育機構的舉辦者或出資者是投資辦學。2002年,時任全國人大教科文衛委員會副主任、《民辦教育促進法》起草小組組長的汪家镠,在向全國人大常委會對該法的說明中指出:"從我國實際情況來看,目前民辦學校利用自籌資金辦學,捐資辦學者為數不多,多數人是投資辦學"。中國民辦教育協會會長陶西平2010年在《中國民辦教育》一書中也指出:"目前的法規和政策規定大多是基于捐贈辦學的前提假設而制定的,這實際上忽視了我國民辦教育的主體是投資辦學的基本特征"。

投資辦學和捐資辦學及由此形成的民辦教育機構在性質上是不相同的。投資辦學的目的是為獲取經濟利益而不是無償的,投資辦學形成的民辦教育機構屬于營利組織,在性質上類同于企業和公司;捐資辦學的目的不是為獲取經濟利益,是無償的,捐資辦學形成的民辦教育機構屬于非營利組織,在性質上類同于事業單位。民辦教育的管理制度及相關的法規政策應從這一現實出發對其區別對待。

我國現行的民辦教育法規和政策未將此嚴格區分,而是基于捐資辦學和非營利組織制定的。如《教育法》和《高等教育法》明確規定"學校不得以營利為目的",《民辦教育促進法》雖取消了"不得以營利為目的"的規定,但仍規定"民辦教育事業屬于公益性事業",考慮到我國民辦教育大多數是投資辦學的現實,不再禁止民辦教育的營利行為,但仍未從制度規范上明確區分民辦教育機構的營利性與非營利性。按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《民間非營利組織會計制度》的規定,民辦教育機構均屬于非營利組織,不得從事營利性經營活動,不得獲取經濟回報,出資者不擁有出資形成的財產權。

由于我國民辦教育法律規范都是基于捐資辦學和非營利組織制定的,投資辦學及由此形成的營利性民辦教育機構的權益得不到法律保障,必將影響民辦教育投資的積極性,還可能導致投資辦學者種種不規范行為,如抽逃辦學資金,不愿將資產過戶到學校形成"資產空殼",影響民辦教育的健康發展。因而從我國的現實出發,需要對民辦教育進行分類管理。

(二)民辦教育分類管理有助于民辦教育發展

對民辦教育應否進行分類管理,在理論與制度安排上一直存在分歧,部分反對者和担憂者認為分類管理會影響民間資本投入教育的積極性,尤其會影響民間資本投入營利性教育的積極性。筆者的觀點相反,認為分類管理不僅不會影響民間資本投入教育的積極性,反而從制度安排上更有利于提高民間資本投入教育的積極性,從而有助于促進民辦教育的發展。

捐資辦學及由此形成的非營利性民辦教育機構,按照國家對公益事業捐贈的法規,其捐贈可在繳納企業所得稅和個人所得稅前按一定比例扣除,享受稅收優惠,教育系統還有捐贈"冠名權"的激勵機制。同時,按照國家有關規定,此類教育機構可享受土地和閑置國有資產轉讓優惠和教育類稅收優惠,還可獲得政府財政支持。投資辦學及由此形成的營利性民辦教育機構,其終極目的是獲利。

就我國而言,投資教育存在著獲利空間,也有獲利的可能性。盡管我國政府提供的教育和培訓服務有了較大的發展,但還不完全適應國家經濟社會發展和人民群眾對教育的需求,尤其不能滿足日益增長的居民對優質教育和多樣化教育的需求。能否獲利,既需要法規保證,更取決于營利性民辦教育機構的舉辦者、管理者的經營管理水平。事實上,營利性民辦教育機構因經營管理不當退出者乃至破產者存在,獲利或高額獲利者也存在。何況,由于民辦教育具有正的外部性,營利性民辦教育機構尤其是營利性學歷民辦教育機構也獲得了國家稅收優惠和財政支持。

反對民辦教育分類管理的另一觀點是担憂民辦教育的分類管理將影響民辦教育的質量提升,營利性民辦教育機構的舉辦者為營利而將不顧教育質量。這種担憂并非空穴來風,在民辦教育發展中,這種現象的確存在。但是民辦教育的質量和民辦教育的分類管理并無必然聯系。教育質量的提升是我國各級各類教育發展中面臨的共同問題,其中,民辦教育由于起步較晚等原因,教育質量就總體水平來說還不及公辦教育。

教育質量的高低取決于多種因素,其中監管無疑是重要因素。就教育質量的外部監管機制而言,主要有政府監管和市場監管,政府監管需要制定教育質量的監管標準和建立監管體系,設立監管機制和教育質量評估中介機構等,并運用法律、經濟和行政等手段進行監管。我國各種產品和服務的質量監控標準和監管體系都處在建立和完善過程中。市場監管主要靠市場競爭機制,通過市場競爭"良幣驅逐劣幣、真幣驅逐偽幣"的過程實現。教育質量的保障和提升,通過學校間,包括公辦學校間、民辦學校間、公辦學校與民辦學校間競爭實現。就主要依靠學費運營的民辦教育機構來說,教育質量是其生命線,教育質量關系著生源的數量和質量,從而關系著學費收入及機構的運營。競爭作為外部壓力,將促使民辦教育機構提高教育質量,否則其就可能面臨萎縮、虧損以致倒閉,如同商品市場,質量低劣者將被市場淘汰出局。因此,民辦教育的分類管理,學校間的競爭,從長遠來說不僅不會降低其教育質量,反而會提升其教育質量。

總之,對民辦教育分類管理是基于我國民辦教育管理體制改革和民辦教育發展的需要,同時,"他山之石,可以攻玉",國外私立教育管理的經驗也可為我所用。我國民辦教育和國外的私立教育其內涵與外延及發展規模均有所不同,但國外的私立教育在管理上也經歷過從不規范到規范,從不分類到分類的過程。目前,美國、日本等發達國家已將私立教育機構尤其是私立高等教育機構,從管理制度規范上分為營利性機構和非營利性機構,并制定了有區別的法律規范,包括法人制度和產權制度、財稅制度和財會制度等,以規范約束機構的行為。20世紀90年代以來,在美國、日本等國家營利性私立教育機構尤其是營利性私立高等教育機構大量出現,不少已成為上市公司,我國近年來也有不少民辦教育機構,主要是民辦培訓機構成功上市,研究他們的管理制度及成功經驗,可為我們提供參考和借鑒。

如何對民辦教育進行分類管理


(一)民辦教育分類的依據和標準

對民辦教育分類的依據,從理論上來說有兩種,其一是公共產品理論,依據機構提供的產品或服務的性質劃分;其二是依據機構的經濟性質劃分。前一依據主要是用來確定產品或服務的提供者,公共產品或服務應由政府提供,私人產品或服務應由市場和私人提供,準公共產品應由政府和市場共同提供。正規三級學歷教育服務總體來說被認為是準公共服務,應由政府和市場共同提供,其成本應由財政和消費者共同負担。但是公共產品也可由市場提供,私人產品在特定情況下也可由政府提供,不能由此確定產品或服務提供者是營利組織或非營利組織。產品或服務提供機構的性質應根據其經濟性質區分。國民經濟中第一、二、三產業及其各行業產品或服務提供者是營利組織或非營利組織都是依據其機構的經濟性質來劃分的,民辦教育也不例外。

民辦教育機構分類的標準有以下三個。第一,辦學節余或利潤是歸于學校還是舉辦者。這里辦學節余或利潤是指在扣除辦學成本,提留發展基金及其他必需的費用后所剩余的資金。第二,舉辦者的初始投入和追加投入所形成的機構固定資產屬于機構還是屬于舉辦者。民辦教育機構的投入包括舉辦者的投入、學費、政府各種形式的投入和社會捐贈等,由此形成的固定資產應分類列入機構固定資產賬戶。這里固定資產僅限于舉辦者投入所形成的固定資產。第三,機構辦學終止時,在財產清算和清償債務后的剩余資產是歸于社會公益還是舉辦者。

從制度規范上說,舉辦者對民辦教育機構的投入應區分為投資和捐資兩類。作為投資就不是無償的,目的是獲取經濟回報;作為捐資則是無償的,目的并非獲取經濟回報,而具有公益性。

在此規范的基礎上,民辦教育的分類標準是辦學節余和學校資產剩余的歸屬,或者說是舉辦者是否具有利潤和剩余資產的索取權。舉辦者具有利潤和剩余資產的索取權的民辦教育機構屬于營利性民辦教育機構,反之,則屬于非營利性民辦教育機構。

需要說明的是:第一,民辦教育的分類不能以舉辦者或出資者的動機或申報宣稱為標準,而是以其行為為標準,即視其利潤和剩余資產的最終歸屬;第二,民辦教育機構不能以其是否營利為標準,事實上,公立教育機構尤其是公立高等教育服務機構,如各種培訓班和社會服務也有營利,但不應確定其為營利性機構;第三,民辦教育分類不能以機構收取學費的高低為標準,學費是民辦教育機構收入的重要來源,由成本和供求多種因素決定,不應以學費的多少作為劃分營利性機構和非營利性機構的標準。

(二)民辦教育分類的實施

民辦教育的分類應遵循自愿和政府審核兩大原則。對已經舉辦的和將要舉辦的民辦教育機構,應根據舉辦者和出資者的意愿,在兩類教育機構中選擇并進行登記注冊。政府相關機構進行審核和監管,教育部門對民辦教育機構應根據國家規定的辦學入門條件審核,對已舉辦的民辦教育機構不具備或不完全具備辦學入門條件的,應限期達標。政府審計和稅務部門應每年進行財務和財產審計,以判定該機構事實上是屬于營利性機構還是非營利性機構。同時,教育部門應審核該機構是否遵守國家有關教育法規和政策。根據審計和監管結果,對民辦教育機構實施分類歸屬,并適時進行變更和調整。

民辦教育分類管理的制度保障


(一)修改或調整民辦教育的相關法規

民辦教育分類管理與現行的有關民辦教育法規必將產生矛盾,需要對現行有關法規進行修改或調整。有觀點認為,我國民辦教育發展中的主要問題是民辦教育機構法人性質和產權界定不明確等。[3]事實并非如此,我國現行教育法規對民辦教育機構的法人屬性和產權界定是明確的,主要問題在于對民辦教育機構的法人屬性和產權界定未進行明確分類,而是按照捐資辦學和非營利組織設定的,同時,相關法規也存在不統一、不完善和執行不到位的問題。

以下建議可供有關法規修改或調整參考。第一,明確規定兩類民辦教育機構的法人性質。對于非營利性民辦教育機構定性為事業單位法人或民辦非企業法人,對于營利性民辦教育機構定性為企業法人,分別在民政部門和工商部門注冊。第二,明確規定兩類民辦教育機構的收益權和財產權。對于非營利性民辦教育機構,應明確其不具有收益權和財產權,可按照現有民辦教育機構有關法規執行。為鼓勵捐資辦學,對非營利性民辦教育機構舉辦者可以給予適當獎勵。對營利性民辦教育機構可按企業收益權和財產權相關制度設計,享有收益權和財產權,由于教育服務的正外部性,為提高民間投資教育的積極性,可參考國家產業結構政策中高新技術企業和外資企業相關規定給予政策優惠。

(二)對兩類民辦教育機構制定不同的稅收制度

由于民辦教育尤其是民辦學歷教育和公辦教育一樣,其提供的教育服務具有正的外部性,為促進民辦教育發展,政府應給予稅收優惠。由于兩類民辦教育機構性質不同,應制定稅收強度有差別的稅收制度。二者在征稅對象、稅目、稅率上應有所區別。現有的有關稅收法規是針對非營利性民辦教育機構制定的,應繼續執行,現有教育法規和稅收法規不統一之處可進行調整,以便規范和統一。對于營利性民辦教育機構,應按現行稅法規定照章納稅,稅收優惠政策需由財稅和教育部門制定,以填補空白。對兩類民辦教育機構的稅收制度安排應全國統一,以解決當前各地稅收優惠制度千差萬別的問題。

(三)對兩類民辦教育機構制定既統一又有區別的財政支持制度

民辦教育的發展需要公共財政支持。目前,我國民辦教育經費主要依靠學費收入,財政支持比重很小。根據中國教育經費統計年鑒統計,我國2007-2009年民辦高校經費來源中,學費所占比重超過80%,財政撥款所占比重不足4%。2008年,美國可發學歷證書的私立高校經費來源中,營利性高校學費占88.21%,財政撥款占5.69%,非營利性高校學費占26.30%,財政撥款占12.26%。[4]日本2001年私立高校經費來源中,學費占58.9%,財政撥款占10.9%。[5]我國現行的對民辦教育財政支持政策主要是購買教育服務的專項資金和獎勵支持。總體來說,財政支持民辦教育存在的主要問題是強度不夠、未制度化、未分類支持。

民辦教育既然是我國教育的重要組成部分,而且具有正的外部性,因此,公共財政應加大支持力度,且應制度化,不能因政府換屆和決策者更替而改變。同時,應對兩類民辦教育機構采取不同的財政支持制度,在財政支持對象、范圍、形式和強度上應區別對待。

(四)對兩類民辦教育機構制定不同的財會制度

對兩類民辦教育機構要制定不同的財會制度,營利性民辦教育機構可參照營利組織如企業或公司等商業機構的財會制度制定;非營利性民辦教育機構可參照非營利組織如事業單位、公辦教育機構的財會制度制定,并隨企業和事業單位財會制度變革而變更。


文章原載于《教育研究》(京)2011年12期


2015-08-23 08:49

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