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徐湘林:社會轉型與國家治理 ——中國政治體制改革取向及其政策選擇
徐湘林:社會轉型與國家治理 ——中國政治體制改革取向及其政策選擇
燕南園愛思想 徐湘林     阅读简体中文版

徐湘林,北京大學政府管理學院,國家治理協同創新中心。


進入21世紀后的中國,正經歷著快速的社會-經濟轉型,國家治理能力面臨重大挑戰。適時而堅定地推動政治體制改革,是提升國家治理能力,克服轉型危機的重要抉擇。從大多數轉型社會的國家治理經驗來看,政治體制改革往往伴隨著不確定性。以政體更迭(regime change)為指向的民主化轉型更是充滿著很高的政治風險,由重大經濟危機和社會危機推動下的民主化轉型尤其如此。在面對國家治理體系和治理能力現代化的重大現實問題上,思想界圍繞基本政治制度類型的意識形態爭論似乎并不能為我們提供更多的知識和可行性政策方案。政治體制改革從來就不是單獨進行的,它必然受到社會經濟結構的制約和社會經濟結構變化的影響。行動者不但需要考慮這些結構和變化所產生的政治影響,還要深思熟慮改革方案和政策可能產生的政治結果的不確定性。中國下一步政治體制改革能改什么?本文擬通過討論以下幾個方面的問題進行探討:首先是認知和理解的層面分析中國漸進政治體制改革的訴求和邏輯,其二討論社會經濟轉型危機對國家治理的挑戰是如何決定了政治體制改革的根本目的和內容,其三探討現有體制下民主改革的適應性及其內容,其四探討建立回應性政府體制應該推進的相關改革的內容。

政治體制改革的認知和理解


中國的思想界一直就具有很強的意識形態化的傳統特點,思想上的爭論習慣于圍繞政治路線的正確與否和重大是非問題進行交鋒。改革開放以來,圍繞中國政治體制改革的爭論就一直沒有了結。爭論的主要焦點是中國有沒有真正的政治體制改革?政治體制改革到底應該改什么?如何推動中國的政治體制改革?對這些問題的回答往往因各自立場的不同而不同,不同的價值觀立場會有不同的主張。比如說,主張自由憲政的“自由派”知識分子以西方早期反專制的“啟蒙主義”為思想基礎,認為政治體制改革就是按照西方的政治制度藍圖實現民主轉型。他們的政治主張所提出的一些基本觀點和制度設計主要是參照西方一些發達國家的民主模式,如言論自由、普選和權力制衡等。此外,自由憲政派的主張,原則和理念的陳述較多,而在如何使民主運轉起來的實踐上卻缺少精細的分析,尤其在民主制度本土化和操作可行性方面的研究較為缺乏。而堅持傳統社會主義立場的“左派”(包括“新左派”)知識分子則堅決反對“自由派”知識分子的觀點和立場,主張堅持社會主義制度的優越性和國家主義條件下的社會平等,在政治上則堅持傳統的政治體制,甚至要求恢復和發揚過去左的政治路線時期的一些政治舉措。

然而,從中國30多年的經歷來看,政治體制改革的政策選擇并不完全受上述濃厚意識形態色彩的思潮的影響。改革開放以來,幾代領導人在主張解放思想的同時,都有意識地淡化這種意識形態的爭論和交鋒,如在上個世紀90年代初鄧小平在黨內提出的“不爭論”,胡錦濤提出“不動搖、不懈怠、不折騰”,以及中共十八大政治報告提出的“不走老路,不走邪路”。中國政治體制改革的政策選擇更多地是現實政治的需要和利弊得失選擇使然。其實,從20世紀80年代以來,中共領導人在周期性不斷推動經濟體制的市場化改革的同時,也有意識地進行著政治生活民主化和國家治理法治化的改革。當然,中國的幾代領導人對政治體制改革的復雜性一直有著深刻的認知,對改革可能出現的不確定性具有高度的警覺。因此,中國政治體制改革在策略上采取的是一種漸進推進的模式,以求盡量減少不確定性可能產生的政治危機和社會風險。

改革開放以來,中國大致經歷了三個階段的政治體制改革。上世紀80年代的政治體制改革是探索性的,既有對毛澤東時代激進政治路線和人格化領導體制弊端的矯正,例如恢復黨的集體領導和監督制度,調整社會控制的政策和管理手段,恢復和加強人民代表大會制度的立法功能;為適應經濟體制改革進行了黨政分開、政企分開和政府職能轉變等方面的改革。1989年的政治危機后,中國進入審慎政治體制改革時期。民主改革主要是在鄉村進行的村民自治和村民選舉,其次是人民代表大會立法和監督職能的擴大。在政府管理體制方面推行了公務員制度改革、依法行政體制改革,以及五年一度的政府機構改革。黨的十六大以來,政治體制改革進入到面向社會訴求,落實公民權利,建立責任型政府的實質性改革階段。面臨社會轉型產生的諸多社會問題和利益沖突,中共明確認識到經濟和社會平衡發展的重要性,在政治方針上提出了構建和諧社會的政治目標。這一目標要求國家政策更加體現社會公平和公正,公民有更加便利的政治參與渠道來表達意愿和受到更加完善的法律體系的保護;政府體系應該更具有對社會的責任性,在行政管理上更有效率,政府部門依法行政和政府官員的廉潔等。

黨的十八大以來,政治制改革進入到一個新的局面。黨的領導集體進一步強化了實行全面深化改革,推動國家治理體系和治理能力現代化的重要性,在深化政治體制改革方面,提出了“加快推進社會主義民主政治制度化、程序化,建設社會主義法治國家,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”具體任務。中國共產黨作為唯一合法的執政黨,在中國以政治穩定為基礎的政治體制改革中扮演著無法替代的重要力量。如何保證黨的先進性和自律性也是政治體制改革中的重要內容。

轉型危機與政治體制改革


深化政治體制改革是黨和國家面臨轉型危機的必然選擇。中國持續快速的經濟增長和經濟社會結構性變化不可避免地產生了一系列嚴重的社會經濟問題,如生態、資源和環境的問題,城鄉和區域經濟差別擴大,貧富差距擴大,城市化產生的大量流動人口和失地農民的問題,社會保障制度和再分配政策滯后產生的社會問題等。尤其是經濟社會轉型帶來的思想觀念變化和利益多元化時的社會矛盾和沖突日益嚴重。中國的經濟社會轉型進入到矛盾沖突頻發的深水區。經濟社會轉型所產生的大量危機,直接影響到經濟、社會乃至政治的安全和穩定,并對國家治理能力提出重大挑戰。

對于中國轉型危機和國家治理方面所出現的種種困難,國內外學者就“中國現行政治體制是否已經陷入治理危機”的問題形成了“崩潰論”和“調試論”兩派不同的論點。主張“崩潰論”的學者認為,中國現行的政治體制缺乏民主與法治的合法性根基,難以應對市場化全球化和經濟高速增長所帶來的經濟社會變化的挑戰。雖然中國也進行了“局部改革”,但已經陷入了“轉型陷阱”,很難避免類似于蘇聯“制度崩潰”的結局。主張“調試論”的學者不同意這種“崩潰論”。他們認為,雖然中國在政權合法性方面面臨巨大挑戰,但中共及其國家體制結構仍然具有相當程度的自我調整的適應性,這是為什么中共能夠保持經濟持續增長和政治基本穩定的原因。但這一派也有一些學者認為,如今社會經濟矛盾突出,改革和危機在“賽跑”,如果不大力推動政治體制改革,政治崩潰的可能性就會加大。目前,在中國活躍的知識分子中,政治經濟面臨崩潰邊緣的這一觀點比較流行。“左派”和“右派”的激烈辯論都是基于這一憂慮和担心,只是在如何避免“崩潰”的重大政治選擇上雙方有著幾乎完全對立的政治立場。但從歷史的經驗和現實的情況來看,雙方對中國轉型期社會沖突顯性化及國家治理危機的嚴重狀況過于夸大了。

首先,轉型危機不等同于制度危機。目前中國面臨的各種問題和危機,與其他西方發達國家的工業化和后工業化的歷史經歷有很多的相似之處。這些危機是同屬于社會經濟結構性變化的轉型危機,與政治制度的形式并不存在直接的因果關系。如歐美發達國家從傳統農業社會向工業化和后工業化社會的兩次轉型大約經歷了兩、三百年,期間資本主義的市場化也產生過大量的階級矛盾和激烈的社會沖突。因此,轉型社會的各種社會經濟問題和沖突是社會經濟關系發生結構性變化帶來的,而非特定政治制度的產物。西方發達國家不同特點的民主政治制度,是轉型危機推動改革或發生革命的結果。在西方學術界,一些嚴肅的研究證明,制度決定論經不起經驗研究和實證研究的檢驗,經濟發展與政治制度類型并沒有密切的相關性。

其二,二戰以后許多國家的民主化轉型,包括蘇聯東歐社會主義國家的民主化轉型,鮮有值得效仿的成果案例。這些國家的民主化過程在相當一段時間里造成了政治動蕩,經濟和社會也出現了重大問題。究其主要原因,是激進的制度改革或政權變更,造成了國家治理能力的急劇下降或者崩潰。因此,轉型社會如何在政治體制改革過程中保持國家治理體系的相對穩定十分重要。轉型危機是否會產生政治危機和制度體制崩潰,要看政治體制是不是具有適應性和自我調整能力,是否能夠通過不斷的改革解決實際問題,提升國家治理能力。

其三,中共及其國家機器仍然對經濟和社會矛盾沖突保持著相當的控制力,而在國家治理體制的自我調適方面,也繼續表現出相當的自我調整和適應的能力。這種調試和適應能力體現在持續推動的政治經濟體制改革和漸進穩妥的改革策略。同時,中國的現行憲法和政治安排仍然具有足夠的制度空間,來推動適應于中國現行政治制度的民主政治發展,落實責任型政府的建設。因此,中國進一步的政治體制改革,不可能出現政治路線上的重大改變。具體講,下一步政治體制改革的目標和內容,是在基本政治制度不變的基礎上,以提升國家治理能力為訴求的改革,將是繼續推動政治體制的民主化進程,提高政府和各級官員的回應性,提高政治體制和政府體制應對轉型危機的能力。而在改革的策略上將會繼續采取體制適應性的改革路線。

適應性民主改革


改革開放以來,民主建設一直是政治體制改革的一個重要內容。從理論上講,民主改革既要適應基本國情,又要能解決實際問題,成功的民主改革都是與本國國情和政治目標相適應的民主改革。中共對中國式民主的規范表述和民主改革的審慎推進,既有堅持黨的領導執政地位的訴求,也有維護國家社會經濟平穩發展的使命感,同時,對其他國家民主化轉型的高額社會成本和政治失序經驗教訓的警惕,尤其是蘇聯民主化轉型的教訓。因此,中國共產黨所進行的民主改革,是一種與現行政治制度及其基本政治理念相適應的民主改革。具體講,適應性民主改革是在維護現行基本政治制度的基礎上,吸收現行政治制度能夠容納的民主要素和形式,擴大社會有序政治參與的民主改革。改革的目的應該是改進現行政治體制,提升國家現代化的治理能力,實現善治和社會和諧的政治理念。黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”列為“全面深化改革總目標”之后,黨的四中全會對全面推進依法治國若干重大問題作出系統的部署,提出“堅持人民主體地位”,“推進依法行政,建設法治政府”,等任務,這表明黨內就深化政治體制改革的目標和相關內容上已經達成新的共識。

國家治理體系和治理能力的現代化不僅包含了人民當家作主的民主精神,也涉及到民主政治有效運行的可行制度安排。歷史的經驗告訴我們,現代民主制度的建立和鞏固是個復雜的反復適應過程。任何一種民主制度,如果不能回應一國社會經濟現代化進程中政治參與的需求,同時適應國家治理的需要,就不能有效運行,甚至無法存續。盡管現代民主政治在發展中形成了一些基本的原則和制度形式,但這些原則的適用范圍,制度形式以及具體的運行方式,在各國的民主化適應過程中因其國情差異而有所不同。因此,相對穩定的民主制度是在民主化適應過程中確立的,并能夠保持其面臨轉型挑戰時在國家治理層面的可調試性。

如今主流的民主理論和民主質量標準大多來自于西方的文獻。主流的民主理論主要是西方自由主義和民主主義的混合體,而民主質量的標準則是圍繞西方主要民主國家自由競爭選舉的相關制度為藍本。按照這些理論闡釋和質量標準,非西方國家的民主實踐難免與西方民主政治之間存在差異。對于非西方國家的各種民主實踐,西方學者一般習慣于用“非自由的民主”(Illiberal democracy)的概念給以概括,以區別于西方所謂的高質量的民主形式。這一主流民主理論和民主質量的評估標準體系,在相當程度上貶低了非西方國家追求符合本國基本國情的民主嘗試和努力。

如果撇開意識形態色彩和自由競爭選舉的狹隘民主政治定義,我們可以從經驗層面上將現代民主實踐的形式歸納為三個基本的方面:選舉式民主、參與式民主和協商式民主。我們可以根據三種民主形式的政治作用進行功能界定。選舉式民主是指政府換屆時領導人的定期選舉,通過一定范圍的選民投票,從符合條件的候選人中選出有一定任期的領導人或政府官員。這種形式的民主的功能應該是解決領導人選拔中的民意基礎和執政能力的問題。參與式民主是指公民對政府日常性運作進行的意見表達,其功能應該是解決公共政策過程中民眾對具體政策執行和官員不當行為不滿的問題。而協商式民主則是指社會組織或利益團體參與政府職能部門政策決策過程的商討,其功能應該是解決社會不同利益團體在政府制定政策的過程中各方利益協調的問題。如果從這樣的層面來理解現代民主的實質性功能,我們就能更好地了解中國適應性民主所取得的進展和尚存在的問題。應該說,改革開放以來,這三種民主形式在我國都有一定程度的推進和落實,其相應的政治功能也在發揮著一定的作用。這也從經驗上說明,這些民主的形式與我國現實的政治需求和制度安排并不存在根本性的沖突。當然,這些民主的形式的適用范圍和具體運作方式必須從中國的實際出發,適應國家治理體制和治理能力現代化的現實需要。下面從三個方面來探討適應性民主改革可能的政策選擇。

(一)完善地方黨政領導的換屆選舉

選舉式民主主要體現在權力職位的競爭性選擇。選舉在中共各級黨代會和國家各級人民代表大會制度安排中一直都有規定。但由于這些選舉的競爭性有很多的限制,以及候選人的遴選缺乏開放性,一些選舉實際操作上往往流于形式。上世紀80年代中期開始,除了一些重要的核心職位候選人,其他職位如黨委委員和政府部門的副職人選開始實行不斷擴大的小比例的差額選舉。上世紀90年代開始,中共《黨政領導干部選拔任命工作條例》明確規定選拔任用黨政領導干部必須通過民主推薦,政府換屆要尊重人大代表的提名權和票決結果。近些年來,民主選舉越來越被認為是選拔清廉干部,監督制約權力,防止以權謀私的必要手段。黨的十七大以來,中央反復強調要“完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部的票決制”。同時,票決制在職位任命和領導班子換屆中的重要性不斷增強,中央紀委和中央組織部也越來越重視查處黨委和政府換屆選舉中的拉票賄選等違法行為。“規范差額提名、差額選舉,形成充分體現選舉人意志的程序和環境”有可能成為競爭式民主改革的重要內容。

當然,這種選舉式民主改革不會向西方兩黨或多黨競選(選戰)的方向發展,而是在中共“堅持黨的領導”的大原則下的民主改革。也就是說,參與領導職位競爭的候選人必須符合中國共產黨《黨政領導干部選拔任命條例》中規定的德才兼備各項要求,在黨的后備干部(包括民主黨派后備干部)中符合條件的若干人選中,通過不斷擴大范圍的投票表決,來選出最后的上任者。這樣的改革,在基層黨委和基層政府的換屆中已經有過試點,但目前的問題是如何才能真正推選出即德才兼備又擁有民意基礎的領導人和政府官員。在擴大試點的基礎上深化這方面的改革,完善德才兼備候選人的選拔制度和反映民意基礎的選舉制度,將兩種制度銜接好,并通過頂層設計將其制度化法規劃,就可以將這一即能體現德才兼備又能反映民意基礎的領導干部和政府官員的選拔選舉制度改革逐步推廣到縣市一級甚至地市一級黨政班子的換屆中去。

(二)推進社會有序政治參與的制度建設

相對于定期性選舉,參與式民主主要是指普通百姓為了影響政府政策和官員行為的日常性政治參與。中共領導人鄧小平早在80年代中期就明確表示,中國的政治穩定和社會安定是經濟發展的重要保障。讓更多的公民參與地方公共事務的管理,將有利于調動人民的積極性,有利于實現穩定和社會和諧的目標。通過10年村民自治的試點和示范,1998年國家正式頒布《村民委員會組織法》,在全國推行了農村基層組織“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的村民自治。在城市管理中,許多城市開通基層百姓對市政建設和公共服務方面意見參與的通道,以提高公共服務的效率,解決百姓對政府不當作為的不滿。

近些年來,大眾參與的發展形勢出現了新的變化。城市化、工業化產生的失地農民、土地征收和拆遷問題,環境惡化出現的“鄰避運動”,以及其他諸多以“維權”為目的的上訪、請愿、抗爭等“群體事件”急劇增加。而政府(尤其是地方政府)行政負荷增加,決策權威下降,行政執行能力普遍弱化。當然,這些變化與社會經濟轉型,政府治理機制滯后有關。中央三令五申要求各地做好社會穩定工作,各級政府在面對許多“非制度參與”的群體事件時也越來越采取寬容的態度。但以政治手段和經濟手段的“維穩”措施仍然難以扭轉民眾抗爭的勢頭。

因此,如何建立制度化和法制化的大眾日常性參與渠道,吸納民眾有序的理性政治參與,將是政治體制改革的一項重要任務。這些方面的工作其實也已在一些地方政府有過試點,如政策法規制定中的聽證會制度、主要領導和職能部門官員接待上訪的規定、基層人大代表接待選民的嘗試、以及政務公開和民主懇談等。但是,這些零星的或分散的制度安排和舉措在吸納民眾有序政治參與的實際效果有限,應該在國家法治建設的整體框架下規范地方政府行為和責任,結合責任型政府建設的推進,不斷增強政府對合理性日常性參與訴求的回應性。

(三)激活地方政府政策過程中的協商民主機制

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,作為社會不同階層和界別之間的利益協調機制,在中國的基本政治制度中占有重要地位。早年中共建立的政治協商制度在建國初期發揮過重要作用,但主要是多黨合作中民主黨派在國家政權層面的參政議政。改革開放以來,政治協商制度得到恢復,其主要的功能依然是在國家政權層面的多黨合作。近十年來,社會經濟發展和轉型產生的社會矛盾和沖突越來越嚴重,從中央到地方各級政府的許多政策,都出現了與社會不同利益團體的復雜博弈關系。尤其是地方政府的政策。在涉及到利益分配、權利和利益保護、環境生態保護、經濟和社會行為規制等方面,地方政府與社會不同群體的沖突更為嚴重。面對新的形式和問題,政治協商會議制度所能容納的利益協商機制顯得嚴重不足。鑒于此,黨的十八大政治報告對今后的政治協商制度發展提出了新的要求,指出就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,要“廣泛協商,廣納群言、廣集民智,增進共識、增強合力”。而在具體措施上,要將政治協商納入決策程序,在政策制定中加強“專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商”等,尤其是提出了要積極開展基層民主協商制度的建設。

如果說主要由民主黨派參與的政治協商會議更多的表現為執政黨的政治開明的話,那么,新形勢下的協商民主體制改革發展,應該注重提升來自社會不同利益團體對政府政策方面的影響力,尤其是應該激活和加大地方政府政治協商機制的功能和政策層面的協商能力。如放寬對社會團體的管理和限制,培育社會組織的發展,吸納更多的社會團體參與政策協商,增強利益團體與政府政策部門的經常性互動,使政治協商真正能夠在協調社會利益和落實民意等方面發揮重要作用。

責任性政府體制改革


責任型政府是現代國家治理合法化和理性化的重要標志。一些經典的民主理論家將政府的回應性(accountability)作為西方政黨競爭型民主體制取得合法性的一個必然的邏輯結果,民主化轉型的研究者大多也遵循民主化程度與政府回應性程度相關的這一理論結論。然而,無論是從民主國家還是民主化國家的實際情況來看,這一理論假設并不能得到充分的經驗證明。

從理論上講,責任型政府是指能夠承担和履行社會和法律所賦予的道義和職責的政府,其責任范圍遠大于政府的回應性。現代國家的政府一般要承担的責任包括了政治責任、行政責任、社會責任和道德責任。在政治責任方面,各級政府必須維護國家利益,保證國家各項法令和政策的實施。在行政責任方面,各級政府必須履行公共管理職能,依法行使行政權力。在社會責任方面,各級政府必須維護經濟活動和社會生活的良好秩序,提供必要的公共服務,解決社會矛盾,滿足社會各階層的合理訴求,維護社會和諧。在道德責任方面,政府公共權力的行使必須代表公共利益,體現社會正義和公平,維護社會基本道德價值。因此,責任型政府并非是簡單消極地回應社會訴求的行政機構,也不是只注重提供公共物品供給的服務型政府。責任型政府更應該是承担多重政治和社會責任,依據國家法律和行政規范行使公共管理職權,貫徹落實各項責任并承担法律和制度化問責的政府。責任型政府的建立,首先取決于執政黨高尚的政治理念和對國家民族生存發展的道義担當,同時,為了有效地提高政府承担多重政治和社會責任的能力,還必須要有理性化的多重制度安排和程序設計。當然,責任型政府的建設不可能完全按照一種藍圖設計來構建。政府的責任類型與責任范圍是隨著社會經濟發展的切實需要來增添和調整的,其制度安排程序設計也是一個不斷完善的過程。

責任型政府建設是中國政府體制改革發展趨勢的一種綜合性概括。改革開放以來,中國政府體制經歷了政府職能重建(黨政分開)、政府部門精簡機構、簡政放權和政府職能轉變、依法行政等適應市場經濟發展的多層次分和階段性行政體制改革。進入21世紀后,社會經濟轉型產生的各類新的社會矛盾和政府體制性問題比較突出。在社會方面,收入分配、就業、教育、醫療、住房和治安等民生問題凸顯,生態環境惡化等問題引發社會普遍不滿,尤其是在征地拆遷、勞動關系和環境污染等矛盾中引發的大量的群體性沖突事件,直接影響到社會的穩定。而在政府體制方面,基層政府權力失控,吏治腐敗,政府公共服務質量低下等問題,造成政府公信力和執行力的急劇下降。針對這些問題,中央開始推動一系列改革,政府行政體制開始從過去的管理型管制型體制向服務型責任型政府體制轉型。十八大政治報告中提到了進一步推動政府體制改革的基本任務和目標,其重點在于“建立健全政府權力運行的制約和監督體系”,推動政府職能向提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變,“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。概言之,推進責任型政府體制改革可以有三個方面的重點:擴大和落實人大的監督權,實行政務官和事務官分離的公務員制度改革,以及建立健全政府和官員的問責制。

(一)擴大和落實人大對政府的監督

人民代表大會制度作為“保證人民當家作主的根本政治制度”,仍然是最可以依托的對政府決策和行為實施監督的重要制度安排。人民代表大會制度曾經被作為執政黨政權支持型的工具,較少發揮其在政府監督方面的應有功能。改革開放以來,人大及其常委會在行使立法、監督、決定、任免等職權方面有很大的加強。

在社會利益多元化的新形勢下,各級人大在代表民意和增強監督職能方面仍然需要有很大的改進。已經被提上日程的相關改革包括了兩個方面。其一,代表的代表性和專職委員會專業性。如降低黨政領導干部代表比例和提高基層人大代表的比例,完善代表聯絡選民的制度,以及優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構,提高專職委員比例,增強依法履職能力。其二,加強對“一府兩院”“工作的監督。如建立對政府政策制定和執行過程進行聽證、質詢的有效機制,加強對政府全口徑預算決算的審查和監督,對重大政策失誤,玩忽職守,濫用職權依法實施問責、罷免。而增強人大對政府監督職能的關鍵是要將這些方面的改革落實到制度化、法制化的層面。

(二)推進政務官與事務官分離的公務員制度改革

中國擁有世界上最為龐大的黨政領導干部和相關的輔助人員。改革開放以來,通過上世紀80年代“干部四化”的領導干部體制改革,中國成功地實現了政治精英的“年輕化、知識化、專業化”的轉型,并通過不斷的制度調整形成了黨政領導干部選拔任命的一整套“黨管干部”的管理體制。90年代推行的國家公務員制度改革后,雖然已經建立了現代公務員管理體制,但各級政府領導職務和重要職務的人事安排仍然受黨管干部體制管轄。這種體制實際上形成了在政府部門官員任命上的黨政不分,造成了黨的各級組織管理和任命的政府官員人數過多,職位繁雜,難以有效地實行監管。另外,在實際運行中,各級黨委尤其是一把手(書記)掌握著同級政府和事業單位許多重要職務的實際任免權,很容易在黨政官員之間形成政治庇護網,產生“結黨營私”和“吏治腐敗”。

針對官員任用體制存在的種種弊端,中央于2002年正式頒布實施《黨的領導干部選拔任用工作條例》,制定了擴大干部任用過程中各個環節的民主成分,加強了對干部選拔的各種監督,但實際效果并不十分顯著,其中一個根本性的原因就是用人制度上的黨政不分。因此,很有必要對現行的公務員制度進行相應的改革,其關鍵的問題是減少黨管干部體制在政府官員和關鍵職位人事任用方面的權限,使公務員制度具有相對的獨立性。具體而言,可以考慮對黨政干部實行政務官和事務官的分別管理體系,確定兩個體制之間的清晰界限,協調好黨管干部體系和公務員制度之間的關系。政務官應該是優秀的政治家,能協調各種社會關系,解決各種社會矛盾。政務官參與崗位競爭,實行任期制,由黨管干部體制選拔培養和實行管理。事務官則是公務員和高層技術官員,依照公務員法和相關條例規定,根據他們的專業知識和行政能力進行任用和管理。事務官應該實行職務終身制和專業分流,不受政務官任免的干預。這兩方面人事權限的分離,將有利于消除“官本位”在政府部門產生的各種弊端,有利于責任型政府的建立,同時也能減少黨管干部體制由于管轄權太大而承担的政治風險。

(三)建立健全政府和政府官員的問責制

問責制是建立責任型政府的重要部分。問責制的效果是導致政府對其決策和行為產生的后果表示道歉、官員引咎辭職或被罷免。盡管政府和官員的問責總是在事后才出現,但問責的制度化和常態化,會對政府和官員的行為產生約束或者改變其行為方式。就一般性意義而言,罷免式問責在中國的政治體制中一直存在,主要是來自上級對下級錯誤的一種懲戒,如對一些重大事故責任人的罷免。這種至上而下的問責制度化程度并不高。近些年對于重大事故,重大群體性事件和惡性事件的相關責任人所采取的罷免案例不斷增多,但鮮有制度化運行的法律法規程序可遵循。

黨的十八大會議上,以責任型政府為目標的問責制已經被提上政治體制改革的議事日程。十八大政治報告關于“建立健全權力運行制約和監督體系”的章節里,已經明確地提出了問責制所依據的原則和實施手段。例如,就什么性質的事件必須問責有如下的闡述:“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權,……凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見,凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權力運行公開化、規范化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”等。而在問責的具體手段方面則提出“建立決策問責和糾錯制度…….健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”等。因此,未來建立的責任制應該從政府決策追查制度和官員個人行的問責兩個層面展開。

問責制是提升政府的責任感和回應性的重要制度安排。法治化制度化問責制的建立,首先涉及到各級政府和官員的權責設定的問題。按照權責對等的這一基本原則,需要在法制的層面上對各級政府和官員的權力合理配置。只有合理地配置和劃分權力,明確各級政府和官員相應的職責,才能使其為權力的行使及其后果承担相應的法律和行政責任。其次,官員的問責制作為一種內部責任監察和追究制度,不僅必須有健全的內部監察機制,還必須有政府透明、政務公開等制度,提供公眾的知情權。只有接受社會必要的外部監督,才能對官員的權責起到有效的監督作用,并取信于民。另外不可忽視的是,對于被問責官員的處理,也需要有相關的規定,根據責任的大小,給予對等的責罚和出路,被問責官員的申訴機制也應該有法律上的保證。只有官員的權責劃分合理,權責明晰,同時給與政府官員個人權益合法保障,才能保證問責制得以真正落實,同時,保持在任官員積極主動的工作態度和創新精神。

總之,問責制的建立涉及社會政治、法制法規和行政程序規范等多個領域的制度配套,問責的內容也包括重大政治責任、一般決策失誤和公務員個人行為規范等不同程度的責任追究,以及官員個人合法權益的保障,其制度化過程仍需不斷推進和逐步完善。在各級政府建立健全問責制度,使各級政府依法行政,依法辦事,有法可依,有章可行,必將極大地推動責任型政府的完善,進而提升國家治理能力現代化的水平。

結論


歷史經驗證明,轉型社會的政治變革是一個充滿不確定性的復雜過程。根據價值和制度藍圖構想的改革主張只是一種基于主觀愿望的“內生偏好”,無法對制度的現實狀況進行客觀的判斷。激進改革和漸進改革的爭論也往往容易陷入扭曲了的“內生偏好”的陷阱,對過渡性代價積累的判斷和計算上各持己見。以此,這些主張很難跨過理想藍圖和客觀現實之間的鴻溝。

無可置疑,黨的十八提出的政治綱領是要完成一個偉大的事業。黨的三中全會提出的“國家治理體系和治理能力的現代化”和四中全會提出的“依法治國”重大部署則為實現這一個偉大事業確定了全面深化改革的總體目標和努力方向。政治體制改革是中國實行全面深化改革的重要組成部分,也是實行全面深化改革的重要政治基礎。畢竟經濟體制改革所產生的社會代價最終會反映到政治層面上來。中國當前深化政治體制改革仍然面臨諸多的挑戰。深化政治體制改革既要保持現行體制有效功能的延續性,又要突破現有體制對深化改革構成的體制性障礙。政治體制改革的策略選擇還必然考慮社會各階層的持續性支持,政治同盟的鞏固,以及改革政策結果的有效性。而改革的政策選擇越是穩妥可行,就越有可能為下一步更為積極的改革創造條件。審視改革的政策選擇,適應性民主改革和責任型政府體制改革的上述政策選項,既可以作為過渡性政策的嘗試,也可以在積累經驗和制度完善后成為解決具體問題的長效機制。如何提升轉型期的國家治理能力應該是中國政治體制改革的重要任務和目標。而適應性民主改革和責任型政府體制改革能夠更好地與這一目標相融合,并在具體實踐中發揮重要的推動作用。


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2015-08-23 08:49

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