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【思享】福山:美國主導的世界正在崩潰嗎?
【思享】福山:美國主導的世界正在崩潰嗎?
騰訊思享會 弗朗西斯·福山     阅读简体中文版

當下美國問題的源頭深植于該體制設計中。在進步時代產生了一股強大的在美國創造現代國家的運動。但我認為這項運動從未實現存在于議會政制的那種現代性,不論是存在于英聯邦還是歐洲大陸。

美國主導的世界正在崩潰嗎?

作者 | 弗朗西斯·福山

在過去的一年里里,我想我們最好以談論這個世界開始這次演講。現在這個世界并不是很好。就政治動蕩而言,今年已是頗不平凡的一年。在我看來,如果你將世界看做一個整體,它確實正在被以一種非常罕見的方式撕裂。曾被布熱津斯基稱為“危機之弧”的區域——從北非穿越撒哈拉以南非洲,中東,時常會到達南亞的廣大地區——明顯處于極其大量的動亂當中。我們同時面臨利比亞、敘利亞、伊朗、阿富汗、也門的國家失敗,以及伊斯蘭恐怖主義由阿富汗和巴基斯坦向外傳播并進入薩赫勒地區和尼日利亞北部的一些地區。


▲弗朗西斯·福山,哈佛大學政治學博士,現任約翰霍普金斯大學、尼茲高等國際研究院、舒華茲講座、國際政治經濟學教授。

事實上我——我們可以在問答階段就此展開討論——事實上我認為,長遠來看這種伊斯蘭民族主義并非世界秩序所面臨的最嚴重威脅,但如今它卻由于國家的衰弱而變得極端嚴重。我認為這是那一部分世界的特征——該主要特征是缺乏治理。博科圣地及其他伊斯蘭組織能夠在諸如尼日利亞北部的地區取得進展,其原因是國家的徹底無能以及它們不能完成國家應當做的最基本的事,即確保其公民人身安全。事實上,恐怖主義一直在移動——看起來就像是被吸進真空一樣——進入存在這種政治衰弱的地方。

世界的另一部分——歐亞大陸——則以非常非常不同的方式運作著。我認為2014年動蕩的另一大來源是歐亞大陸兩端。現在,俄羅斯和中國正在推進其領土訴求,而我認為這些訴求正極大地顛覆冷戰結束后出現的政治安排。中國很久以來就是一個國家——這是我在第一卷關于中國國家崛起的書中講過的故事,因為我相信西方關于中國的解釋沒能認識到,事實上,中國并非是國家的首創者,而是第一個創造了現代國家的文明,這樣的國家是中央集權的、官僚制的并有著擺脫個人色彩的追求。西方的解釋脫離了那些當今中國政權賴以建立的深層國家性質。事實上,今天共產黨統治中國的方式與王朝時期的中國有著巨大的連續性。他們對此有著豐富的經驗。相較之下,我要說,作為一個國家,俄羅斯在提供基礎性服務方面當然很不夠成功,但它無疑是個經典而強有力的大國。


▲伊拉克反政府武裝isis屠殺政府軍俘虜。

某種程度上,在伸張領土訴求、支持海外同伴及其他諸如此類的事項上,這兩個國家都在提出非常相似的挑戰。這些都是必須在地緣政治框架內予以處理的挑戰。我想這并不是一個令人樂觀的情形,但是至少,相較于在世界另一部分那種缺乏國家治理造成的威脅,歐洲人和美國人對這一種會更熟悉一點兒。

我認為,此乃當今世界根本性的斷裂。它真的不是所謂的民主與專制的斷裂;而是有能力維持連續、有效國家的部分世界與另一部分國家尚未出現(例如阿富汗或索馬里)或者國家已經垮臺的世界之間的斷裂。

在缺乏國家治理的那部分世界,貴國外交政策以及許多美國外交政策事實上的直接指向就是試圖在缺乏國家制度的地方創造國家制度。從伊拉克和阿富汗撤出的策略完全與生產一種基本政治構造的努力捆綁在一起。我認為,美國人天真地以為他們可以在這兩地創造民主。我想他們只要能夠作為國家(譯者注:此處用的是country)堅持下去并且不被各種各樣的恐怖分子擊垮,華盛頓就會非常開心。因此,這種外部人嘗試創造國家制度的努力才真正定義了過去15年大部分時間里的外交政策。我們仍未真正擁有一套政策工具箱。我認為這已經成為一項根本性挫折。試問,你如何才能讓像尼日利亞這樣的地方真正有能力鎮壓其北部的叛亂呢?

以上是問題的一部分,但另一部分則是已經建立的民主政體在許多方面,在某些基本事務上的表現并不是很好。關于民主制與當今民主世界的故事紛繁復雜。我認為民主世界的一部分表現異常之好。在過去15~20年間的大部分時間里,德國一直都很成功;許多斯堪的納維亞國家、荷蘭等也都不錯。但是民主世界的其他一部分則運行得相當差。

對此,我愿舉自己的國家(country)作為一例。我認為美國的分權制衡體制在某些方面是專門被設計用來處理過度中央集權的,然而在某種程度上,這種設計太過成功了。作為政治極化與既存分權制衡制度交互作用的結果,我們遭遇了現在這種處境:自2008年起,美國國會一直未能依據其規則通過一項預算。去年我們甚至關停了聯邦政府,在此期間,任何聯邦雇員若在關停期間出勤工作將被視為刑事犯罪。這之所以會發生是因為國會對于合眾國是否應償還過往債務的問題出現了根本分歧。

所以,我認為作為民主制的一種樣式,在美國社會中,與我們所擁有的各式政治制度相伴隨的各種變化間的互動引發了一種被我稱為“政治衰敗”的情形。在此情形下,高度組織且非常有權勢的利益集團可以在根本上阻止政府做出任何特定集團認為會阻礙或者反對其利益的事情。由于有很多非常強大的利益集團,這也就意味著,在美國,要完成任何事情都是非常困難的。

我認為這種情況造成了非常壞的影響,而且還有其他國家陷入其中。比如說,主要的民主國家中,在達成基本的社會共識以獲得處理其面對的一些重大根本問題的政治力量這一方面,日本和意大利也存在著類似的問題。


▲右翼民粹主義“茶黨”開始在美國興起,意味著美國傳統政治秩序的失調。

因此這便是我在這本書中嘗試處理的議題:基本的政治秩序從何而來? 國家從何而來? 我認為,在我們西方,尤其是我們美國人,非常關注限制政府對其公民施加暴政之能力的法治及選舉課責制度。即使是在今日之美國,你也會聽到茶黨人士稱呼奧巴馬為暴君。我想說,我認為這是極其荒唐的,因為就我目前的觀察來看,奧巴馬可能是我們所擁有的近幾代總統中最孱弱的。但這確實是一種意識。這種意識側重國家權力的濫用,而對國家權力如何產生的則相對較少關注。早在1968年,在其經典著作《變動社會中的政治秩序》一書中,我的導師塞繆爾·亨廷頓就已指出了這一點。他在書中說道,在你限制權力之前,你必須有能力產生權力,因而在大多數發展中國家,真正的問題在于國家制度的根本性缺席。

所以我在觀察這一問題時遵循如下框架:任何現代政治體制,任何現代政治秩序必須在根本上擁有三種要素。它必得有一個國家;根據馬克斯·韋伯的觀點,它必得有一個在確定的領土上壟斷合法性強力的國家。國家的強力部分非常重要,因為國家關乎在最后時刻施加強制的能力,不過這是合法的強制,此等權力是代表整個共同體行使的。

馬克斯·韋伯對世襲制國家與現代國家所作的極其重要的區分之一是另一方面。世襲制國家在本質上是統治者家庭的擴展延伸。它為統治者、他的家庭和朋友的利益而運轉。這其實是現在許多發展中國家的政府特征。又一次,我不想專門拿尼日利亞說事兒,但是如果你確實想有一個這方面的例子,你會發現,這個國家(country)在過去一代人的時間里產生了4000~5000億美元的石油收入,但它仍然有高達70%的貧困率。若你要問錢都去哪兒啦,這些錢基本被收入統治該國(country)的精英的口袋。這些精英為該國帶來穩定,但卻很少帶來其他的發展。

因此,真正關鍵的是我稱之為“走向丹麥”(getting to Denmark),即:你怎樣才能將一個國家,一個基本上被內部人控制和運作的國家,轉變為一個非個人的且能夠給予全體公民以其公民資格所應享有之同等尊重的國家?我敢斷言,這算得上是發展進程中核心的治理問題。


▲《政治秩序的起源》(美)弗朗西斯·福山/著 毛俊杰/譯 廣西師范大學出版社2014年9月。

上述是一項制度。第二項現代政治秩序必有的制度是法治。法律反映了共同體對于公正的觀點,但若要成為法治,法律就必須要對統治者有約束力。因此,法治是對國家權力的根本限制。

最后是確保權力之運用代表整個共同體的利益,而不僅僅是為了統治共同體之特定精英利益的民主問責制。所以,任何政治秩序事實上都是一個非常困難的、在一面能夠行使權力的國家(但愿是一個現代國家)與另一面努力限制權力的民主問責與法治之間維持平衡的行為。

我敢說世界上所有的政權都能夠在這一譜系上找到自己的位置。如此看來,真正存在俄羅斯和中國的問題是,他們的國家非常強大但缺少分權制衡,有高度的自由裁量權卻缺乏權力限制。另一方面,諸如美國或者印度這樣的地方,或者我可以說,許多其他存在著大量分權制衡的民主政體,當被高度社會不信任與極化所困擾時,就會產生非常低效的政府。

我打算選兩個更加具體的方面來說明一下上述問題是如何展開的——這本書比較長,我在其中涉及了許多話題,但在此我想強調兩個問題。一個與腐敗有關,另一個則專門涉及美國運轉失靈的問題。

下面我們先來看一下腐敗問題。我剛才說過,在我看來有效的治理與腐敗問題才是真實存在于當今世界的中央分界線。專制與民主的區別固然重要,但是我們近期發生的沖突實則與政府治理的質量密切相關。


▲亞努科維奇政府是美蘇兩國在烏克蘭角力的產物。

試舉幾例。烏克蘭:2004年橙色革命的巨大敗筆在于橙色聯盟無法進行治理的事實。它不能治理。它本身是高度腐敗的。它的領袖將其所有的時間耗費在內部爭論上。他們基本維持了尋租和租金再分配體系,最終導致亞努科維奇于2010年被重選上臺。親歐勢力與亞努科維奇政府之間持續的根本爭斗并非關于民主。這個家伙是經民選上臺的。其根本分歧在于,烏克蘭是否要被一個像現在俄羅斯統治者一樣的對內實行盜賊統治并實行權力尋租的黑社會統治。

進一步講,我認為西方與俄羅斯在價值和制度上的根本爭議嚴格來講并不在于民主與專制,實則在于你是否想要被這種追逐私利、腐敗的精英統治。從橙色革命的錯誤中我們可以了解到,烏克蘭人現在不得不面對的最大困境是,他們是否能夠真正讓民主制運作起來——而不僅僅是讓它在選舉上可問責,因為這是他們過去十年里已經做到的簡單部分。更艱難的部分在于他們是否能夠讓其國家有效地運作起來。


▲普京為了恢復蘇聯時代的地緣優勢,已經與西方國家徹底決裂。

還有許多這方面的事例。在印度,1990年代末Jean Dreze所做的一項調查顯示,在諸如北方邦(Uttar Pradesh)等貧窮的北部邦國(state),竟有50%的學校教師不出勤工作。他們享受了薪酬卻并未去工作過。這在印度內部引發了一場巨大的憤怒抗議,許多激烈爭論旨在糾正這種情形。十年之后他們又做了一次調查,而結果顯示了與之前完全一樣的教師缺勤率。

這在某種意義上表明了問題的性質。在印度,沒有人會站起來說:對呀,教師就應該每天不上班就拿報酬。沒人相信這種說法,每個人都認為教育才是最終的目標。然而這是一個看似已經超出了政治系統糾錯能力的問題,并且我認為它指出了一個民主制的根本問題。民主的、選舉的問責機制應當避免此類事情的發生。

沒人希望教師缺勤。沒人想要公共腐敗。理論上民主制應當能夠解決這些問題,因為選民會用選票讓流氓政治家出局。然而,此等理論設想在一個又一個民主國家(country)里未能實現。在印度這一個案中,我認為其與政治贊助和庇護主義的性質有很大關系,它們使民眾基于特定政治領袖為其選區輸送個人支持的能力把票投給這些人。但這意味著該國不能真正沿著足以產生反腐聯盟的路線開展政治動員,而這是該國不得不解決的巨大困境之一。

如果你讀過我的第二卷書,你就會發現還是有出路的。此路便是美國進步時代的故事。那時美國政府從上到下,從聯邦到最基層的市政當局,也是類似地依賴于政治贊助與庇護主義。然而中產階層聯盟的發展解決了該問題。我認為這是墨西哥、印度、巴西、土耳其以及許多其他民主的擁有基本的問責制度的國家在根本上面臨的政治困境。而問責制度的完善則是其不得不處理的更深層困境。


▲奧巴馬的全民醫改法案,因為強制性的福利,也被視作“大政府”的重新擴張。

下面我講一點兒關于美國的事情來作為總結。因為我覺得,由于其所展現的政治圖景,美國這一主體,如我所言,不僅對美國人,還對世界的其他部分有重大意義。正如你可能熟悉的,美國從來都不喜歡大政府。我們最初組建國家(country)的整個原因就在于,美國人不喜歡喬治三世,他們想創造一種分權的憲法體制以確保無人能夠像喬治三世那樣行使權力。

當下美國問題的源頭深植于該體制設計中。在進步時代產生了一股強大的在美國創造現代國家——一個現代的、去個人化的、官僚制國家——的運動。但我認為這項運動從未實現存在于議會政制的那種現代性,不論是存在于英聯邦還是歐洲大陸,相反,在過去幾代的時間里,我們事實上倒退了。對于這為何會在美國發生,我可以給出很長一段解釋。相較于行政系統,我們更偏好于依賴法院來實施法律。我所在的加利福尼亞州有一部叫做《私人執法法案》(Private Enforcement Act)的東西,依據該法,任何加州公民都可以強制推行或阻止法律實施為目的起訴政府。這讓治理變得極其低效,因為所有人都受到法律訴訟的威脅。而且,這也不是我們日常所熟悉的私人訴訟——這是對政府當局的起訴。


▲杰布·布什,喬治·布什的弟弟,前佛羅里達州州長,他將參加2016年的總統大選。

然而更大的問題與我所說的再家族化有關。這是政治衰敗的核心。在美國,我們對于腐敗的定義十分狹窄:腐敗必須是一個政治家與個體公民之間非常具體的互惠交易。但事實上我認為我們已經以多種不同的方式重新創造了19世紀的政治贊助體系。它基本上是通過一種已合法化的禮物交換實現的。通過這種交換,政治家在某種意義上受到資金或者支持允諾,甚或思想觀點的根本影響。而這又以某種方式與我們分權制衡的政治體系結合起來,從而使得這一體系在幫助高度組織化的利益集團阻止政策變化方面異常有力。

我可以羅列很多事例。奧巴馬醫改和多德-弗蘭克法案,這兩個奧巴馬政府的最大舉措——我認為有它們總比什么都沒有好,但由于不得不向那些利益集團做出的各種讓步,作為立法,它們卻著實是怪胎。如果我們打算做一些諸如福利改革的事情,那幾乎是不可能的,因為那些不可避免會受到改革沖擊的、高度組織化的利益團體已經強大到了不會允許政治共同體向前推進。

這并不是一個非常樂觀的結尾方式。然而,我仍然認為民主制度擁有應變的資源和辦法——同時,需要明確一下,我其實并不認為美利堅文明在全面衰落。我認為美國的私人部門——看看能源領域,或者我所居住的硅谷地區——仍然擁有令人難以置信的創造性。在基礎創新和競爭能力方面,我們的確做得比其他任何發達國家都好。但是政府就是另一回事了,而在當今世界政府是很重要的。我認為也許將來某種外部的沖擊才能把我們的行動整合起來。

同時這也是一項挑戰,因為,歷史地講,我認為政治衰敗是會發生在每一個體上的事情。它不會僅僅因為你是個發達的民主政體就不來找你。歷史上并沒有什么自動機制意味著一旦你實現轉型——沒有一旦成為自由民主制,就會一直好下去的棘輪。對我們來講,不管是作為個體還是共同體,人的能動性仍然至關重要。

本文選自《文化縱橫》,轉載請注明來源


2015-08-23 08:50

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