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專題 樸鍵一 李志斐:朝鮮“脫北者”問題的國際化演變及其影響
專題 樸鍵一 李志斐:朝鮮“脫北者”問題的國際化演變及其影響
燕南園愛思想 樸鍵一 李志斐     阅读简体中文版

[內容提要]朝鮮“脫北者”問題起源于20世紀90年代,經過二十年的發展,已經演變成一個影響中國周邊關系構建的安全性問題。朝鮮“脫北者”在來源、性別、身份、去向上都呈現出鮮明的特點。在國際社會各種勢力的插手與干預下,“脫北者”問題逐漸國際化,這不但會激化朝韓矛盾,為朝鮮半島局勢動蕩再添新變數,而且會引發外交糾紛,影響東北亞地區大國關系的發展與中國周邊安全環境的構建。


[關鍵詞]脫北者 國際化 朝鮮 中國


[作者介紹]樸鍵一,中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員、東北亞研究中心主任,主要從事朝鮮半島問題研究;李志斐,中國社科院亞太與全球戰略研究院助理研究員,主要從事亞太地區非傳統安全問題研究。


2012年伊始,韓國媒體針對“中國擬遣返脫北者返回朝鮮”問題大肆攻擊中國,引發韓國一些政客和團體舉行抗議示威活動,韓外交通商部首次公開就“脫北者”問題向中國施壓并將該問題推向聯合國大會,使“脫北者”問題再次成為國際社會關注的焦點。“脫北者”問題產生于20世紀90年代中期,二十多年來,在一些非政府組織和相關國家的操作下,已經逐漸演變成危及中國治安、影響中國與周邊國家關系及國際形象的國際問題,成為中國外交需要面對的新挑戰。因此,系統分析“脫北者”問題的產生、現狀和國際化過程,梳理其對東亞地區安全形勢的影響,具有重要現實意義。


一、“脫北者”問題的產生及現狀


冷戰結束后,東歐和蘇聯社會主義市場崩潰,朝鮮的國際經濟環境迅速惡化。美國等西方國家繼續對朝鮮進行經濟制裁,同時東歐和獨聯體國家紛紛斷絕同朝鮮的經濟往來,中國繼蘇聯之后也對朝鮮貿易實行了國際貨幣結算。由此,朝鮮在短時間內失去了石油、焦炭、棉花、橡膠等戰略物資的主要供應源,以及商品銷售的大部分國際市場。1994年7月,朝鮮國家主席金日成突然病逝,政府隨即停止了啟動不久的經濟調整。1995-1997年,朝鮮又連年遭受歷史罕見的嚴重洪澇和干旱。在天災人禍的雙重打擊下,朝鮮經濟急劇滑坡,能源和原材料極度短缺,糧食年產連續三年僅為常年的1/3-1/2,民用消費品生產完全停滯,居民生活遭遇嚴重困難。從1995年末起,一些朝鮮居民來中國投親靠友,尋求救濟,刺激了一些在中國沒有親朋好友但又生活艱難的朝鮮人,選擇通過非法越境前來中國尋找生路。這些人就是最初的“脫北者”。中國邊民出于人道主義,對這些非法移民救濟糧食和生活用品,導致更多的朝鮮人從圖們江中游非法涉水越境,進入中國吉林省延邊朝鮮族自治州,繼而擴散到東北三省等內地謀生。90年代出現的“脫北者”中,只有少數人取道中國“進入”韓國,大部分滯留在中國境內。2000年以后,一部分“脫北者”延續了20世紀90年代的“脫北”模式,但也有一些通過“沖擊”外國駐華外交使領館或其他國際機構,同時利用國際媒體進行有準備的輿論造勢,并最終在國際非政府組織的“幫助”下獲得進入韓國和日本等第三國的機會。


來自朝鮮的“脫北者”無論是非法滯留在中國,還是通過制造外交事件進入第三國,都必須首先非法跨越中朝邊境。中朝邊境以鴨綠江、圖們江和長白山為界,長達1334公里。鴨綠江和圖們江上游是原始森林,下游水深且江面寬闊,難以輕易涉水渡過。鴨綠江中游水不深,江面也不寬,但左岸慈江道是朝鮮自力更生克服經濟困難的樣板,右岸中國朝鮮族居民較少,因此從這里非法進入中國的朝鮮人不多。相比之下,圖們江中游水很淺且江面僅寬20-30米,行人渡過非常容易。右岸咸鏡北道為中高山區,居民分布在東海岸和圖們江沿岸平原。這里以礦山采掘和冶金等重工業為主,鐵路交通發達,但糧食生產條件差。而且,由于中朝兩國關系友好,雙方在邊境線一直很少設警。因此,100多公里的圖們江中游“開山”至“涼水”一線,便成為朝鮮人輕易地非法越境進入中國的主要江段。而延邊之所以成為“脫北者”的集散地,除了上述自然條件外,還因為那里聚居著數十萬與朝鮮人有同樣語言和親朋關系的中國朝鮮族。更主要的是,隨著中國城市化進程的發展,延邊農村的朝鮮族年輕勞動力,尤其是女性勞動力,大量遷移到城鎮生活,城鎮朝鮮族年輕勞動力也大量流向了內地大城市甚至國外。延邊朝鮮族勞動力流失、男女比例失調和經濟社會欠發達,給朝鮮人非法越境、滯留和擴散到東北內地提供了社會經濟條件。


“脫北者”概念有廣義和狹義之分。廣義上是指采用不合法手段非法越境進入他國的朝鮮人,其中部分在他國滯留一段時間后,由于種種原因重新返回朝鮮,另一部分則從此長期定居他國;狹義上是指成功定居他國、取得合法居民身份的朝鮮人。國內學術界通常使用廣義說法。從來源上看,“脫北者”主要來自朝鮮咸鏡北南兩道。韓國民主勞動黨對2003年抵達韓國的1281名朝鮮人的調查顯示,來自咸鏡北道的占71.9%、咸鏡南道的占11.7%、平安北道和平安南道的占6.3%,合計共占了89.9%。從性別上看,“脫北者”以女性居多。據韓國統一部數據,1996年入境韓國的“脫北者”中,男性為43人,女性為13人;2001年入境韓國的“脫北者”中,男性為294人,女性為289人;2004年入境韓國的“脫北者”中,男性為626人,女性為1268人。“脫北者”中的女性比例不斷上升,其主要原因在于,“脫北者”大多知識水平較低,沒有特殊的勞動技能,加上語言不通和生活習慣的差異,女性相比于男性更容易在第三國找到工作并生存下來。筆者的社會調查發現,朝鮮“脫北者”非法越境后,一般經“中介人”尋找工作謀生,婦女大多在居民社區、歌舞廳、飯店、洗浴中心、茶酒吧等場所打工,還有一些嫁給了當地農村的朝鮮族人或漢族人。“脫北者”的年齡以中青年為主。據韓國統一部數據,2002年進入韓國的“脫北者”中,10歲以下的占4.8%,10-19歲的占13.5%,20-29歲的占29.1%,30-39歲的占32.3%,40-49歲的占11.3%,50歲以上的占9.7%。2004年,進入韓國的“脫北者”人數從2002年的1139人增至1894人,其中10歲以下和50歲以上的分別僅占3.6%和9.5%,而20-29歲的占26%,30-39歲的占34%,40-49歲的占13.9%。因此,總體上看,中青年由于體力較好,改變自身現狀的意識較強,成為“脫北者”中的主要力量。


“脫北者”以朝鮮北部生活困難的普通居民為主。韓國政府對2000年1月-2004年6月抵達漢城的4075名朝鮮人進行的調查發現,選擇成為“脫北者”的人群中,55.5%為生活溫飽所迫,20.2%為親屬已在韓國定居,9.0%為對社會制度不滿,8.7%為躲避法律處罚,3.3%為家庭不和,2.6%為到中國定居,還有個別人有間諜嫌疑。2006年12月,美國一個非政府組織“朝鮮人權委員會”發表的調查報告稱,2004年8月-2005年9月,該組織對中國沈陽和朝鮮邊境9個地區的1346名朝鮮“脫北者”進行了問卷調查。結果發現,其中95%是因為經濟困境,只有4%自稱是因為政治上的不滿和受到迫害。所以,大多數“脫北者”是為了改變生活困境的普通老百姓。但“脫北者”中有三類人身份比較特殊:一是朝鮮戰爭期間被俘的韓國“國軍俘虜”;二是20世紀50年代隨朝鮮人丈夫到朝鮮的日本婦女;三是韓國人稱為“納北者”的冷戰時期被掠的韓國漁民。這三類人所占比例不大,且原來并非朝鮮公民,韓國和日本因此給予他們特殊待遇。另外,有親屬已到韓國定居的人,身份也比較特殊。


關于朝鮮“脫北者”的去向,經調查估算,非法越境進入中國的“脫北者”中有10%企圖進入韓國謀生,但每年能夠“成功”達成意愿進入韓國的只占2%-3%,相當一部分非法滯留在中國。至于滯留者的數量,由于他們極力躲避調查,且許多人經常穿梭于邊境兩側,或者已經流動到了第三國,因而實際上很難準確把握。美國“朝鮮人權委員會”的調查報告顯示,滯留在延邊的1346名朝鮮人有97%不想回國。韓國統一部2006年的統計稱,滯留在第三國的朝鮮“脫北者”大約為20萬-30萬人,而其中在中國的至少有10萬-15萬。但2012年,據朝鮮人權紀錄保存所所長尹黎相稱,中國境內的“脫北者”規模約為1.5萬人,僅為4-5年前的10%左右。人數下降與中朝兩國開始對“脫北者”進行嚴格控制有關。韓國“北韓人權情報中心”對滯留中國境內的朝鮮人進行了比較詳細的摸查,發現其多分布在北京等內陸大城市和大連、青島、上海等沿海大城市的近郊。他們中一部選擇群居而生,另外一部分寄宿于中國人家庭,后者中女性比例高達61.5%,男性比例為41.7%。女性以20-39歲的年輕人居多,她們多與當地的農村大齡青年、喪偶獨身和殘疾未婚男性存有事實性婚姻關系。


二、“脫北者”問題的國際化演變


朝鮮“脫北者”問題原本屬朝鮮國內事務,通過中朝兩國協商即可解決。但隨著國際上各種勢力的插手與干預,“脫北者”問題逐漸演變成為復雜的國際問題。


“脫北者”問題的國際化演變大體經歷了三個階段。最初,它只是中朝兩國之間的外交事件。20世紀90年代的“脫北者”因經濟困難而非法進入中國后,中國有關部門通常會對其進行救助,得到救助后的“脫北者”一般會主動選擇返回朝鮮國內。對于有些長期滯留中國的非法務工者,除非朝方提出強制遣返等請求,中國公安部門并未采取強制性抓捕和驅逐出境措施。總體上說,對于“脫北者”問題的處理,中朝兩國間一直本著友好協商的態度和平處理。但由于朝經濟困境無法很快改善,從20世紀90年代到21世紀初,進入中國境內的“脫北者”數量出現激增態勢,一些“脫北者”開始對中國居民實施盜竊、搶劫,甚至危及人身安全的犯罪行為,中國邊境地區居民對“脫北者”的態度開始發生轉變,由原來的同情、主動救助到強烈要求公安部門抓捕、遣返和杜絕“脫北者”非法入境。在此背景下,經過協商,中朝兩國分別在本國境內展開了對“脫北者”的抓捕、遣送和接收工作。朝鮮將“脫北者”定性為叛國者,對遣返回國的“脫北者”實施了嚴厲的懲罚措施。但中朝兩國的嚴厲管制并沒有減少非法進入中國的“脫北者”的數量,反而造就了大量的多次“脫北”者,而這也為國際勢力的插手與干預提供了“口實”和機會。


從20世紀90年代末到21世紀初,韓國非政府組織開始或明或暗地介入“脫北者”問題,使之演變成涉及中、朝、韓三國的外交事務。韓國的一些人權和宗教組織的成員以文化交流、貿易往來等名義進入中國延邊等邊境地區,他們將非法越境進入中國的“脫北者”藏匿在自己的居所或教堂里,以躲避中國公安部門的抓捕和遣返。其中有些宗教組織在“庇護”“脫北者”的同時,還向他們宣揚教義,唆使他們回國非法傳教。一些非政府組織還在韓國國內制造社會輿論,稱中國遣返“脫北者”屬于非人道行為,希望以此促使韓國政府和社會為其在中國境內介入“脫北者”問題提供更多政策支持和經濟等方面的援助,同時吸引更多國際勢力,提升“脫北者”問題的國際關注度,增強對中國和朝鮮施加壓力的能力。恰逢此時,朝鮮政府準備采取“經濟管理改善措施”,開始對居民強調自食其力。部分朝鮮人担憂政府此舉意味著將不再繼續保證居民生活,于是開始相信韓國非政府組織能夠對其生活提供幫助,從而選擇成為“脫北者”進入中國境內。對于韓國非政府組織在中國境內的活動,中國政府日益加強對其管制甚至是強行制止,而對非法越境的“脫北者”,中國政府繼續依照中朝兩國之間的協議進行遣返。因此,許多躲藏在中國邊境地區的“脫北者”開始逃往中國內地。此后,非法進入中國的“脫北者”數量不僅不斷增加,而且散布于中國多個地區,“脫北者”問題的處理更加棘手。
隨著中國對韓國非政府組織管制的加重和對“脫北者”遣返政策的毫不松動,從2001年起,韓國非政府組織根據本國憲法視朝鮮人為本國國民的規定,利用韓國政府接收和安置朝鮮人的政策和國際上對難民問題的關注,開始策劃通過制造外交事件來使“脫北者”進入韓國的路徑多樣化,由此使“脫北者”問題最終演變成涉及多個國家和國際組織的國際性事件。其主要做法首先是組織沖闖國際機構及外國駐華機構。2001年4月,韓國非政府組織策劃了朝鮮“脫北者”張吉洙等7人闖入聯合國難民署(UNHCR)駐華代表處,要求獲得難民地位和前往韓國。經有關方面協調,張吉洙等7人在兩個月后抵達韓國。此次事件是韓國非政府組織策劃將“脫北者”問題國際化的“試水之作”,使它們看到了將該問題國際化的可能性。中韓兩國還出現了一些通過協助尋找和安排朝鮮“脫北者”前往韓國,向韓國非政府組織和“脫北者”勒索錢財的“蛇頭”。許多已到韓國定居的朝鮮人也開始求助于這些“蛇頭”,在中國甚至朝鮮境內勸說和幫助親屬前往韓國。同時,從2002年至今,在中國境內已發生數十起朝鮮“脫北者”沖闖德國、美國、韓國、日本、加拿大等駐華使領館,以及日、韓、美、加拿大等國在北京、天津、上海、大連、青島、煙臺等地開設的國際學校。這些沖闖外國駐華機構事件不但嚴重影響駐外機構的正常運作,而且容易導致外交糾紛。韓國等國的非政府組織正是利用這種做法,將國際上對“脫北者”問題的關注從民間提升至國家間關系層面。代表性的例子是,2002年3月,25名朝鮮“脫北者”同時闖入西班牙駐華使館,要求得到難民地位和前往韓國。此事件使朝鮮“脫北者”問題成為當年歐盟首腦會議的一個重要議題,歐盟和美國將其作為人權問題中的典型案例向朝鮮和中國施壓。2003年,韓、美、日、英和蒙古等國的一些國會議員,成立了阻止中國抓捕和遣返朝鮮“脫北者”的所謂“國際議員聯盟”,聯合向中國施加國際壓力。


相關非政府組織還策劃“脫北者”非法穿越中國與鄰國邊界。2001年12月,韓國宗教組織策劃朝鮮“脫北者”非法穿越中蒙邊界,試圖經蒙古輾轉前往韓國,雖然沒有成功,但此次事件卻成為大批朝鮮“脫北者”從中國再次非法越入周邊鄰國,迂回前往韓國的開端。法國國際救護組織“無國境醫生協會”(MSF)也因此將中國抓捕和遣返朝鮮“脫北者”行為,列入了2001年世界輿論關注的十大人道主義問題。此后,又發生了幾起企圖非法穿越中國和蒙古、中國和老撾等邊界事件。朝鮮開始在邊境地區部署精銳部隊,中國也加大了打擊朝鮮“脫北者”幕后勢力的力度,逮捕了數十名原朝鮮“脫北者”的“蛇頭”,同時向韓國、蒙古和越南等國提出了停止向來韓朝鮮人給予巨額安置費、停止接納朝鮮人臨時滯留的要求。泰國、老撾等國也開始加強對邊境地區的管制,防止朝鮮“脫北者”非法越境,并逮捕了上百名滯留在境內的朝鮮“脫北者”。


此外,對于中國抓捕和遣返“脫北者”、嚴厲打擊“脫北者”幕后勢力和“蛇頭”的行為,在某些非政府組織的組織下,韓國、美國、日本等國多次舉行聲勢浩大的抗議示威活動。示威者中,很多是成功落戶第三國的“脫北者”,而韓國政客也常作為重要參與力量。如2004年,韓國非政府組織因政府降低對“脫北者”的安置費而遷怒于中國,組織民眾在中國駐首爾大使館前舉行示威活動,焚燒五星紅旗,抗議中國抓捕其成員和遣返朝鮮人。2012年,僅憑韓國內有關中國擬遣返20余名朝鮮“脫北者”的傳言,韓國17個非政府組織就開始率眾在中國駐韓大使館前進行示威活動,要求中國中斷遣返。韓國執政黨臨時黨首樸謹惠不但直接向中國政府寫抗議信,還以絕食相威脅要求韓政府向中國施加壓力。


綜觀“脫北者”問題國際化演變進程,各類非政府組織可謂名副其實的“先鋒軍”,其中以韓、日、美等國的非政府組織最為活躍。韓國非政府組織是推動“脫北者”問題國際化的始作俑者。其中代表性組織有:“北韓逃北者聯合會”(代表黃長燁),“北韓民主化同盟”(會長洪舜京),“北韓民主化運動本部”(代表江哲煥),“避難逃北者聲援團”(事務總長都熙寅),“逃北者難民保護運動本部”(本部長金尚哲),等等。其成員包括非官方民權人士、學者、教會牧師、會員志愿者、青年學生及朝鮮出逃者中的骨干分子等。他們打著“人權”、“民主”、“統一”的旗號,專門從事策劃、宣傳和所謂“支援北韓難民活動”,企圖分散朝鮮民心、削弱朝鮮社會向心力。其主要活動是策劃、組織出逃者進行偷渡。相關統計顯示,從2000年到2004年末,韓國非政府組織策動朝鮮出逃者入境韓國人數多達6304人。“朝鮮難民活動保護運動本部”事務長林永善自稱,2002-2004年,該組織幫助200名“脫北者”成功進入韓國。韓國非政府組織還在國際上大肆宣揚,稱“脫北者”是因受到朝鮮政府的迫害才被迫離開朝鮮的,屬于國際難民,中國政府不得無視人權將其抓捕和遣返,而要為他們建造難民營,保障他們的正常生活。


正是借由上述所謂的共同“理由”,日美等國的非政府組織也加入到推動“脫北者”問題國際化的進程中。其中,日本非政府組織的主要任務是配合與呼應韓美相關非政府組織的活動,對“脫北者”提供幫助,協助其制造“闖館”事件。最具代表性的是一個名為“北韓民眾緊急行動”的人權組織,其從1997年底就開始在中朝邊境地區活動,“救助”“脫北者”,其中僅2000年就在北京策劃了3起“闖館”事件。日本另一個非政府組織“朝鮮難民生活基金會”公開聲稱,其主要工作就是為朝鮮出逃者提供安全、生活救助、醫療救助以及指導自助計劃。該組織的骨干成員迄今仍在中國境內從事策劃、組織“脫北者”非法越境和“闖館”等活動。


相較于韓日,美國相關非政府組織的活動因政府的明確支持而更加“明目張膽”。以“為北韓自由的美洲韓人教會聯合”、“解放在朝鮮”、“國家民主基金會”等為代表的美國非政府組織一方面與韓日等國的非政府組織遙相呼應,一方面與政府、國會等部門密切合作,利用各種渠道滲透到朝鮮和中國從事“一線活動”。“解放在朝鮮”將其活動目標明確定為向全世界宣傳朝鮮情況,號召采取行動改變朝鮮現狀。而“國家民主基金會”在接受美國國會巨額資助后,轉手資助多個韓國非政府組織,用于幫助朝鮮“脫北者”偷渡韓國或申請前往美國政治避難。“脫北難民保護協會美洲協議會”則直接在設有聯合國難民署代表處的加拿大、澳大利亞、俄羅斯、越南、泰國等國建立了分支機構,幫助在華朝鮮人前往這些國家。這些組織的成員通常以旅游、商務等為由進入中國東北地區,與當地的“蛇頭”合伙,招募、帶領“脫北者”進入北京,并策劃和組織“闖館”,或迂回經由第三國偷渡到韓國。


法、英、蒙古等國的一些非政府組織也在積極參與“脫北者”問題的國際化演變。這些非政府組織一般具有廣泛的社會和政治基礎。它們在極力推動“脫北者”問題國際化的過程中,還通常將其列入在亞洲推行“民主化”進程中的一部分,使“脫北者”問題的國際背景更為復雜。


韓、日、美等國政府則扮演著“幕后操手”的角色。朝鮮“脫北者”問題逐漸演變成國際問題的過程,也是非政府組織和某些國家政府上演“雙簧戲”的過程,站在前臺的非政府組織“策劃鼓動”,而后臺的國家政府則提供庇護和支持。韓國憲法規定朝鮮也屬于韓國國民,韓國政府對于“脫北者”的接受和安置都輔以了政策上的支持。國際安全委員會、統一部、外交通商部等國家部門一直向非政府組織和“脫北者”提供外交、安全、經費等方面的便利。“脫北者”問題發生伊始,韓國政府就對進入韓國的“脫北者”表示出歡迎、接納和鼓勵的態度,不僅為其落籍、撥放安家費,還提供一系列的所謂適應新生活的培訓。此外,韓國政府還盡可能地配合非政府組織的策劃活動,協助完成一些繞道第三國進入韓國的行動。如2004年韓國政府為非政府組織提供航班,專程將滯留在越南的468名朝鮮“脫北者”接往韓國。2012年2月,韓國外交通商部公開呼吁中國停止遣返“脫北者”遣返回朝鮮,韓國媒體對此評論稱,這是韓國政府為了向中國施壓首次公開將“脫北者”問題擺在桌面上。


日本政府一向以“朝鮮人權捍衛者”自居,在“脫北者”問題發生之初就以保護人權為由,積極接納和安置20世紀50年代隨丈夫前往朝鮮而后又“脫北”的日本婦女。目前,對于通過非法“闖館”進入日本駐境外外交機構的“脫北者”,日本政府也同樣給予“庇護”。據統計,截至2011年底,日本駐中國等國的使領館已經接收大約200名朝鮮“脫北者”,成為“脫北者”走向海外的“中轉站”。日本政府宣稱這些“脫北者”屬于難民,對其接納是從人道主義出發的救助之舉。2006年6月,日本通過《朝鮮人權法案》,強調日本政府會努力保護“脫北者”,并向支援“脫北者”的民間團體提供情報及財政援助,還將12月10-16日定為“朝鮮侵害人權問題啟發周”。該法案反映出日本政府對朝鮮國民成為“脫北者”的鼓勵和支持態度,同時它也與2004年通過的《外匯改正法》和《特定船舶入港禁止特別法》共同構成了日本對朝制裁的三大法案。


一向自詡為全球“民主”和“自由”化身的美國,對于“脫北者”非法越境和“闖館”的行為,一直站在所謂“保護人權”的高度給予積極支持。美國早在2004年10月就通過了《朝鮮人權法》,規定政府在3年內動用2000萬美元對朝進行“人道主義援助”,其中包括對私人機構和非政府組織撥款,以幫助朝鮮公民前往美國政治避難。此項法案在2008年底到期之時又被延長至2012年底。2012年5月,美國眾議院再次決定將法案有效期延長5年。該法的屢次延期表明,美國政府將會持續干涉朝鮮人權問題并對“脫北者”提供幫助。2005年2月,美國國務院提交了首份關于“脫北者”問題的報告書,再次聲明要繼續加強對“脫北者”的人道主義援助。美國總統奧巴馬在2012年的核安全峰會上再次公開表示對“脫北者”問題的關注,美國眾議院提出反對強行遣返“脫北者”的議案,“國會與行政部門中國委員會”甚至在國會舉行了所謂的“中國遣返朝鮮難民”聽證會,專門討論朝鮮“脫北者”問題。此外,美國政府還極力推動“脫北者”問題走向國際舞臺,指使聯合國人權委員會通過各種相關決議案,如2001年的保護“脫北者”決議案、2002年的反對遣送朝鮮非法越境人員決議案、2005年第三次通過朝鮮人權局議案等,并推動聯合國大會和其他國際機構討論朝鮮人權問題,在國際舞臺上持續攻擊朝鮮,并向中國施壓,敦促中國停止遣返“脫北者”。同時,美國還積極推動聯合國難民署在中國建立難民營,表示將把朝鮮非法越境者政策聚焦于中國,必要時大量接納朝鮮人到美國定居。


三、“脫北者”問題國際化對地區安全的影響


朝鮮“脫北者”問題的國際化演變,使之不再單純是一個涉及非法出境、入境、滯留的國際法問題。在半島局勢緊張和特殊的東北亞地緣政治環境的整體背景下,“脫北者”問題已經成為影響東北亞地區局勢的安全性問題。


第一,激化朝韓矛盾,為朝鮮半島局勢動蕩再添新變數。韓國政府制定接收和安置朝鮮人的政策,主要是為了與朝鮮進行社會制度競爭,對其進行和平演變,掌握半島問題的主導權。“脫北者”問題的根源是朝鮮因封鎖和制裁及自然災害等導致的經濟困難。但在過去二十多年,每當半島局勢因核問題出現緊張時,“脫北者”問題就會成為韓國等國攻擊朝鮮的口實。尤其是韓國李明博政府執政以來,推翻了金大中、盧武鉉兩屆政府對朝鮮的和解合作政策,企圖通過強硬政策,對朝施加政治軍事壓力,誘迫朝鮮放棄核武器開發并向韓國期待的方向變化。為推行這一政策,李明博上臺伊始就以“人權問題”為借口,在聯合國等國際舞臺主動向朝鮮發起攻勢。“脫北者”問題不僅在韓國內被嚴重政治化,成為政客拉拢選票和政治支持的“招牌”,而且被作為重要“人權問題”,成為韓國在國際社會詆毀和抨擊朝鮮的“最有利證據”。韓國一方面制造各種機會和場合,邀請定居韓國的“脫北者”現身說法,在海內外媒體面前“哭訴”其在朝鮮所遭遇的非人道懲罚、在韓國所得到的人道主義救助,呼吁國際社會施壓朝鮮以“解救”同胞;同時大力推動“脫北者”問題進入聯合國人權事務委員等國際機構的議題,使之成為韓國占有“主動發言權”的國際話題。


可見,韓國“歡迎”、接納、“聲援”“脫北者”,甚至努力推動其國際化,有其深層戰略考慮。一是借朝鮮民眾因遭遇政治迫害和嚴厲懲罚而被逼成為“脫北者”,“證明”朝鮮政府屬于“非人道”的“暴力”型政府;二是借朝鮮政府在經濟狀況糟糕情況下,卻不顧民眾死活而耗費巨資研發核武器與導彈,“證明”其是“無良”的“威脅型”政府。韓國大肆渲染“脫北者”問題的根本目的就是貶損朝鮮國際形象,妖魔化朝鮮政權,借機否認朝鮮政權的合法性,同時帶動整個國際社會否定朝鮮政權的合法性。同時,使“脫北者”形成一股新的反朝力量,煽動朝鮮民眾不滿,動搖朝鮮體制,瓦解朝鮮政權。對于韓國的“險惡用心”,朝鮮當然了然于心。每當韓國以此攻擊之時,朝鮮同樣會予以強硬回應,周而復始,使本已緊張的兩國關系更加緊張。朝鮮新任領導人金正恩執政之后,朝鮮國內認為,李明博將南北關系推向“再也無法挽回的全面破產局面”,重新回到了不信任和對抗的時代。“雖然歷屆韓國政府無不鼓吹朝韓對抗,但從來沒有像現任總統李明博那樣公開提倡體制對抗,甚至不惜冒險做出軍事挑釁”。在“六方會談”等協調機制處于冷凍狀態、和平對話停滯之時,2012年恰逢朝鮮新政府執政第一年,也是韓國重要的選舉之年,“脫北者”問題的存在和發展為本已動蕩不安的半島局勢增添了更多不穩定因素。


第二,影響東北亞地區大國關系發展。國際化后的“脫北者”問題涉及中、韓、日、美等多個國家,它們在“脫北者”問題的立場、態度和政策上存在很大差異和分歧。韓、日、美等認為“脫北者”屬于難民,應享有難民權利,得到庇護、支持和幫助。所以,在所謂“人道主義”救助“難民”的共同理由支撐之下,這幾國在“脫北者”問題上基本上保持了行動和口徑上的一致,甚至在非政府組織的“牽線搭橋”下聯合起來,共同將“脫北者”問題推動成為國際性話題。而中國依據聯合國于1951年和1967年先后通過的《關于難民地位的公約》和《關于難民地位的議定書》中對“難民”的界定,即,“一切有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治意見的原因受到迫害而留在本國之外,并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人,或者不具有國籍而留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”。認為朝鮮“脫北者”多因經濟原因越入中國境內,屬于非法入境者,而不是國際難民,不應享有“難民”待遇。根據《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第六章第二十七條的規定,“對非法入境、非法居留的外國人,縣級以上公安機關可以居留審查、監視居住或者遣送出境”。從2001年開始,中國對于滯留境內的“脫北者”依法予以遣返。


在對“脫北者”問題上,中、韓、日、美等幾個事關朝鮮半島安全局勢發展的關鍵性大國很難達成統一意見。韓日作為美國在東亞地區的政治盟國,在對朝核問題等地區事務上基本上采取了一致的外交態度。朝鮮半島無核化一直是三國對朝政策的基本目標,但在朝鮮已經成為事實上的核武器擁有國后,美、日、韓在對朝核問題上已經無法取得預期結果,“脫北者”問題就成為三國在國際上“理直氣壯”地壓制和孤立朝鮮的“重要武器”,而且可以預期的是,該問題在未來較長一段時間內都會是三國攻擊朝鮮的“口實”。在朝鮮半島局勢僵持不前的大背景下,對“脫北者”問題處理上的嚴重分歧,勢必會成為影響韓、日、美與中國這幾個東北亞地區大國關系發展的消極因素。


第三,引發外交糾紛,破壞中國國際形象及與周邊國家關系。朝鮮“脫北者”非法越境和滯留中國境內已經屬于違反國際法和國內法的外交事件,一旦發生沖闖外交使領館和涉外機構事件,就極易引發外交糾紛,成為破壞國家間關系的安全性問題。


2002年6月,朝鮮7名“脫北者”闖入韓國駐北京領事館事件,因中方警衛人員阻止而引發了韓國駐華使館人員和中方警衛人員的對峙。2005年1月,4名韓國國會議員以使館客人和旅游者身份進入中國境內,在未經中國相關部門批準的情況下在北京舉行“脫北者”記者會。由于此種行為嚴重違反了中國法律法規,被中方阻止,韓國媒體大肆渲染此事并稱中韓雙方發生了肢體沖突,在韓國國內引發了民眾的強烈不滿。2002年5月,5名“脫北者”沖闖日本駐華沈陽領事館,其中3人被中國武警控制在領事館大門外,另外2名被趕來支援的武警進入領事館內領走。事件發生后,日本政府公開向中國政府提出抗議,認為中國武警未經日方同意進入領館并強行帶走要求避難的朝鮮人,違反了《維也納領事關系公約》中關于領館館舍不受侵犯的規定,要求中國將5名朝鮮人交還日本,并向其賠禮道歉。日本國內掀起抗議中國侵犯日本主權的輿論高潮,日方外交部門則與中國有關方面開展了一系列外交交涉活動。中國政府隨后提供了武警是在得到副領事同意后才進入使館并將闖館者帶走的詳細證據,要求日方停止無端指責。在缺乏事實依據的情況下,日方以前后矛盾的書面答詞方式結束了與中方的爭論。因“脫北者”“闖館”事件而發生外交糾紛時有發生,只要“沖闖”事件發生,中國就必須與相關國家進行外交談判,商議各種后續事宜。一旦遭到被沖闖機構主權國的“責難”和國際社會壓力,中國政府就要花費更大的外交成本。雖然這些外交風波最終都逐步平息,但在海外媒體“斷章取義”的宣傳下,已經對中國的國際形象和與鄰國關系造成了嚴重的負面影響。例如,在2002年“脫北者”沖闖日本駐華沈陽總領事館之后,日本《讀賣新聞》對國內3000名公眾進行的民意調查結果顯示,“信任中國”的為37.7%,“不信任中國”的達到55.3%。“脫北者”問題的國際化已經成為挑戰和考驗中國周邊關系構建的重要問題。


結語


經過二十多年的發展和演變,朝鮮“脫北者”問題已經成為一個包括非法入境、非法滯留和跨國外交等內容的非傳統安全問題,其國際化的發展態勢使中國外交承受了巨大的國際壓力,對中國周邊關系的處理和周邊安全環境的構建形成很大挑戰。不過,值得肯定的是中國政府對“脫北者”問題的處理已擺脫最初的被動局面而日漸成熟。在2012年3月12日的聯合國人權理事會第十九次會議上,中國政府再次強調了對待“脫北者”問題的原則,即中國一貫根據國內法、國際法和人道主義原則謹慎處理非法入境朝鮮人問題,這符合各方利益和國際慣例,也有利于朝鮮半島局勢穩定。這也是各國通行的做法,中方反對將非法入境朝鮮人問題國際化、政治化。在今后相關問題的處理上,中國應繼續秉持國內法、國際法和人道主義原則,同時與各方進行有效溝通、合作,及時、妥善應對,避免陷入被動局面。

2015-08-23 08:51

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