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馮興元:省管縣與地方財政民主
馮興元:省管縣與地方財政民主
燕南園愛思想 馮興元     阅读简体中文版

我最近寫了兩篇文章,一個是縣鄉級財政管理體制改革學術研究報告,還有財政聯邦制分析。國內外學者對中國的財政體制定位,從聯邦制角度寫了兩篇文章。今天把兩篇文章結合起來,跟省管縣和市管縣結合起來講。

所謂的省管縣,市管縣,包括中央管省,中央管地方,問題在于“管”,只要是上級管下級肯定存在知識利用的問題,哈耶克強調大量的知識是局部的知識,分散的知識,分散在不同的地點和人群中的知識,不可能由一個全知全能者充分有效地加總這些知識。

問題在于自上而下的關系,無論是省管縣還是擴權強縣改革,都是改進自上而下的管理下級政府體制的嘗試,不可能通過這種改革根除與自上而下的行政管理方式對應的一些問題。上級政府拉得遠,信息不對稱的程度越大,省管縣取代市管縣還存在拉得遠的問題,遠了以后不對稱的程度會更大。又減少了管理的級次,省到縣的距離更遠了,這兩個方面是有一個權衡的問題,取舍的問題。最嚴重的問題是上級政府面對下級政府的信息不對稱問題。每一個級次的政府直接面對公民,轄區有大小,這級政府直接面對公民,提供公共產品與服務。每一級政府提供的事權,主辦一些政府事務和管理一些政府事務的權力,這就是財政聯邦制和輔助性原則。一個要管,第二要恢復各級層次的財政民主。需要健全地方基層民主制度來協助克服這方面的治理缺陷問題。涉及到以縣為中心來看,要解決縣級的地方民主問題。

經濟學的分析是分權定理,為什么分權比集權好?對公共產品服務的需求一是條,用地方政府提供的話,數量是QL,稅價是TL,如果由中央政府提供的話,要么數量提供得多或者少,越是作為地方一級,基層提供的話,面向地方轄區的公民偏好匹配度越好,越是由上級政府提供匹配度偏低,因為信息不對稱。恰恰提供得不多不少的是小概率事件,要提高效率的話就要分權,而不是集權。

省管縣主要就是指在財政收支劃分、預算資金調度、財政年終結算等方面,由省直接分配下達到縣、縣財政和市本級財政一樣直接同省財政掛鉤。

市管縣體制是指在行政和財政管理方面,把同一經濟區內的一些縣(市)規劃為中心城市進行管理,從而使得中心城市實際上成為由省直接領導的一級地方政權。按照中國的憲法,地級市不包括地區,不是一級獨立的行政區劃。

如果強調市管縣財政管理體制,主要是財政管理方面是直接的市對縣。

省管縣曾是新中國成立后一直實行的財政制度,但在1994年實行分稅制后,只有浙江省把省管縣延續了下來,其他省放棄了原來的做法,改行省管市、市管縣的財政管理體制模式,省管縣財政管理體制。

1994年開始逐級確立省管市,市管縣的財政管理模式,最初的設想是由此打破行政壁壘和城鄉分割,發揮中心城市帶動周邊縣域或農村經濟發展的作用。2002年安徽、湖北等省在財政體制等方面試行省管縣改革,截止2007年6月全國已經有18個省試點省管縣行政管理體制,其中包括省管縣財政體制外加4個直轄市本來就是這種省管縣體制。因其不設地市級行政管理體制。

今年7月9日財政部的文件又一下子把這個事情重新提高到大家的聚焦點。。很多地方都在討論,包括一些地方的經濟日報都開始組織調查。市管縣的優點和缺點,優點是部分經濟實力較強的地市作為更高一級行政級次,可能會在一定程度上帶動部分周邊縣的經濟發展,比如提供一定程度的轉移支付,該金額有可能超出地級市政府從周邊縣抽取和集中的財政收入。

缺點是市管縣實際上總體上增設了政府財政管理體制的級次,級次越多,鄉級政府受到的體制約束就越多,市管縣財政管理體制在很多地區均存在著這種體制不順問題。南寧市下面有一個比較貧困的縣,原來有一家煙草公司,因為市管縣煙廠交給了南寧市,地方的縣政府損失了巨大的收入。南寧市現在還在轉移支付,按照新的方案,就是毛教授介紹的,轉移支付已經不可靠了,也許以后就沒有了,既使是有也很復雜,先交到省里結算,想繼續搞轉移支付就得先交到省政府再轉下去,轉個彎。如果不這樣搞是切不斷地級市和縣的聯系,這樣繞一下最終就是要切斷聯系。

如果是按照財政聯邦制,競爭性聯邦制的體制設計的話,只要是每一級政府實權是按照剛才的原則確立,確立政府間實權之前把非政府領域回歸到市場,這樣多幾級政府都不是最重要的,每一級政府都是直接面向公民提供服務的,最多就是人工成本,行政級次不是具有決定性的因素。毫無疑問的是財政體制的決定性的改革,財政體制背后就是政府體制,可以看到財政體制的決定性的改革就是政治體制的改革。市管縣財政體制不順問題,一是整個管理效率由于政府管理級次的增多而下降,二是在市管縣的體制下大部分地市參與共享縣的財政收入,也就是集中了部分縣的財力,就是市刮縣。三是一部分地市并沒有向縣級財政提供財政支持或者是行政支持,甚至一些地市級政府的行政干預或者不作為成為一些縣繼續發展、與地市平等競爭的障礙,四是一些地市政府往往壓制下面的發展。

省管縣的優點一是淡化地市一級政府的財政職能,實行省管縣,相應減少了中間環節,提高了管理效率減少了浪費。有利于省直接掌握各縣財政狀況,加快省對貧困縣的財政支持力度,加速省級財政轉移支付的資金流速。三是這種體制避免了省市和縣發展空間的競爭,避免了以大壓小,保障了縣域經濟的發展空間。下管一級的做法有這樣的情況,比如浙江省政府下管一級要管各地市,他有錢的話投向哪呢?不會投向寧波,因為寧波是計劃單列市,也不想投到嘉興市,因為嘉興在上海和上杭州之間,投的錢外溢性比較強。

地級市轄區之間競爭得非常厲害,政府的政策也是不對稱的,不是根據需要,而是根據地緣政治的需要,而不是根據實際的公共產品服務的提供需要。浙江省的省管縣財政體制一直是大家關注比較多的,由收支劃分省級來管,專項撥款,預算資金調度結算,財政年終結算等方面,由省直接分配下達道出計劃單列市外的63個縣市,縣市財政都直接同省財政掛鉤。

省管縣的缺點,會造成信息不對稱的程度增加,省政府人力有限,該體制難以真正落實對縣政府的財政管理,因為跨度大,距離遠,有些省的縣數目非常大,由上而下難以有效監督縣級政府的財政行為。靠上監督下是不可能的,需要我們委托代理理論,要設計激勵機制。在設計的時候要激勵兼容,浙江做的獎勵制度很厲害,縣財力總體升到1億元,2億元都有不同的獎勵。

擴權強縣,我國近年來在實施擴權強縣的試點改革,其主要內容是下放經濟管理權,省對縣的財政進行直管,實行省縣二級財政體制,但仍維持市對縣的行政領導地位。其實質仍然是上述省管縣的財政管理體制。比如2007年四川省對安岳縣實行擴權強縣的試點改革,包括了實施省管縣的財政管理體制實現改革的內容。此外,擴權強縣試點也在業內實施省管縣的省份實行。四川省直接對安岳縣及其所在地級市資陽市實行統一的分稅制財政管理體制,確保既得利益,實施增量調控。擴權強縣的優點,一是有利于減少政府管理的層級數目,精簡政府管理程序,減少甚至消除地級市政府對縣的控制和干預,以及對縣的財力集中。二是有利于經濟區域發揮區域一體化作用,而不是強化地市作為行政區域的整合甚至壓制作用。

市場經濟的需要是要發展經濟區的概念,經濟的自然分工合作造成了這一個區域主要是什么經濟特點,跟行政區劃沒有關系,是打破行政區劃的。

擴權強縣的缺點,一是地級市對擴權縣的支持力度減弱,許多地級市本來對其所管轄縣一方面集中部分財力,同時對其中一部分落后縣提供一些資金支持,在推行擴權強縣后會減少資金支持。二是省直土地、金融、工商、稅務等垂直部門各自成一體,在擴權政策中難以對縣放權。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響,但他們各自都在自上而下的一套行政體制和管理體制,擴權政策在這種既成的權力架構前面無能為力。三是擴權縣事實上與原來隸屬的地級市管理難以完全的脫鉤。四是擴權強縣后省級政府同時面對這么多縣,其監督管理的能力需要加強。

財政聯邦制理論,哪一級政府最好由哪一級政府承担財政方面的職能,為了履行這些財政只能需要哪些手段,是規范性的理論,不是施政性的理論,具體體現在多樣性原則,聯邦制度應該為設計不同州和地方政府協定的種類和差別提供空間,各地方偏好不一樣,不要強迫他們遵守單一的模式。中國94年的財政管理體制可以看到中央和省搞一個分稅制,在管理體制的文件里面寫到各省參照各自的情況制定對下一級政府的財政管理體制,允許多樣性的原則。中國的地方制度多樣性是非常明顯的,如果完全搞單一制的話,下一級絕對服從中央的話這個體制肯定運行不了。第二個原則是等價原則,受益地區公共服務提供的范圍成本和收益最好是對等的,如果不對等的話,涉及到外溢性,外部效應,如果供水涉及到兩個區域,這個區域可以委托這個區域供水,這個鄉鎮是否委托另外的鄉鎮搞垃圾處理廠,或者是好幾個鄉鎮一起搞,還不如由縣級政府提供。盡量的讓成本覆蓋面跟受益面是重合的,減少外溢性。第三集中再分配原則,中國的社會保障是各省自己在搞,是否需要中央集權整個社會保障體系不一定的,財政聯邦制原則有一個爭論,是規范性原則,指導怎么分配,各級政府之間分配財政職能,財政工具,要改成相對的集中,省對省之間不同的社會保障體系是可以相互承認的,我搬到這邊來還可以用那邊的,或者是可以帶到這邊,可以轉換互相承認。第四,區位中性原則,地區性財政差異常常影響關涉經濟活動所在地,一定程度的關涉是財政聯邦制不可避免的成本,但這種成本必須最小化,扭曲居住地收入決定的差別性稅收必須避免。德國有一種稅加增的幅度是6%到13%,稅基是統一的,稅率有幅度,地方可以自己選擇加增比例。有一個統一的稅收框架還要有競爭的空間。第五,集中穩定原則,以宏觀政策(穩定、增長)為目的財政工具的使用應該全國范圍內實行。地方政府沒有政策工具形成自身的穩定政策。中央統一的擴大內需政策,我那邊內需很足為什么還要擴大,中國這么大是不一樣的,不是說中央要擴張性財政政策,也許我那個地方要收縮性的財政政策才對,不應該是完全統一的。如果做到相對集中穩定原則就可以了。

第六,溢出效應的糾正,轄區間的收益外溢導致無效的支出決定,這就要求上級政府的糾正。

第七,基本公共服務最低供應:國家政府應當讓每個公民都確信無論他住在哪個州或地區,他都會得到某些基本公共服務的最低水準保證,如安全、健康、福利和教育。

第八,財政地位的平等性:盡管再分配主要是人與人之間的事,但是財政需要與可能的平衡在不同的地方政府間則存在著尖銳的地區差異,這不是應完全忽視不管的。地方政府間一定程度的財政平等很有必要,這樣通過或多或少的稅收上的可比努力,才能得以保證最低水準的服務。如果是競爭性的政治聯邦制的話,下級政府可以拒絕上級政府的干預和幫忙,美國就是這樣的情況,上次的卡特里娜颶風,美國一個地區就拒絕布什總統的幫助。

糾正的依據是輔助性原則,維護個人基本自由與權利的原則。沒有這兩條很多東西是走偏的,輔助性原則是廣義的,如果市場社會個人能做的政府不要管,還有一層是政府實權放在最低級次的政府。


2015-08-23 08:54

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