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沈志華:事與愿違:冷戰年代中國處理陸地邊界糾紛的結果
沈志華:事與愿違:冷戰年代中國處理陸地邊界糾紛的結果
燕南園愛思想 沈志華     阅读简体中文版


中華人民共和國建立初期,中共中央對中國與周邊鄰國邊界存在的未決問題采取了“暫維現狀的方針”。1950年代中期,為了穩定周邊環境、突破帝國主義的封鎖和包圍,中國被迫開始解決邊界問題,并在周恩來的主持下制訂了通過和平談判、依據國際慣例解決邊界糾紛的基本方針。應該說,中國政府最初設定的解決邊界問題的原則和方針--在“和平共處”對外政策的基礎上,根據“平等合作、互諒互讓”的精神,采取和平談判的方式,遵守國際法的基本原則和慣例,承認以往簽訂的邊界條約,維護國家正當利益,逐步解決與鄰國的邊界糾紛--還是合理的、務實的。

然而,當時中國提出解決邊界問題的出發點,主要是基于國際政治和國內建設的需求,即在美國、蘇聯兩大陣營對抗的冷戰背景中,試圖通過解決邊界問題突破帝國主義的封鎖和包圍,緩和與周邊鄰國的緊張關系,而不是把保證和維護國家的領土主權作為邊界談判的主要目標。其結果是,一方面,在雙方的交涉和談判中,中國幾乎沒有例外地是主動或被迫做出讓步的一方;另一方面,隨著國際形勢的變化,特別是中國對內對外政策的轉變,最初設定的解決邊界問題的方針和原則,未能貫徹始終,在有些情況下甚至被放棄。

從1957到1962年,中國的對內對外政策完成了根本性轉變。在對內政策方面,隨著反右運動的深化、大躍進和人民公社運動的失敗,毛澤東改變了中共八大路線,重提“以階級斗爭為綱”的指導思想,經濟建設被拋擲腦后,政治斗爭和備戰成為主要任務。在對外政策方面,毛澤東對美國采取“戰爭邊緣政策”,開始制造緊張局勢;對蘇聯以反修防修為主導,爭奪社會主義陣營領導權;對周邊民族主義國家再次實施“革命輸出”,號召“世界革命”。

在這樣的政治背景和一整套激進政策的指引下,中國政府著手解決邊界沖突問題,導致了兩種結果:一種是通過外交談判劃定了邊界,即分別與緬甸(1960年10月)、尼泊爾(1961年10月)、朝鮮(1962年10月)、蒙古(1962年12月)、巴基斯坦(1963年3月)、阿富汗(1963年11月)簽訂了邊界條約或協定;另一種則是因邊界糾紛引發了軍事沖突。1962年10月,中印邊境戰爭爆發,雖然戰火很快停息,但領土糾紛問題卻擱置至今。1964年8月,中蘇邊界談判中斷,1969年3月,中蘇邊境武裝沖突爆發,10月重開邊界談判,但直到蘇聯解體,拖拖拉拉,無果而終。

本文梳理冷戰時期中國透過外交談判與周邊國家解決邊界糾紛的經過和結果,以考察真正對中國領導人處理邊界問題形成挑戰的原因。


一、外交談判:對周邊民族主義國家的領土讓步


先看中國與南面及西南面四個民族主義國家(緬甸、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗)解決邊界糾紛的經過。

中緬邊界情況比較復雜,雙方爭議地區也不確切,至新中國成立初期,按照相關地圖和文件中各種不同的說法,中緬爭議地區的面積從1到18萬平方公里不等。不過,到1956年11月中緬政府開始談判時,有學者統計,確定的爭議地區總計1,909平方公里。1960年談判的結果是,中國只得到歷來屬于中國的片馬、古浪和崗房的部分地區,班洪、班老部落地區,以及其他兩個村寨,其面積總計只有爭議領土的18%。重要的是,中國放棄了自己的一貫主張,即在承認英帝國主義者乘人之危、脅迫國民政府簽訂的“1941年協議”的同時,卻無償地放棄了該協議規定的中國參加經營緬甸爐房礦產企業的權利。此外,由于接受了緬甸從英國那里繼承下來的按照分水嶺劃界的主張,致使中緬邊界北段與麥克馬洪線的走向相吻合,并與之相接。這不僅意味著新中國政府放棄了清朝及中華民國半個多世紀以來堅持對伊洛瓦底江上游地區的領土要求,而且給人造成一種印象,即中方是可以接受麥克馬洪線(稱其為“習慣線”)的主張的。對于最初制訂的邊界談判原則而言,“繼承舊條約”是堅持了,“寸土不放”卻放棄了。這個結果在當時引起民主人士和云南少數民族上層人士的普遍不滿,政府下了很大功夫做安撫工作。中國在談判中做出如此重大的讓步,主要目的是希望與緬甸建立起友好關系,促成中緬簽訂友好和互不侵犯條約,突破美國對中國的包圍和封鎖,同時表明中國的誠意,并以此為榜樣,解決與其他民族主義國家的邊界糾紛[3]。

在中緬進行外交接觸時,中國已經看出“緬甸表示愿迅速解決邊界問題但對締結友好條約卻不積極”,“奈溫〔緬甸總理〕要我接受其邊界問題方案作為訪華條件”,卻還是因急于穩定周邊局勢而于1960年1月28日簽訂了《關于兩國邊界問題的協定》,10月1日又簽訂了中緬《邊界條約》。然而,事情的結果并不如愿。一方面,答應緬方的邊界要求促成了雙方《友好和互不侵犯條約》的簽訂,這在當時的確把中緬友好關系推至頂峰,但不到兩年,1962年2月,奈溫發動軍人政變成功,面對美國的壓力和緬共的活動,緬甸新政府對中國產生疑慮。盡管中國方面盡力維持,雙邊關系到1967年6月還是全面破裂。另一方面,中緬邊界協定和《邊界條約》簽訂的結果對中尼、中巴和中阿邊界談判在一定程度上產生了負面影響,實際上為中國解決同其他鄰國的邊界糾紛增加了壓力和障礙,這恐怕也是中國政府在談判中頻頻做出讓步的原因之一。

中國與尼泊爾邊界爭議地區共11塊,面積達2,476平方公里。在談判中,盡管中方已經察覺尼方“想乘機多占地方,一直抓住爭議地區不放”,“要我多做讓步”,但最后還是遂其所愿。1961年10月5日簽署中尼《邊界條約》時,除珠穆朗瑪峰自峰頂劃界各占一半外,爭議地區領土中國只得6%。這顯然不是“互諒互讓”的結果。

中國與巴基斯坦的邊界爭議地區在克什米爾。從法律上說,在克什米爾歸屬印度或巴基斯坦的問題尚未最后解決之前,中巴之間并不存在“共同邊界”。1960年2月,巴方提出進行邊界談判,中方有意拖延。直到1962年2月,外交部認為巴基斯坦的政治立場有所改變,為了進一步加深美巴和印巴之間的矛盾,中國政府才正式表示愿意進行邊界談判。談判涉及爭議地區8,806平方公里,其中中國實際控制7,252平方公里(占82%)。根據1963年3月2日雙方簽訂的《關于中國新疆和由巴基斯坦實際控制其防務的各個地區相接壤的邊界協定》,中國雖占有爭議領土的60%,但實際上是出讓了自己控制的1,942平方公里土地,而巴基斯坦放棄的只是地圖上的部分要求。如此看來,實際控制線在談判中已經失去了主導作用。

中國與阿富汗的邊界最短,只有92公里,也是未定國界。中阿邊界談判于1963年6月開始,僅用一個半月的時間就達成了協議,中方同意照顧阿方,完全按照實際控制線劃界。11月22日雙方簽訂《邊界條約》,中國放棄了對瓦罕走廊的全部領土要求,所有爭議地區7,281(一說6,270)平方公里土地均劃歸阿富汗。在這里,中國輕易地放棄了歷史上一直堅持的領土要求。


二、處理“內交”:以領土換取兄弟國家的政治支持


在與北方兩個社會主義兄弟國家(朝鮮和蒙古)的邊界談判中,中國做出了更大的讓步。

自明末清初以來,中朝之間的邊界爭議主要在圖們江的江源地區。1909年的《間島條約》已將長白山主峰和天池(火山湖)劃歸中國,但朝鮮人始終認為白頭山(即長白山)是他們的圣山。直到1960年初,中國政府關于解決中朝邊界問題的立場是:第一,中朝邊界的劃分并無重大問題,且因有《間島條約》為據,故不以為會產生重大爭議;第二,認為存在不少枝節問題,主要是界河改道和淹沒區形成的劃界問題,對此可提出局部解決方案;第三,已經感覺到“長白山地區的國界線劃法”可能有麻煩,而這些問題一時不易解決。因此,為避免影響中朝關系,中國確定的方針是:邊界問題的總體解決尚待時日,先著手解決臨時性和局部性問題,并為此開始做準備。1959年朝鮮表示邊界問題“暫不宜于解決”,但1962年2月卻突然提出能否通過內部協商(即不公開談判、簽約)解決中朝邊界問題。中國立即表示同意,4月雙方開始談判。中國原以為中朝邊界不存在大問題,因此沒有足夠的準備,對朝鮮提出的解決邊界問題的方案感到意外;同時又認為,中朝之間完全是同志關系、兄弟關系,沒有外交,只有“內交”,所以邊界問題容易解決。10月,中朝《邊界條約》順利簽訂,確定了包括長白山在內的中朝邊境地區1,334公里的分界線,以及鴨綠江和圖們江中島嶼和沙洲的歸屬。其結果是,中國放棄了《間島條約》的規定,基本上接受了朝鮮提出的領土要求。原本屬于中國的長白山南麓的大片領土讓給了朝鮮,位于中國境內長白山主峰的9.8平方公里的天池,54.5%歸屬了朝鮮,而中國擁有的面積只占45.5%。關于兩條界河,條約中沒有使用國際條約通用的以主航道中心線劃界的方法,而是規定雙方共同擁有,共同管理,而處于中間的島嶼和沙洲,則由雙方協商解決。最后,451個島嶼和沙洲,中國擁有187個,朝鮮擁有264個。鴨綠江口外兩國海域的劃分也有利于朝鮮。顯然,談判雙方對于原有邊界條約已完全視而不見。

至于中蒙方面,1945年8月簽訂中蘇《友好同盟條約》時,中蘇兩國政府在承認蒙古獨立的換文中規定:“以其現在之邊界為邊界”,但當時沒有實地勘定,也沒有附圖作為根據。新中國成立后,中蒙多次發生邊界糾紛,蒙方于1956年在阿勒泰專區所屬西岔河、紅山嘴一帶進占中國領土720平方公里。后經協商,兩國政府同意通過外交途徑解決邊界問題。然而,蒙古方面的領土要求不僅沒有收斂,反而節節攀升。1958年7月,蒙方發照會提出的邊界線大大超越了1945年中蘇換文時中蒙的實際交界線共約43,876平方公里,其中已為蒙方實際占有者約17,490平方公里。此后,蒙方又逐漸轉向阿勒泰專區青河縣轄境,打傷中國邊民,強占中方領土。對此,中國政府一再忍讓。在這種情況下,蒙方要求盡早全面劃定兩國邊界。中國對于中蒙邊界的實地踏勘和校正工作于1958年開始,但直到1962年4月仍感歷史資料不足。盡管如此,在中蘇關系惡化的背景下,為了安撫蒙古,中國不得不接受對方的要求。1962年10月,中蒙雙方在烏蘭巴托開始邊界談判,12月締結《邊界條約》。其結果是,中國放棄了大部分要求收回的領土,在談判中涉及的16,808(一說16,329)平方公里爭議領土中,中國只占35%[10]。在此,已經很難看到中方最初確定的以實際控制線為談判基礎和民國政府管轄土地“寸土不讓”的方針了。

中國對朝鮮和蒙古做出重大領土讓步的目的,一是在中蘇兩黨發生分歧的情況下,爭取把這兩個周邊的社會主義國家拉到自己一方,二是想促進與印度、蘇聯邊界爭端的解決。然而,這兩個目標都沒有實現。朝鮮在得到其夢寐以求的白頭山主峰后,確有一段時間積極追隨中國,對蘇聯的號令不大理睬,甚至公開指責蘇聯。但是好景不長,1965年以后,隨著赫魯曉夫下臺和蘇聯對朝政策轉向積極進取,朝鮮便漸漸倒向莫斯科;加上文革初期中國對外政策日益激進“左”傾,終于導致中朝關系走向破裂[11]。而蒙古長期依賴蘇聯,在中蘇爭吵之際暫時保持中立只是為了眼前的實際利益。1962年12月26日,即中蒙《邊界條約》簽訂的當天晚上,來訪北京的蒙古領導人澤登巴爾與周恩來進行了一次“火藥味兒很濃”的會談。當周恩來談到中蘇之間的分歧時,澤登巴爾表示了堅定支持蘇共中央的態度。會談結束后,澤登巴爾明確告訴身邊的蒙古人,邊界條約的簽署并不能改善蒙古與中國之間的關系。


三、武裝沖突:與印度、蘇聯的邊界爭端不斷激化


至于中印和中蘇關于邊界的爭議和談判,則完全走進了死胡同,雙方最終走上了訴諸武力的道路。

中印邊界問題在1959年中國平定西藏叛亂后逐漸升溫,其時中印關系已趨向惡化。在領土問題上,印度積極進取,中國則盡力維持現狀。武裝沖突發生后,中國主動后撤20公里,并提出談判解決問題。1960年4月,周恩來在訪印期間提出各自讓步、和平解決領土爭端的主張,實際上是有意用東段麥克馬洪線以南約9萬平方公里土地(為印度占領)換取西段阿克賽欽地區約3.3萬平方公里土地(為中國占領),表現出極大的寬容(中段2,000平方公里爭議土地未提及)。但印度根本不承認有邊界爭議,而且采取步步緊逼的“前進政策”。中方忍無可忍,終于導致1962年10月的中印邊境戰爭爆發。在取得軍事進攻的勝利后,中國政府主動宣布停火,并將軍隊撤退至1959年11月實際控制線以后20公里處。在印度政府拒絕中國提出的談判要求后,中印關系陷入僵局。

中國當時的注意力本來就在東方而不是西方,對印度也確有在領土問題上忍讓以求邊界安穩之意,結果好心未得好報,反而被對方誤解。印度政府采取得寸進尺、咄咄逼人的立場,固然與總理尼赫魯受其國內右翼政治勢力擠壓逼迫有關,但在很大程度上也是被中國在邊界問題上一再表現出來的“寬宏大量”的做法所鼓勵,錯誤地認為只要不斷施加壓力、堅持強硬立場便能如愿以償。而1960年以后中國的對外政策轉向激進,已經視印度政府為“反動派”,自然不可能對領土問題再做任何讓步。

中蘇邊界糾紛由來已久,但在1950年代中蘇友好時期雙方采取寬松、謙讓、回避的方針,沒有發生重大問題。正當1958年中國啟動解決中蘇邊界問題的步伐時,中蘇兩黨之間開始出現分歧,邊界糾紛事件也頻頻出現。隨著中蘇關系日益緊張,中國關于邊界談判的指導方針也發生了變化,即從意識形態斗爭出發,在解決具體問題之前,要蘇聯先承認以往的條約都是不平等條約。

1964年2月,中蘇邊界談判正式開始。毛澤東提出,簽約的前提是蘇聯原則上承認沙皇俄國倚仗不平等條約侵占了中國領土。因此,前兩輪談判完全是在進行空洞的意識形態辯論。直到第三輪會議,在周恩來的主持下,談判才進入實質性問題。由于雙方都同意按照國際慣例以主航道中心線為界劃分邊界,所以除黑瞎子島問題懸而未決外,東段邊界問題很快得到了解決。蘇聯同意將黑龍江、烏蘇里江主航道中心線中國一側的400多個爭議島嶼(含珍寶島)及600平方公里爭議水面劃歸中國,蘇方控制的額爾古納河地段200余平方公里島嶼也歸還中國。然而,就在中蘇邊界協定草案送雙方高層審閱、蘇聯代表團去北戴河休息的時候,7月10日毛澤東接見日本社會黨代表團,提出了一百多年前俄國占領中國領土的舊賬和外蒙古回歸中國的問題。毛的談話完全破壞了中蘇邊界談判剛剛形成的和諧氣氛,以至蘇聯代表團中途回國,談判中斷。當然,毛并不是真的想收回中國在沙俄時期失去的領土,而是有意激怒赫魯曉夫,其目的就是不希望中蘇邊界談判取得成果,并由此帶來中蘇關系的緩和。因為只有如此,才能繼續把蘇聯作為意識形態斗爭的靶子,才能保證他所設計的反修防修政治大革命順利啟動。如此看來,解決邊界問題在這里又是為實現意識形態目標而采取的一種手段或工具。


四、領土觀念:中國領導人的天朝觀念和革命思維


縱觀冷戰時代中國解決邊界問題的過程和結果,可以看出,國務院最初制訂的解決邊界問題的合理方針在很大程度上已被放棄,或沒有完全執行。于是,凡通過外交談判簽訂的邊界條約或協定,或多或少都是中方做出了讓步,而唯一一個對方做出讓步的邊界協定草案(即中蘇邊界協定草案),卻因中方的有意破壞而未能簽約。究其原因,大概有兩點:第一,談判時機掌握得不好。中國集中解決邊界問題的時間在1960至1963年,而這段時間正是中國內外交困的艱難時期。國內出現經濟危機,外交陷于被動局面,在這個時候急于解決或被迫處理邊界糾紛,自然是力不從心,主動權掌握在別人手里;第二,與此相關聯,中國的做法實際上是以出讓領土換取邊境安全和鄰國的友好相待。中國解決邊界問題的主要目的不是為了獲取本該屬于自己的領土,維護國家主權,而是為了擺脫外交上的困境,領土不過是一種籌碼:解決邊界問題就是實現某種外交政策或政治目標的手段。

在某種特定情況下,為了實現長遠的對外戰略目標,在局部邊界問題上做出讓步,是可以理解的,也是合理的選擇。但是,這里有兩個前提必須考慮:其一,對外戰略目標的設定是否正確,是否符合本國的長遠利益;其二,以領土讓步換取的安全環境和友好關系是否有實際保障,是否具有可持續性。如果只是為了擺脫眼前困境而出讓長遠的國家利益,如果只是滿足于對方口頭或文字上的政治表態,那么最后的結果很可能就是竹籃打水,事與愿違。還是那句老話:在國際關系中,只有永恒的利益,沒有永久的朋友。其實,在條件和環境不利于己時,未必非要馬上徹底解決邊界問題。后來中國自己的經驗證明,擱置主權爭議、先解決最迫切問題,可能是一種明智選擇,如1970年代中日恢復邦交時對釣魚島問題的處理方式,又如1990年代中國分別與印度和不丹簽署在邊境地區保持安寧與和平的協定,都是很好的案例。

從更深的層面考察,出現上述情況還有一個重要原因,即當時中國領導人的邊界意識比較淡漠,領土觀念比較模糊。或者說,在共和國成立后的一段時間里,中國領導人還沒有形成現代民族國家的整體意識和觀念。就領土和邊界問題而言,在他們頭腦中占主導地位的,一個是中國傳統的“天朝”觀念,一個是外國傳入的“世界革命”思想。

早在1935年10月,毛澤東寫下的詩篇《念奴嬌.昆侖》,便顯示了他的“天子”氣派和天下觀:“而今我謂昆侖:不要這高,不要這多雪。安得倚天抽寶劍,把汝裁為三截?一截遺歐,一截贈美,一截還東國。太平世界,環球同此涼熱。”如果當中更多地表現出毛作為詩人的浪漫氣質,那么當他處于國家領導人地位時的所作所為,則確實在把這種詩情畫意付諸實踐。在這方面,毛對中朝和中印邊界問題的談論具有典型意義。

1958年11月25日,毛澤東在與來訪的金日成談話中提出:“歷史上中國對朝鮮是不好的,我們的祖宗欠你們祖宗的債。……你們的祖宗說,你們的領土是以遼河為界,現在你看,把你們擠到鴨綠江邊去了。”1963年5月底金日成訪問北京時,毛又說到:整個東北是朝鮮的大后方,將來一旦戰爭爆發,這個大后方就交給金日成同志“統一指揮”。1959年中印邊界發生武裝沖突,就在周恩來忙于應付危機時,毛澤東于11月接見了印共總書記高士(AjoyK.Ghosh)和印共左派代表團。談到中印邊界糾紛時,毛說:一旦印度人民掌握了政權,中國不僅會承認麥克馬洪線,而且將把該線以南9萬平方公里的土地讓給印度。這些講話不由得使人想起昔日中國皇帝對待周邊疆域的態度。

1728年,安南國王“具奏陳辯”,要求把120里與云南有爭議的領土劃給安南。雍正帝讓出80里后,國王仍不滿足。于是雍正有云:“朕統御寰宇,凡臣服之邦皆隸版籍,安南既列藩封,尺地莫非吾土,何必較論此區區四十里之地?”得知國王“奉敕悔罪”,上奏表示忠誠后,雍正又云:“此四十里之地,在云南為朕之內地,在安南仍為朕之外藩,一毫無所分別”,遂大筆一揮,將此地完全賞賜安南國王,命其世代駐守。此種思維方式與毛澤東上述的講話何其相似!毛不過是把中國歷史上傳統的“天朝”觀念納入了無產階級世界革命理論的語境而已。

在馬克思主義的基本理論中,革命首先會在一些最發達的國家同時爆發,并由此引發世界革命;國家機器將在革命過程中被打碎;無產階級的國家在革命成功以后很快就會自動消亡。因此,在剛剛奪取政權而信奉馬克思主義的無產階級執政黨看來,或許國家(包括民族)只是一種暫時的現象,是很快就會伴隨著世界革命成功而消亡的歷史現象。國家尚且如此,作為國家主要特征之一的邊界似乎就更沒有什么意義了。從觀念上講,無產階級的“國際主義”自然無法容忍資產階級的“民族主義”。

另一方面,在很長一段時期,“世界革命”和“不斷革命”的思想主導了中國的對外政策,而“和平共處”方針只是作為一種暫時的策略。在試圖通過領土讓步穩定與周邊鄰國關系的同時,中國政府卻不斷輸出革命,鼓勵和援助鄰國的反政府武裝,這種二律背反的政策取向必然導致中國與鄰國關系經常處于緊張和不穩定狀態。

總之,在上述兩重觀念的指引下,或許對于中國的“天朝”(或革命陣營)而言,邊界從來不是問題,甚至不存在;只要歸順“天朝”(或革命陣營),給你再多的疆土也沒關系,因為你本身已經屬于“天朝”(或革命陣營)了。正因為如此,1957年中國政府才會輕易將白龍尾島賜予“同志加兄弟”的越南;1959年毛澤東才會向印度共產黨表明“麥克馬洪線”沒有任何意義;1962年中國領導人才會認為與朝鮮進行的邊界談判只是在辦“內交”而不是“外交”。實際上,真正對中國領導人處理邊界問題形成挑戰的,不是別人,而是他們自身的中央王朝觀念和世界革命理想。從這個意義上可以認為,至少到1970年代,中國現代領土屬性轉型的歷史過程尚未徹底完成,中國與周邊鄰國的關系也沒有正確地定位于現代民族國家關系,即一種正常的國家關系。


2015-08-23 08:54

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