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民主規訓下的中緬關系
民主規訓下的中緬關系
東方歷史評論     阅读简体中文版

撰文:大衛· 斯坦因伯格(David I. Steinberg)

翻譯:毛珠峰

《東方歷史評論》微信公號:ohistory



不論將來和中國的關系是“胞波”(pau-p’aw)般親密,還是僅僅建立在雙邊相互需求的基礎之上,這都無法預料,然而,可以肯定的是,緬甸會繼續將其自認為的國家利益依照國內權力機構和國外地理政治因素進行現實的考量和設置。



2011年3月底,緬甸政府為新當選總統舉行宣誓就職儀式,中國政府外交部發言人在回答記者提問時指出:


“我們對緬甸推進民主進程、選舉出的新一屆領導人就職表示祝賀。中方尊重緬甸人民根據本國國情選擇的發展道路,希望緬甸保持穩定,穩步推進民主進程,最終實現民主和發展。在處理國際關系時,中方一向主張尊重各國人民選擇的發展道路,不贊成制裁或施壓。我們希望國際社會為緬甸民族和解與經濟發展創造寬松的環境。”


顯然,這次選舉并沒有使中國領導層感到緊張。無論自由還是公平,都沒有穩定重要,這個簡單的事實已經在緬甸抗拒來自中東“阿拉伯之春”風潮的殘余影響中得到了實踐驗證。當然,許多脫下軍裝、作為平民身份的緬甸軍方領袖也一再保證,中國的利益將會受到保護,對此毋庸置疑。


中緬關系已經有了新的發展,兩國之間日益緊密。緬甸已經成為中國的一個“全面戰略合作伙伴”,這是以前從未用過的稱謂。這不僅僅是因為要對緬甸資源進行開采利用,更重要的是中國出于軍事安全層面的考慮,畢竟兩大洋海軍戰略的發展已經成為當前中國的公開策略。中緬石油和天然氣輸送管道,以及瑞麗到皎漂的公路和鐵路項目都是兩國間“戰略合作伙伴”關系的具體展示。盡管“全面戰略合作伙伴”的術語曾被用于中國和許多國家的關系,但這是第一次用于中緬之間,具有重大意義。密松水電站決議到底會如何實施,具有重要的利益影響。美國與巴基斯坦合作關系的加強,以及巴基斯坦國內持續的動亂,使中國意識到巴基斯坦已經再不和以前一樣是一個可靠的同盟國。美國和印度關系的一再升溫也使中國担憂。因此在印度洋戰略背景下,緬甸的地位愈加重要。


中國軍方要求發展更加緊密的關系。2011 年5 月,中央軍事委員會副主席在訪問緬甸時強調,要與緬甸政府軍加強人員培訓、裝備以及戰略等方面的務實合作。成都軍區(輻射南亞、西藏、中國西南以及緬甸等地)司令員也曾到過緬甸訪問。2010 年8 月,緬甸允許中國兩艘導彈驅逐艦停靠仰光附近港口。登盛當選總統后,首次出訪便選擇了中國,并與中國簽署逾7.4 億美元的信貸計劃,中緬關系得到明顯強化。可是對于和緬甸的關系,在美國官方和西方世界的話語體系中,始終沒有受到重視。


然而,在緬甸國內,如果多元化的潘多拉寶盒還不被打開,一直以來的緊張界限就會出現松動,而當領導人感到有必要時再去修復,一切將會變得十分艱難,即使憲法規定了軍隊支持政府的合法性。有許多問題會接踵而至。來自不同種族的人們將會有多少不同的意見和問題?克欽邦密松水電站項目被擱置一事引起了當地居民乃至整個國家的關注和担憂,這可能僅僅是和中國合作建設項目中存在問題的第一次暴露。國防軍和獨立軍之間是否還會和在社會主義時代一樣產生意見分歧?涉及當地立法機關的軍事指揮區域,尤其是憲法中沒有清楚界定的邊界地區,相關問題如何處理?盡管新當選總統登盛在其就職演說中已經表明其意愿,但新政府到底能否平息民眾關于生活條件與生計問題的不滿和抱怨?該地區當前及以后面臨的眾多問題將使中緬關系經受進一步考驗。


與中國方面的關系也會出現相應的變化。緬甸新政府已經明確示意希望促進和美國的關系,這也許是為緩和對中國的過分依賴,因為和中國親密關系的日益加強,會影響到包括緬甸、相關區域以及在各個領域占據重要地位的美國等多方在內眾多因素的變化和發展。



在許多外部觀察者看來,自1988 年人民革命失敗和軍事獨裁統治下全面壓迫開始以來,二十多年間緬甸國內出現了冷酷的變化。面對始終保持相對穩固的緬甸權力機構,緬甸人民要求在此基礎上即刻實現自由的態度尤其普遍。然而,這些愿望從來沒有在實踐中被真實驗證。普遍存在且又從未間斷的軍事獨裁統治遮蔽了社會中的一些微妙變革,直到2011年才出現明顯的條款修訂。那一年,成為在“平民”政府管理下“新緬甸”的開創之年。


2011年同時也見證了中東“阿拉伯之春”反抗獨裁政權的一系列抗議和示威事件,盡管這不大可能會對緬甸的改革產生推動,但在當時緬甸新總統當選之前,大多數示威抗議已經達到了高潮。比較起來,在緬甸改革的背后,最高統治者的抉擇意味深長,這也使系統性改革成為了必要。盡管在亞洲并非獨一無二,但緬甸由于其自由主義(有時也被稱為自上而下的“獨裁改革”),在亞洲范圍內顯得極其與眾不同;領導層并沒有受到來自底層直接且又迫在眉睫的威脅,而是周旋于更多自由的方向。對于反對派的清楚聲明,緬甸新政府很可能還沒有來得及對其采取行動,就進入了改革的“蜜月”期。或許,中東的情形無論如何都刺激了緬甸領導人。


2011年以來,登盛總統在3月底的就職演說導致的改革以及改革計劃接連不斷地急速出現,以至于包括國內和國外最富有經驗的觀察者也對此始料未及,雖然,有關政府內部事務的改革條款還未成形,而外部關系則始終處于不斷變化之中。


目前,和中國方面最為重要的關系自然會涉及由中國投資、但被暫時擱置到2015年(中國方面認為這次擱置將導致項目的徹底終結)的密松水電站項目。該項目計劃總投資36 億美元,中國已經實際投入了4250 萬美元,而且中國方面無論如何需要為自己償還其前期成本。登盛總統有關密松水電站項目的決策所產生的影響仍舊需要分析和評估。中國電力投資集團公司總經理在研究后曾做過詳細陳述,認為項目能夠確保周圍的環境受到安全保護,相關社會問題會得到妥善處理。但這些都受到了質疑。中國方面也在想方設法緩和關系,最近將該項目的定位由一個雙邊政府項目轉變為企業間的商業項目,以此緩和外交上存在的張力,但緬甸種族主義者的情感也會影響到兩國政府間的信任程度。盡管緬甸此舉導致雙邊關系出現了很多焦慮,但不能說對中緬關系造成了破壞,因為雙方都對兩國關系寄予很高期望。當然,中國也會猜測這其中的幕后推手可能是美國(因為公民社會的部分贊助來自美國),是美國為“遏制中國”而實施的龐大亞洲計劃中的一個部分。促成此次事件的背后動因還可能來自緬甸人民對大壩的怨恨和憤怒,也有部分原因或許是緬甸想努力恢復其在外交政策中表面的中立立場。該立場自從緬甸獨立以來便已歷史悠久,但正如之前所說,通常都在中國的影響之下。


緬甸以及國外的一些環境保護主義者試圖將其成果發展到其他國家資助或合作的項目中,比如泰國的海外天然氣管道項目。政府在涉及關鍵的國家民族問題上能夠包容多少國內的不同意見有待商榷,但如果在重大項目上缺乏國際認可的環境研究和評估,必然極易受到質疑和攻擊,而且面臨的壓力可能會持續很久。盡管緬甸的公民社會不能給政府機構造成合法威脅,然而在國內,公民社會的作用已遠比此前重要。


在美國國務卿希拉里·克林頓2011年12月1日至2日的訪問中,緬甸對尋求與美國更為平衡的外交政策的努力也顯而易見。彼次希拉里之行,也成為美國政府高官系列國事訪問中的一個高潮。正如早在計劃之中,這些對緬甸的國事訪問無一例外都是支持登盛總統的改革議程。此次改革在2011年年末時仍舊處于初始階段,這比很多人想象得更加廣泛和持久,其內容包括有所放松的審查制度,自由貿易公會的組織條例,與政府抗議權利的批準通告,在政黨注冊條例的修訂中允許全國民主聯盟重新注冊并在遞補選舉中參加競選,與準備競選議會席位的昂山素季進行有效對話,等等。


如果說希拉里· 克林頓之行是美國國事訪問的高潮,那么法國外交和歐洲事務部長阿蘭· 朱佩與英國外交部長威廉· 海牙則緊隨其后延續其影響,均于2012年1月訪問了緬甸。緬甸明顯的開放態度吸引了眾多較具影響力的國外來訪者,無論其數量還是速度都是近半個世紀以來前所未有的。


登盛總統呼吁,緬甸的發展以及資源的研究利用需要三個方面相互配合:經濟、政治和法律,三者缺一不可。許多經濟層面的改革在議程上,卻在研究之中;由統一的貨幣匯率貫穿其間,國際貨幣基金組織已經為其提供了參考;日本也向緬甸派遣了投資和經濟使團,提供資金支持農業設施項目;銀行系統還在審查之中;總統已經認識到教育、醫療保健服務、涉及貧困和少數民族問題等方面亟須重大改進;貪污腐敗這一被透明國際組織評估為全世界排名第二的普遍性問題,也在總統的監督之下;昂山素季也已強調了法治的必要性。


雖說克欽邦的戰爭已經爆發,但政府已與佤族和撣族一些人達成了停戰協議,只保留設置了一項邊防警衛部隊計劃(當然可能會激起更多的暴力事件),而且政府也已和克欽邦進入了正式談判協商階段。此外,2012 年1 月,簽署了一項與克欽民族聯盟的停火協議,這也邁開了結束克倫邦動蕩的第一步,那里有自1949 年開始到如今持續時間最長的動亂。總統號召那些憤憤不平的緬甸居民返回家鄉,在家里他們可以過上正常的生活,除非犯下像謀殺一樣的罪行,否則他們不會受到任何懲處。一些知名人士暫時回去探查究竟,許多黨派現在已被稱為是“安全的”;監獄中的大量囚犯獲得無罪赦免,而且另外的釋放名單正在計劃之中。對這些改革的堅持與否,將在很大程度上影響與美國關系的改善情況。


作為對這些改革措施的響應,強硬派的靈魂人物時常在背后對行政機構施壓,要求撤銷或者精簡它們。掌控國家權力機構的前大將丹瑞試圖平衡越來越多的自由派力量和保守派力量,因為以前軍事指揮的基礎就在平民中間。所以,任何有組織的行政機構必須謹慎前行,以此阻止軍事法在憲法各項條款許可的范圍內的可能逆轉。登盛總統并不具備和他前任丹瑞大將那樣無處不在的領袖權威,所以改革政策的出臺和實施必定會格外慎重。


2011年11月,東盟峰會同意批準緬甸成為2014 年東盟輪值主席國。許多評論員對緬甸當局因推行改革才獲批主席國身份持有冷嘲熱諷的態度,因為很有可能在2014 年峰會之后其改革便會終止。但事實卻是,由于受到推選,其改革議程的推行得到了進一步促進,而絕非戰略性收縮。那些致力于改革的勢力,其影響力也被大大加強,這也有助于為改革的持續開展爭取更多機會。在2012年11月美國總統大選之后的一段時期內,總統需要判斷出席峰會的人選,當然,即便情況有所變化,緬甸作為峰會主席國的事實不會改變。


在緬甸,對新政治結構的批評來自昂山素季。2012年4月1日,昂山素季在緬甸議會補選中贏得85% 的選民投票,成功當選聯邦議員。1990年昂山素季曾被拒絕參加選舉,因為當時她正處于軍政府的軟禁之中。在全國民主聯盟以絕對優勢贏得45個競選議席中的43個之后,未來昂山素季在緬甸政局中的角色和地位顯得極端重要。然而,要使其能夠在2015 年通過間接選舉來競選總統,就必須推動憲法修正案的出臺,為其提供支持。憲法修正案的通過需要獲得75% 以上聯邦議員的同意,這就要求占據25% 議席的軍方能夠持贊同態度。


中緬關系與美緬關系的困境與沖突,在2011年年底前有所加劇。中國在緬甸國內的角色所引起的不滿情緒正在滋生,而中緬兩國都希望友好關系能夠得到不斷維持。


緬甸當局期望在短期內獲得美國除政治外更多其他方面的支持和幫助。在緬甸單方的積極努力下,國際制裁的完全解除以及雙邊關系的正常發展或許有所進展,但可能進行得會比緬甸所預想和期望的緩慢,這也可能會給進一步的發展和積極關系的構建帶來越來越多的問題。


同樣,如果美國證明其改變立場的合法性,那確實也會是一次姍姍來遲的改變。以此為基礎,美國所理解的民主是備受期盼和即將來臨的,是不大可能令人失望的。緬甸軍方表明,半個世紀以來他們試圖控制現代西方的重要權力,他們的行為體現在最近的2008 年憲法條款中,明確要在無法確定的未來不斷鞏固他們的地位。這些規定可以修訂,但前提是獲得軍方的贊同。然而,這并不意味著國家和個人之間存在的巨大鴻溝會使自由無法得到保障、司法獨立不會有所發展、經濟改革不會使緬甸大眾的失望情緒有所改善,也并不意味著多數派和少數派的關系有所發展。但是對統一局勢的控制和國家安全法律的制定完全取決于軍方,并非議會,而且前者可以在其認為情況需要之時單獨形成決議,直接進入軍事統治的局面。


此時此刻,如果美國官方持有“審慎樂觀”的態度,那么中國的態度或許就會與之大相徑庭,不是“悲觀謹慎”就是“小心翼翼”。中國已經意識到了廣泛存在的變化,“當今世界正處在大發展大變革大調整時期”。如果美緬關系能夠趨于正常化或者有所增進,西方勢力的影響將大幅度提升。而假如中國的根本利益能夠得到進一步維護,中國也會表示贊同,并不會持反對態度。中國方面表示,對緬甸將繼續堅持一貫的外交政策,不斷維護并加強在1988到2010年間同緬甸軍方建立起來的關系,這依然是中國對緬政策的基礎。但在對緬甸的外交政策中,中國不會單獨致力于某一個方面的發展,也自然會發展與反對黨的關系。2011 年12 月,中國駐緬大使應昂山素季多次要求與其舉行首次會面,昂山素季也曾多次提出要同中國保持友好關系。


密松事件已經成為一次教訓,今后中國將會盡全力減少類似事件產生的風險。關于如何處理緬甸國內對中國的抵抗情緒,如何改善公共形象,如何使緬甸人民在中緬之間的經濟合作和投資關系中切實受益,這些都是需要考慮的問題。回顧中緬兩國從1988到2010年的邦交歷史,緬甸人民從中國進入以來始終沒有感到有所獲益。中國忽視了緬甸人民普遍認可的標準,如果在將來還堅持如此,那只會進一步危及其擁有的特權地位。在過去,中國只會簡單地和一些小集團討價還價來獲得項目的許可,根本無暇顧及緬甸公眾的觀點和看法。隨著緬甸的開放,中國現在也將面臨與西方企業的競爭,但中國會繼續提升其軟實力的影響。2011 年11 月到12 月間,中國向緬甸捐贈精心制作的佛牙舍利等身塔,受到了緬甸政府以及各界群眾的熱烈歡迎和頂禮膜拜。


中國政府對于美國國務卿希拉里訪緬一事保持了低調回應,但《人民日報》指出,美國對密松水電站項目遭受擱置的決議幸災樂禍與鼓掌喝彩的做法應該受到指責。中國國家通訊社新華社認為,希拉里之行僅僅是對全國人民代表大會常務委員會副主席訪問緬甸的跟隨和效仿。10 月10 日,緬甸外交部長作為緬甸總統的特使正式出訪中國,這毫無疑問是針對密松大壩事件努力爭取緩和兩國局勢的一種表現;11 月27 日至12 月2 日,緬甸國防軍總司令訪問中國,并于11 月29 日簽署了防衛合作領域諒解備忘錄;10 月16 日到19 日間,《緬甸新光報》接連四天刊登文章,旨在不斷強調要保持并加強中緬友好關系。


《環球時報》認為,密松水電站決議正在逐漸破壞中國利益的基礎(也即“挖墻腳”)。這份報紙的另外一篇文章則聲稱,如果中國“失去”緬甸,中國將感到“窒息”。還有一位作者甚至提出一個“瘋狂”的理念,認為美國的訪問只是使了一個障眼法,其真實目的是要徹底顛覆緬甸政治。


緬甸確實發生了改變,但到底能維持多久并不清楚。它或許會在國內發展的風口浪尖與外交政策的波譎云詭間保持平衡的張力,它的進步和發展遠在意料之外,它的變革速度人們始料未及。迄今為止,在緬甸政府的任何機構所不曾遇到的領域,在現代緬甸史無前例的國際影響下,中緬關系已經在潛在改革的語境中進入了一個新的紀元,這也將影響并改變緬甸和美國的關系往來。不論將來和中國的關系是“胞波”(pau-p’aw)般親密,還是僅僅建立在雙邊相互需求的基礎之上,這都無法預料,然而,可以肯定的是,緬甸會繼續將其自認為的國家利益依照國內權力機構和國外地理政治因素進行現實的考量和設置。“中國霸權”的神話在緬甸依舊存在影響,那已經成為眾多國際觀點中一個“魔咒”,早應該在不斷變化的關系識別中被破除,使其在世界區域內的沖擊和影響徹底消失。在兩國關系以及其他因素的困境面前,如此經常的分析和評估是有必要的。




2015-08-23 08:55

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