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王錫鋅:參與式治理與根本政治制度的生活化 ——“一體多元”與國家微觀民主的建設
王錫鋅:參與式治理與根本政治制度的生活化 ——“一體多元”與國家微觀民主的建設
燕南園愛思想 王錫鋅     阅读简体中文版

摘要

政治制度本質上是一種關于利益和權利義務的關系組合。這種關系組合影響到人們對制度的合作或者沖突。因為觀念和利益的多元化,社會成員與制度的沖突引發了高發的群體性事件。因此,解決當前公共治理問題,關鍵是要考慮體制改進。通過落實憲法所規定的人民代表大會制與民眾直接參與式治理的結合,可以提升微觀民主建設的質量,保障多元民主,為宏觀民主治理提供制度基礎。

制度變遷與社會變遷的不同步


改革開放30多年來,中國的經濟建設取得了令世人矚目的成就。2010年,中國的GDP總量超過日本,躍居世界第二,成為大國崛起的過程中又一個里程碑。與此同時,“中國模式”這一概念在國內外也受到了熱烈的討論。

然而,在“以經濟建設為中心”的“中國模式”取得巨大成功的同時,這一模式背后所隱藏的、甚至已經顯現和激化的矛盾也越來越引人關注。經濟的高速增長在“做大蛋糕”的同時,也放大了分配不公所帶來的問題;單純追求GDP的政績沖動,引發了經濟發展與環境保護、個體權利、社會福利的矛盾。多領域多層次的社會矛盾和利益糾紛,正是在這一社會背景中發生的。

矛盾的高發是社會變遷過程中一個比較明顯的表征。正如托克維爾在對法國大革命之前的社會狀況所描述的那樣“隨著……繁榮的發展,精神卻顯得更不穩定,更惶惑不安;公眾的不滿在加劇;對一切舊規章制度的仇恨在增長。”不幸的是,由于政治民主和法治推進的步伐遲緩,這些積聚的社會矛盾得不到制度層面的吸收化解。在“維穩”的思維和策略中,化解社會沖突和矛盾的技術主要限于“末端處理”,而這導致了維穩成本的飆升,不僅僅消耗大量經濟和社會資源,也侵蝕了國家治理的政治資源。在一定意義上,社會矛盾和沖突的高發頻發以及我們不得不四處“滅火”的“維穩”任務,表明目前中國的治理模式已經無法承載大國治理的功能期待。

簡單地說,隨著經濟高速增長所帶來的社會階層變化和權利觀念變遷,原有的社會管理體制已經很難有效應對當今公共治理的現實挑戰。社會變遷與體制變遷的不同步,造成當前多發、高發的社會矛盾和糾紛往往很難通過體制化的框架得以消化吸收,其結果是矛盾“溢出體制”,構成體制外運動,有時甚至成為破壞性力量。

變化是我們所生活的世界中唯一不變的事實。當經濟的增長、觀念的變革、利益的分化、階層的重組構成社會公共生活基本的事實時,應當意識到:一個巨大的社會變遷已經成為我們時代最重要的事實。社會變遷———包括人的觀念、話語和行動模式的變遷———必然會對原有的社會結構造成沖擊。當體制“結構”受到沖擊時,體制可能做出兩種反應:第一,對沖擊結構或者“溢出”體制的行為進行壓制,使其符合結構的要求。我們可以將這種反應稱為“體制壓制型”反應。第二,針對沖擊體制或者溢出結構的行為,分析行為產生的社會因素和需求,調整甚至變革體制結構,從而將原來溢出體制的行為“吸收”到新的體制框架之中。我們可以將這種反應策略稱為“體制調整型”的反應。

社會變遷所帶來的觀念變革、利益格局變革,必然提出體制變革的要求。亨廷頓在觀察變動社會中政治秩序的穩定機制時發現,如果一個社會中體制結構能夠隨著社會變遷而發生相應變化,社會整體上就可以獲得“動態的穩定”。這種穩定機制的核心,在于通過體制結構的變革,將新產生的社會需求以及試圖實現需求的行動吸收到體制框架之中,從而獲得一種變革與穩定的平衡。對體制結構進行變革的敏感性和能力,即國家的“制度化能力”,是國家現代化的一個重要標志。在國際形勢風云變幻,因為技術、經濟、觀念迅速發展而帶來社會不斷變遷的當代,體制結構的“與時俱進”已成為經濟發展、社會穩定的重要前提和保障。 

管理體制創新需落實“參與式治理”


在社會變遷所帶來的各種挑戰中,群體性事件是一個受到多方關注的熱點,控制群體性事件的“維穩”也一度成為社會管理“第一要務”。但有數據顯示,大量的群體性事件本質上是群眾維權事件。民眾要維權,政府要維穩,這表明上看是“維權”與“維穩”的矛盾,實質上是公共事務管理或治理體制結構的問題。

在多數情況下,民眾通過訴諸政治化的“集體行動”而進行維權,是因為在現有的治理結構中,參與權、知情權、表達權、監督權的行使受到了體制結構的擠壓。民眾的權利變成了“權利泡沫”,實際上很難有效落實并在體制結構中通過行使權利而保障其利益。由于這種“體制性維權”的功能障礙,“非體制化行動”在一些情況下就成為民眾策略性選擇,導致群體性事件的高發頻發。

因而,不論是從當下的維穩來說,還是從長遠的公共治理改進來看,我們都必須考慮體制結構的改進,從傳統上“管理主義模式”的體制模式轉向一種包容性的“參與式治理”模式。

“參與式治理”作為一種治理體制和技術,源于“參與式民主”理論,后者是二十世紀六、七十年代在西方興起并不斷發展的民主理論,但其思想可溯源至古典民主理論。盧梭的古典民主理論特別關注民眾直接參與的意義。在他的理論中,公民對政治決策過程的參與具有一系列重要的功能。參與不僅使民主制度成為可能,而且更重要的是,通過參與過程可以推動個人負責任的社會行動和政治行動。在這一意義上,參與可以維持民主制度的運行,使制度獲得一種“自我維持的能力”。因而,盧梭強調:參與具有教育功能、民主訓練功能、正當化功能和共同體整合功能。但歷經法國大革命洗禮之后,直接民主為西方主流政治理論和政治實踐所拋棄。19世紀上半葉的政治理論家們大多推崇代議制民主,因為代議制民主在制度和操作層面上解決了大國共和的難題。然而,片面強調代議制卻很可能會壓制政治的有效參與和民主的經驗活力。

托克維爾在《論美國的民主》中發現了美國政治的秘密:新英格蘭的鄉鎮自治。他認為,“鄉鎮是自由人民的力量所在。……在沒有鄉鎮組織的條件下,一個國家雖然可以建立一個自由的政府,但它沒有獨立的精神”。自由主義理論家密爾同樣注意到了單純代議制政府的不足,并提出了“宏觀民主/微觀民主”的整合性框架,認為應該在宏觀政治層面上實行代議制民主,在微觀治理層面上實行參與民主。他特別強調參與的意義,指出:“任何參加,即使是參加最小的公共職務也是有益的”。

20世紀,在西方,精英主義民主理論甚囂塵上。作為精英主義民主理論的代表,熊彼特提出了關于當代的現實主義的民主方法定義:“民主方法就是那種為做出政治決定而實行的制度安排,在這種安排中,某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”。在這一定義中,民主不是目的,只是一種方法,一種程序性機制,這一方法提供了標準使我們能夠區分民主政府與非民主政府。在精英主義的民主理論框架中,人民的參與變得微乎其微,只是每隔幾年玩玩“選舉主子”的游戲,“民主”幾乎與“選舉”劃上了等號。隨著精英主義的代議制民主在實踐中弊端的日益顯現,參與式民主應運而生。參與式民主繼承了盧梭、密爾的理論,在本質上可以被看成是對代議制民主反思和批判的產物。“在參與理論中,政治不僅僅限制于通常所指的全國性政府或地方政府,‘參與’指在決策過程中的(平等)參加,‘政治平等’指在決定決策結果方面的權力平等,對民主體系的辯護,主要在于,從參與過程中積聚的人性的結果。”因此,參與民主理論要求民主的治理機制必須做到:(1)最大限度地擴展參與的市場和強度,直至實現規模社會全體成員的參與。(2)促進適用民主原則的社會生活領域的擴大。它區別于代議制民主中公民只是在投票、選舉中的參與。參與民主提供了一種關于公共生活問題的解決方案,主張在代議制民主的框架內,讓公民能夠積極有序地參與公共事務,而所參與的公共事務的層次也能更高,逐步擴展到整個社會生活,將政治生活中的參與同廣闊的社會領域中的參與實踐緊密結合起來,從而補充和彌補代議制民主的不足。

在中國,理論界近幾年對于參與式民主也開始了比較系統的研究。“公眾參與”話語逐漸由邊緣走向公共議論舞臺的中心。事實上,黨和政府對參與式治理已有了方向性共識。中共十六大報告指出:“健全民主制度,豐富民主形式,擴大公民有序的政治參與,保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權。”十七大報告指出:“增強決策透明度和公眾參與度,制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”。溫家寶總理在十屆人大第二次會議上所作的《政府工作報告》中也指出:“堅持科學民主決策。要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制,保證決策的科學性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度。所有重大決策,都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分認證的基礎上,由集體討論決定。這要作為政府的一項基本工作制度,長期堅持下去。”

在實踐中,各種形式的公眾參與已經成為中國公共生活領域中的一道風景。社會轉型所帶來的社會結構的變遷、權利時代公眾主體意識的覺醒、現代社會對公共生活的“公共性”吁求,都從自上而下和自下而上兩個方面推動了公眾參與的興起。

但和西方國家不同的是,現階段我國的代議制民主的發展還不夠完善,因此參與式民主不僅僅能起到彌補代議制民主不足這一功能,還被賦予通過參與式民主促進代議制民主進一步發展完善的目標期待。作為一套制度系統的公眾參與,無論在宏觀的政治生活中,還是在微觀的地方治理上,都將發揮巨大作用。  

通過“參與式治理”落實“一體多元”的根本政治制度


從宏觀的政治層面而言,隨著我國的經濟制度改革已基本定型,政治體制改革成為目前改革的方向和目標。強化政權合法性資源和有效統治必然成為政治體制改革的最大訴求。根據亨廷頓的理論,一個合法性基礎牢固的政權必須具有三重合法性。一是意識形態的合法性,即政權所代表的價值主張必須是社會成員普遍自愿認同。強制的意識形態灌輸不能維持這方面的合法性。二是程序的合法性,政權的產生、更迭和組成、運行方式,必須得到選民以投票的方式來進行檢驗,統治的權力是有限的,并受到憲法法律和政治程序的約束。三是政績的合法性,一個得到民眾支持的政權必須具有良好的政績。而我們對國家和政權合法性的傳統表述,主要是從“意識形態的合法性”或者說“歷史合法性”和“政績合法性”邏輯來展開的,但這兩種合法化邏輯都蘊含著合法性解釋能力的不足,也缺乏足夠的規范性價值基礎。

這樣一來,通過“程序的合法性”也即“民主合法性”邏輯來解釋并強化統治的合法性資源,將成為一個必然選擇。這種統治的“民主合法性”解釋框架在理論上有更強的規范性價值基礎,在實踐中也可以超越具體的政策考量而構建一種可持續的國家治理框架。

然而,簡單和粗糙的民主化不僅會傷害轉型國家的整體利益,也會傷害民主的尊嚴本身。純粹西方式的民主路徑在宏觀政治領域必然會遭遇到中國自身憲政體制與政治架構的嚴格約束。因此,我國的民主制度體系必須建立在現有的體制基石,即中國的根本政治制度———人民代表大會制———之上。我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律的規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”這一條文的三款其實分屬于三個邏輯層次。第一,主權在民;第二,人民通過代議制的人民代表大會行使國家權力;第三,人民通過各種途徑和形式,直接參與管理。在這個意義上,根本政治制度的構成要素,主要是人民代表大會制這一代議制民主形式,但是也包括了人民對國家事務、經濟文化事業以及社會事務的參與性的管理權。基于社會主義民主傳統和轉型國家的民主經驗,中國的民主體制應當進一步落實憲法上述規定中所蘊含的“一體多元”的制度格局。

“一體”即人大的代議制民主,解決的是國家權力的根本合法性問題,具有解釋性特征。“多元”指包括參與民主、基層民主、黨內民主、協商民主等在內的多種民主形式,解決的是具體權力行使的妥當性問題,具有功能性特征。正如前文所及,這一制度格局在憲法層面已有規定,但長期以來卻沒有得到足夠的重視,在實踐層面也未得到充分的展開和發展。

然而,對于大國的治理而言,“一體多元”的治理格局非常重要。這不僅僅因為它是根本法所確立的制度格局,更重要的是因為這種制度格局能夠在大國治理中發揮重要的功能,提供穩定高效的治理機制。通過“多元”做實“一體”,以“多元”之“治效”,補“一體”之“治道”。

一方面,作為一個單一制的多民族國家,要保持國家可持續的穩定和發展,在宏觀政治層面上,適當集權是一個理性的選擇。這就是“統治集權”。這意味著,在國家主權的代表者及主權行使等層面,執政黨及國家的領導層應有有效的政治決斷權。中央對關涉國家宏觀層面的重大戰略事項、國家利益、國際事務應對等,應擁有決斷性權力。而“一體”正是這種統治集權的制度保障,它使宏觀戰略決策在獲得民主化資源的同時,又能保持必要的高效。

另一方面,由于中國各地區發展的不平衡和巨大的地方性差異,以及人民代表大會制在現實政治過程中的地位和手段尚不足以承担起全部的治理功能,就需要通過“多元”、多渠道、多形式的民眾參與途徑,來落實地方性、局部性的公共事務管理。同時,“多元”的民眾參與,還可以彌補在人大開會間歇期的民主空白,使國家根本政治制度得到日常化的、具體化的展開和實踐。

“一體多元”有助于促成“宏觀民主”與“微觀民主”結合


對于大國的治理而言,全國性、戰略性事務的應對,無疑需要適度的“統治集權”。“統治集權”是相對于“管理分權”而言的。宏觀政治層面上的代議制民主是相對于微觀治理層面上的多元民主而言的。

但在“統治集權”所針對的宏觀政治事務之外的領域,地方性事務和管理性事務的處理,應以“分權”為導向而進行制度設計,通過多種形式、多種途徑吸納民眾的參與。早在密爾的宏觀民主/微觀民主的兩分框架中,就可以找到這一制度設計的理論根源。托克維爾對美國新英格蘭鄉鎮自治的觀察也表明這一框架根源于民主和治理的經驗性本質。

“統治集權、管理分權”的宏觀與微觀劃分,也與我國《憲法》第5條所規定的中央與地方關系原則相一致,即“遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性”。應該看到,在急速的社會變遷過程中,宏觀領域的統治集權與政治體制的相對穩定性應具有優先性。平穩轉型的可靠改革策略,并不在于宏觀政治的結構性冒險,而在于微觀領域的民主參與和治理機制優化。在當下的體制變革中,既不能一味地不變,也不宜進行體制的結構性冒險。在“一體”之下的“多元”民主參與機制的落實和展開,可成為當前體制變遷的發力點。

多元、多渠道的微觀民主的推行,有利于將基層民眾組織吸收、包容到與其自身利益密切相關的地方性事務之中,通過治理技術層面上的信息開放和溝通理性,催生一個個“治理細胞”(可以是村、社區、鄉鎮乃至縣域)的發育,并在此過程中提升民眾的參政能力、地方性自治能力和對國家政治的理性認同程度。

進而言之,通過微觀民主的經驗性實踐與體驗,一種基于民主和法治的現代國家認同才會具備本土的經驗根基,“民主合法性”的規范取向才能真正扎根于中國自身的政治社會基礎之上。這樣一種政治合法性的微觀生產機制,可以為中國轉型社會中的政治和公共治理提供變化中的平衡和穩定,為宏觀政治轉型提供豐富的經驗支持和更優質的理性選擇環境,發揮出一種從微觀治理到宏觀治理的“民主傳遞性”功能,其治理效果無疑將明顯優于粗放管理、壓制甚至控制模式的被動型管理體制。 

微觀民主的宏觀意義


中國微觀民主的政治實踐由來已久。古代的地方“鄉紳”治理具有一定的基層自治色彩,對于中國古代政治體系的穩定起到了重要的作用。伴隨著近現代革命而來的激進主義運動,在改造宏觀政治的同時,也損傷了中國社會的基層自治結構及其治理技術傳統。

改革開放以來,在人民公社失敗的歷史背景之下,村民自治異軍突起,接續了中國社會的基層治理傳統。然而,伴隨著中國改革開放成長起來的村民自治,盡管在發展上相對優越于其他層次的民主,但仍然囿于“選舉民主”的代議制邏輯,難以展開日常化、具體化、直接參與性的治理過程。因此,在微觀民主的建設上,我們要吸取村民自治的經驗和教訓,不能僅僅把基層自治理解為“微縮版”的選舉政治。

我們主張的微觀民主是一種地方治理的綜合框架,涉及到政治、行政與司法系統的結構協調、功能優化與治理技術的具體改進。不管是在市縣層面、鄉鎮層面還是村落自治層面,基層治理都應當注重在選舉之外民主多渠道的有效政治參與和管理。事實上,在實踐中我們已經看到一些注重參與式治理和微觀民主的實踐個案。比如長沙縣“開放型政府”建設的綜合治理改革、浙江溫嶺的“參與式預算”改革等等。

微觀民主,因其微觀,所以具體,所以生活化,所以既可以調動民眾參與積極性,又可以使參與的效果得到民眾檢驗。通過在微觀治理層面上落實“多元”的民眾參與,可以為大國的宏觀治理提供政治和社會環境。事實上,一個個有效的“微觀”治理實踐樣態,正是構成大國治理和國家可持續穩定與發展的堅實政治基礎。

“參與式治理”本身是一個“有序參與”的方案。它著眼于宏觀民主,但從微觀民主開始努力。它首先是一種“增量改革”,即以現有的政治和行政組織為基本平臺,逐步拓展民眾參與的廣度和深度。在此過程中,逐步對一些結構性的體制問題進行調整。在此意義上,它也是一種“存量優化”。在操作層面上,微觀的參與式治理也可以具有很高程度的多樣性,可以根據不同地方的實際情況進行調整。在基層治理層面上,所涉及的公共事務都與當地群眾利益息息相關,因此民眾將會有較高的參與意愿;同時這些地方性事務不涉及過于宏觀的政治性問題,民眾也擁有足夠的參與能力和資源。通過不斷的參與實踐,民眾的政治認知能力不斷提升,政治行動能力獲得切實發展,共同體意識和認同感得到增強。這些正是培育現代公民公共精神培育的必由之路。

民主具有多面向的特征,它不僅是抽象的理論,宏大的政治藍圖,更應是具體的生活方式。“參與式治理”就是倡導從那些與公民個人利益切身相關的微觀領域入手,引入公民參與的實踐,扎實培育公民的政治認知和政治行動能力。從制度層面上講,也是通過“一體多元”的民主體制格局和微觀民主的實踐,消除公民的“權利泡沫”,使民眾真正參與到與他們切身利益相關的公共事務管理之中。

無論如何,只有當一種政治制度安排成為民眾日常化的、生活化的經驗感受,并能夠為他們所感知、經歷和檢驗,我們才能夠體驗到作為一種根本政治制度的“根本性”。


文章轉載自《法學雜志》2012年第6期

2015-08-23 08:55

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