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鄭戈:美國財政憲法的誕生
鄭戈:美國財政憲法的誕生
燕南園愛思想 鄭戈     阅读简体中文版

本文完整版原載《華東政法大學學報》2015年第3期(總第100期),此為作者裁定的精要版。

引言


在美國首都華盛頓那些彰顯帝國氣象的建筑物中,毗鄰白宮的財政部大樓顯得大氣而內斂。財政部大樓的南面,正對著亞歷山大•漢密爾頓廣場,矗立著美國開國元勛之一、第一任財政部長亞歷山大•漢密爾頓(Alexander Hamilton,1755-1804)的雕像。在美國財政部的北廣場,賓夕法尼亞大道15號的角落里,矗立著美國第四任、同時也是在任時間最長的財政部長阿爾伯特•蓋樂庭(Albert Gallatin,1761-1849)的青銅雕像。 美國財政系統的憲制基礎正是在這兩位關鍵人物的努力下奠定基礎的。

從制定一部憲法到確立一國的憲制,其間的艱難和曲折即使在美利堅合眾國這個“無中生有”的近代新興國家也是萬言難盡的。潘恩那種試圖用一部憲法來完成建國偉業的立憲國思想即使在美國開國元勛中也屬于不被當真的天真派理念。實際上,美國的建國過程絕非到獨立戰爭和費城制憲為止,“美國革命”也不是一個單數的事件。

美國“財政革命”的第一個關鍵時期是1790-1792年,在此之前,美國沒有全國統一的貨幣、沒有國家銀行、幾乎沒有財政收入、更沒有證券市場。也就是說,它缺乏一個主權國家所需要的基本生存條件:財政汲取能力。到1793年,美國聯邦政府的財稅收入達到四百七十萬美元,足以支撐政府運作和償還巨額的國債利息。美國銀行在費城成立并有了若干支行。美國鑄幣局開始運作并發行全國統一的貨幣。費城、紐約和波士頓的證券市場上開始交易美國國債和美國銀行股票。這個階段發揮最關鍵作用的人物是美國第一任財政部長亞歷山大•漢密爾頓。

一旦國家有了強大的財政汲取能力,另一個問題就浮現出來:如何控制這個傾向于變得貪得無厭的利維坦,使它的收支能夠接受監督,并服務于公共利益。這個方面的制度建設在杰斐遜担任總統期間獲得顯著進展,其間作出主要貢獻的人物是蓋樂庭。在他漫長的任職時間(1801-1813)內,許多關鍵的財政憲制要素得以確立。

美國財政憲法的史前史


美國獨立戰爭在很大程度上可以被視為一場“納稅人的革命”,它直接針對的是英國政府在北美殖民地征收的各種稅。有學者敏銳地指出:“美國革命的導火索是英國議會在殖民地強征新稅的企圖,因此稅和抗稅構成美國誕生的要素。”革命的理論家熟悉英國《大憲章》以來逐漸形成的“無代表,不納稅”原則。雖然他們深知這一原則本來的適用范圍僅限于有實力與君主分庭抗禮的封建領主。在為革命確立正當性基礎的《獨立宣言》中,“未經我們同意便向我們強行征稅”被列為英王在北美犯下的若干罪行之一。從這個意義上講,美國革命是一場財稅制度的革命。

有研究表明,英國在北美的征稅行動是得不償失的。英國財政部希望每年都從在北美征收的糖稅、印花稅和其他稅種中獲得大約200萬英鎊的收入,足以維持在北美的常駐軍隊。但到獨立戰爭前夕英王的稅務官員們只能收到30多萬英鎊的稅。這筆錢不僅無法應付英國在北美的軍費開支,反倒因稅務官員的濫用職權、收受賄賂、中飽私囊而導致怨聲載道、民怨沸騰,帶來了殖民地的治理危機。對此,英國國內的高明政治家有著清醒的認識,比如當時的英國下院議員、著名政治思想家愛德蒙•柏克在美國獨立戰爭期間先后在議會發表三次演說,主張放棄在北美征稅,以保全英國殖民地的效忠。其中,在1775年3月22日的演講中,他指出:

當我細細地想這些事,當我明白殖民地的事業,能歸功于我們之操心的,大體上說來是很少,甚至沒有一樁,他們并不是在防民如防賊的治術的約束下,被硬塞進了這幸福的狀態;相反,這高貴的性格,恰是因為一種明智的、有益的忽視,才得以取自己的路徑,達到了圓滿。

柏克在這里提到的“有益的忽視”(salutary neglect),實際上總結了羅伯特•沃普爾和威廉•皮特時代的英國對美洲政策。在18世紀早期,聲譽卓著的輝格黨首相羅伯特•沃爾普爾(Sir Robert Walpole)對北美殖民地采取了一種開明的休養生息、與民無爭政策,他認為,如果殖民地享有充分自治來管理本地事務,它們的商業就會繁榮起來,人民會變得富裕,而不會給政府制造麻煩。英國的利益可以借助通航法案所確保的貿易壟斷權而實現。這種“善意的疏忽”使英國與它的北美殖民地保持了很長一段時間的友好關系,直到托利黨政府加強了對北美的管控和征斂。更有學者指出,如果英國政府堅持羅伯特•沃普爾的“有益的忽視”政策,美國獨立戰爭就不會發生。

美國革命雖然反對英國在北美殖民地的征稅行為,但并不反對英國的普通法法治傳統。正如天道或天命觀為中國古代的王朝更替提供了正當化資源一樣,英國的法治話語為美國革命提供了正當性基礎。正因如此,美國革命后建立的新國家并沒有打破此前的舊法統,更沒有遣散舊法人員。美國開國者中法律人的比例非常高,對財政憲法奠基起到關鍵作用的漢密爾頓、杰弗遜和麥迪遜都是律師,乃至于有人干脆把“建國之父”(Founding Fathers)改稱為“建國律師”(Founding Lawyers)。如果我們把法治或憲政視為一種文化成就,而不只是一套規則和解釋技術,美國的經驗表明,這種成就是在保守中創新、同時又在創新中保守的。柏克在前述演講中強調了這樣一種觀點:如果放棄偏狹的控制欲,美洲殖民地的獨立對英國來說并不是壞事。或許在未來的某一天,在大英帝國衰落之后,英國的輝煌過去在美洲會有它的未來。這是我們討論美國“新”的財政憲法的前提。

美國財政憲法的文本奠基


革命和戰爭本身是成本巨大的,到獨立戰爭中后期,大陸會議發現自己于1776年發行的紙幣變得一文不值,以至于“值一個大陸幣”成了美國俚語的一部分,意思是一文不值。它也無力為革命將士支付報酬并償還公債。到獨立戰爭結束時,僅大陸議會所欠下的債務就高達2億美元,而各個殖民地分別承担的債務加起來則更多。

美國憲法是因應國家的急切需求(尤其是還債需求)而誕生的,并不是為了給通過武力取得的政權披上合法性的外衣,因此,它一開始便被認真對待便是很好理解的了。 這次會議的議題是如此緊迫和重要,以至于華盛頓都被說服重新出山,代表弗吉尼亞參會。當時在巴黎担任公使的托馬斯•杰弗遜得知這次會議的情況后,在致邦聯駐英國公使約翰•亞當斯的信中略帶羨慕嫉妒恨地寫道:“這真是一場神人的集會(an assembly of demigods)” 。

雖然一開始這55位來自12個殖民地的“神人”并不知道他們會制定出一部到21世紀仍然鮮活、有效的憲法,但他們知道自己要達到的具體目的是什么:“當制憲會議的代表們聚集到費城的時候,邦聯的弊病已經被討論了十來年了。人們普遍認為,國會應當獲得規制商業的權力以及越過州政府直接收稅的權力。”

因此,“制憲會議”一開始的日程上出現的不是如何書寫一部憲法,而是若干棘手的具體問題,其中包括:

· 為聯邦政府提供獨立而可靠的收入來源,以確保其基本的開支。

· 為償還或回收戰爭期間所累積的公債籌集資金,以便使美國在未來仍可利用國內外的信貸市場。

· 找出有效的策略來回應戰后繁榮所面臨的兩大經濟威脅:美國市場上充斥的歐洲商品,以及英國港口、尤其是西印度群島上的英國港口對美國商船的封閉。

· 落實《巴黎條約》的關鍵條款,包括保護英國債權人對戰前之債的求償權,以及歸還保皇派被沒收的財產。

· 確保對新取得的俄亥俄河以北國土的實際控制,并維系跨阿帕拉契山脈的拓殖者對國家的效忠,尤其是在西班牙于1784年封鎖密西西比河不許美國船只通航之后。

對這些具體問題的深入討論使與會者們形成了一個共識:解決方案不可能在《邦聯條例》的框架內找到。這樣,與會者們便開始違反《邦聯條例》中關于修改這部憲法性文件的規定、同時也違反他們所得到的明確授權(即“提出修改《邦聯條例》的建議,并將討論通過的修改意見向邦聯議會和各州立法機構報告”),而開始起草一部新憲法。因此可以說,制憲會議是以違憲的方式打破了舊的憲法秩序,而確立了新的憲法秩序。它是一場由債務危機導致的沒有硝煙的革命。

基于憲法文本的憲法行動與互動


憲法文本要真正成為一個國家公共生活的基本準則,需要政治行動者、尤其是政治領袖真正用憲法來指引自己的行動,尤其是當這樣做對自己來說并不便利的時候。蓋樂庭在1799年曾經對眾議院議員們說:“[美國人的]自由僅僅受一卷紙(a parchment)——也就是一堆文字——的保護”。 在憲法文本落到紙上那一刻,它的意義還處在有無之際、明滅之間。只有當人們真正把它當真的時候,它才成了真。

在《聯邦黨人文集》第45篇中,麥迪遜說道:“如果正確而公平地把新憲法加以研究,就可看出它所提出的改變主要不是給聯邦增添新權力,而是激活其原有的權力。” 這雖然是勸說人們接受一部新憲法的修辭,但的確包含著一定的真理。邦聯議會享有后來的美國國會所享有的許多權力,只是它沒有機制和手段去落實自己的權力。那么,邦聯國會本身便具有的財政權,是如何在新的聯邦中被激活的呢?

(1)代表性與納稅義務

I.1.3是整個財政憲法的邏輯起點:無代表,不納稅。這個條文把代表人數與納稅人口數關聯到一起,其中也涉及到最敏感的“自由人”與“其他人”(奴隸)的區別問題。這個南北妥協的產物最終在奴隸是人還是財產之間作出了折衷:他們是五分之三的人。 “五分之三條款”最終被第十四修正案所廢除,但代表性與征稅權之間的因果關系卻一直是美國憲法的重要原則。這項原則與奴隸制綁定在一起出現在美國憲法中,很好地展示了憲法是如何深深地鑲嵌在它的時代之中。其中所蘊涵的進步和變革力量,要靠后來者在新時勢的支持下將其激發出來。

(2)“創制條款”及其憲法意義之展開

I.7.1被稱為“創制條款”,因為它把創制稅收法案的權力交由眾議院獨享。這不僅排除了行政部門頒布規章來征稅的權力,也排除了參議院在征稅方面的“創制權”。由此導致的一個可能爭議是:參議院所提出的修改法案在何種程度上可以被認為是修改而不是創制。這類爭議的確在后來導致了憲法訴訟,并由最高法院通過解釋憲法給出了答案。這些答案在一定時期靠“遵循先例”的普通法原則穩定了憲法關系,但到了另一段時期,當它們不再符合美國社會精英的共識之后,又會靠最高法院“創制先例”的權力而得到更新。但在建國之初,美國國父們要考慮的還不是這種精微細致的憲法解釋問題,而是如何激活聯邦政府的財政能力,使聯邦政府不必像邦聯時代的議會那樣仰賴各州的供給。

由眾議院而不是參議院來創制征稅法案的政治智慧在于,這樣可以弱化各州代言人在其中所起的作用。眾議員更像是直接對選民負責的個人,而不是各州的代表。但這種利益背景的弱化卻可能導致行為動力的缺乏,畢竟選民像是臨時聚集起來的“烏合之眾”,只會在一定時間間隔之后以選票來評價代表的工作,卻不能為代表的工作提供持續的刺激和動力。這時,政黨政治和財政部長的作用便凸顯出來了。由財政部長向眾議院提交報告,指出國家需要動用財政經費來加以支持的事項,并詳細論證其公共利益價值與合憲性,這個憲法慣例始自漢密爾頓。

根據憲法組建的第一屆國會在1789年便組建了一個“財政規劃委員會”來審議聯邦政府籌款的“方法和手段”,但這個專門委員會在漢密爾頓就任財政部長后就在他的壓力下取消了。漢密爾頓的強勢地位使他的籌款方案在眾議院輕松獲得通過。有學者指出:“當國會討論他野心勃勃的經濟發展方案時,漢密爾頓充分利用了他的信息優勢。”

直到1794年,即漢密爾頓離任的前一年,蓋樂庭通過自己的努力說服眾議院恢復了這個委員會,搭建了國會與政府行政部門之間的溝通橋梁。過去很多人認為這個委員會主要是用來限制漢密爾頓的權力的。但該委員會的第一任主席是資深聯邦黨人威廉•史密斯,委員會的十四位成員中有9位聯邦黨人和5位共和黨人。不過,隨著它變成常設機構,對政府財權的監督力度也越來越強,這些都發生在漢密爾頓卸任之后。漢密爾頓促生的財政部動議機制和蓋樂庭催生的眾議院財政審議和專業化法案起草機制此后成了美國不成文財政憲法中的重要成分。

“漢密爾頓方案”得到實現是漢密爾頓運用政治技巧達致政治妥協的結果。莫頓•凱勒教授很簡明地概括了這個過程:“漢密爾頓的財政計劃通過一場很接地氣的政治交易得到落實,這一交易與制憲會議本身所體現的接地氣的妥協并無二致。在1790年的一次傳奇性的晚宴上,漢密爾頓同意杰弗遜和麥迪遜把新首都的地址選定在波多馬克河畔某處,而麥迪遜則同意確保漢密爾頓的財政方案贏得國會同意”。那么,漢密爾頓方案究竟是什么呢?這就涉及到另一項重要的憲法條款。

(3)“權力來自于負債”

制憲會議只是要求新成立的聯邦政府接手邦聯議會的國債,但并沒有讓聯邦接手各州承担的“革命債”。憲法第六條規定:“合眾國政府於本憲法被批準之前所積欠之債務及所簽訂之條約,於本憲法通過後,具有和在邦聯政府時同等的效力。”這個條文的字面含義似乎并不支持聯邦政府承攬各州債務。但此后的發展表明,聯邦承攬各州債務(Federal Assumption of State Debts)是美國聯邦政府強化自身財權、也因此使自身變得強大的關鍵所在。

在漢密爾頓于1789年9月就任美國財政部長之后不久,國會要求他起草一份關于如何確立“公共信用”的計劃,因為這個問題“對于國家榮譽和繁榮而言至關重要”。漢密爾頓于次年一月中旬提交了這份后來被稱為“公共信用報告”的文件,后來被認為是美國財政史上最重要的官方文件。在其中,他提議由聯邦政府接手各州為爭取獨立和參與建國而欠下的債務。這個本來很有爭議的建議由于前面提到過的首都選址-漢密爾頓方案交易而得到眾議院支持,最終變成了《籌資法》(Funding Act)。這個法案的通過使得聯邦政府承担的債務立刻增加了兩千萬左右,達到七千五百多萬美元。但它同時使聯邦政府爭取到非常大的財政權力。可以說,正是“漢密爾頓方案”激活了I.8.1這一憲法條款。在美國憲法史上,這種通過犧牲而獲得、通過放棄而擁有的事例非常多,包括馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜案中通過放棄一項司法管轄權而確立司法審查權的例子。這些例子都充分說明,憲法發展是一種妥協的藝術。

蓋樂庭在國家負債問題與漢密爾頓觀點不同。他更強調預算平衡、量入為出。他曾經寫道:“國家要償還債務的話,我只知道一種辦法:‘支出必須少于收入’。如果政府的支出大于收入,哪怕你有償債基金,哪怕你可以任意修改它的存量,哪怕你可以添加或抽取里面的錢,你的債務還是會增加而不是減少。” 這種觀點與杰弗遜的觀點并無二致,但在印第安納收購和1812年戰爭這樣涉及國家根本利益的問題上,他還是主張要不惜借債來應對國家的緊急需求。

就任財政部長后,蓋樂庭一開始似乎是貫徹了杰弗遜路線,采取了減稅、加快償還國債(他上任時美國仍背負著8200萬左右的債務)并維持預算盈余的措施。但情勢卻導致這種不開源只截流的措施無法持續。

首先是柏柏爾海盜(Barbary pirates)事件,活躍在今天的摩洛哥附近海域的海盜要求美國支付100萬美元的年金,否則便打劫美國商船。實際上,柏柏爾海盜問題是美國于1794年建立海軍的主要原因之一。隨著國基的穩固,美國政府逐漸采取了“寧可支出百萬軍費,也不支付半毛贖金”的政策,拒絕繼續支付贖金。隨后的1801年第一次柏柏爾戰爭的確導致了數百萬美元的軍費支出。

其次是“路易斯安娜收購(Louisiana Purchase)”,這一“史上最大宗的不動產交易”使美國國土面積瞬間擴大一倍。這一交易對美國來說當然是百年難遇的大機會:拿破侖以每英畝4分錢的價格出售印第安納的土地,總價值僅1500萬美元。但作為財政部長的蓋樂庭需要在短期內籌到這筆錢。“路易斯安納購買”是以債券的形式支付的,當時被稱為“路易斯安納股票”,共計11,250,000美元,年利率6%。但拿破侖急需現金,所以法國又以每100元面值債券只賣78.5元的折扣價把這些債券賣給了一家荷蘭銀行及其英國合伙人巴林兄弟。荷蘭銀行把這些債券重組為更小面額的債券,然后以面值發售,大賺了一筆。對于美國來說,如果不發行這批長期債券,就買不起路易斯安納。美國聯邦政府1802年的總預算才4百萬美元。

經過漢密爾頓打造和蓋樂庭調整后的美國“國債憲法”包含這樣兩項首要原則。首先,國家只為特定且有限的目的而借債,這些目的包括:維護聯邦統一、擴展領土和連接邊疆(包括道路、運河、橋梁、鐵路等基礎設施建設)、發動戰爭、化解經濟危機。其次,保持收支大體平衡,防止借東墻補西墻式滾雪球借債。設立專門的償債基金(Sinking Fund),由國會安排固定撥款,專門用于還債。償債基金制度最早由漢密爾頓借鑒英國類似制度而提議,由國會于1792年5月8日通過立法建立。但漢密爾頓的行事風格使償債基金的專款專用規則沒有得到嚴格遵循,比如,他創造性地運用這筆基金化解了美國歷史上第一次“金融危機”。他的方法就是放出風去讓投機者認為聯邦政府將動用償債基金回購所有國債,但實際上讓紐約銀行等商業銀行大量購進國債,使得市場信心迅速恢復。這種在當代金融市場十分常見的做法,在18世紀末是十分罕見的,而且冒著很大的風險。如果失敗,聯邦政府將不得不收進大量已經貶值的債券,從而蒙受嚴重損失。

為了使償債基金只為還債而存在,蓋樂庭改革了漢密爾頓的償債基金制度,強化了預算硬約束。在他的提議下,國會于1802年通過法案重組了償債基金,決定每年為其注入專項撥款730萬元(路易斯安納購買后增加到800萬元),同時規定這筆基金在任何情況下也不能挪作它用。如果說漢密爾頓的償債基金計劃只是為償還國債利息做了安排,而本金的償還遙遙無期的話,蓋樂庭的安排使得大量債券整體失效,聯邦負債迅速減少。盡管有路易斯安納購買這樣的巨額支出,到1812年,蓋樂庭仍然使美國國債減少了3780萬美元。

(4)國家信用(Public Credit)的建立

I.8.2授權國會以“合眾國的信用”做担保來借款。但這個新國家首先要建立自己的信用。建立國家信用是憲法的主要功能之一。

殖民地時期美洲紙幣缺乏國家信用基礎,難以廣泛流通。“大陸幣”的困境就是國家信用缺失所造成的。當時,人們更愿意接受的是以土地為担保的票據。這些票據由地方性的“土地銀行”發行,難以跨州流通。國家信用體系和以此為基礎的金融市場的建立是漢密爾頓的首要貢獻。在他担任財政部長期間,美國在很短時間內完成了現代金融體系的建立,盡管它起步比荷蘭和英國晚。

(5)國家銀行與 “必要而合適的法律”

1819年,馬歇爾大法官在麥卡洛案的判詞中寫道:“現在導致爭議的這種權力曾經被根據現行憲法而選舉產生的第一屆國會行使過。創設美國銀行的法案不是從一個毫無防備的國會那里偷來的,也不是悄悄通過的。其中的原則得到了充分的理解,并且得到了基于同等熱情和能力的反對。先是在公平而且公開的國會討論中、而后在總統內閣中遭遇前所未有的契而不舍的天才的抵制,支持它的論證最終說服了本國可以引以為傲的那些純粹而明智的心靈,它最終變成了法律。” 今天,人們仍時常談起麥卡洛案的判詞,但卻忘記了美國1791年的那場在法庭之外展開的憲法辯論,這非常令人遺憾。

(6)撥款法定與度支問責

這是蓋樂庭作出主要貢獻的領域。早在1793年,蓋樂庭剛剛進入美國政壇,作為代表賓夕法尼亞州的參議員進入國會之時,他就向漢密爾頓提出了向國會報告過去幾年財政收支細目的要求。漢密爾頓以人手不夠、本人工作超負荷為由拒絕配合。而此時同樣來自賓州的另一位參議員、漢密爾頓的老朋友羅伯特•莫里斯提出了剝奪蓋樂庭參議員資格的動議。因為他獲得美國公民權未滿9年,不符合憲法第一條第3款對參議員任職資格的要求。比如,1801年,蓋樂庭說服國會通過了一部法律,要求財政部長向國會提交年度報告,而過去漢密爾頓和他的接任者沃爾科特都是在國會提出要求時才會提交報告。這實際上“有效地迫使了國會去監督國家的財政部長”。蓋樂庭在担任議員期間完成了許多諸如此類的制度建設。如果說漢密爾頓的主要貢獻在于建構出了有效的財政權,蓋樂庭則實現了對這種權力的規訓。


文章轉載自雅理讀書(微信號:yalipub)


2015-08-23 08:56

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