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增額選舉:臺灣頂層民意機構解禁
增額選舉:臺灣頂層民意機構解禁
共和國辭典     阅读简体中文版

“開放地方,封閉中央”,是國民黨治下的臺灣政權持續了20余年的“基本國策”。但20余年開放地方自治的結果,必然是民智——自我權利意識——的覺醒和上升;這種上升,也很自然地會對“封閉中央”,也就是臺灣封閉的頂層民意機構,造成越來越大的沖擊。

國民黨遷臺后凍結頂層民意機構

 

“封閉中央”,也就是凍結頂層民意機構,與其說是為了便于國民黨在臺灣實施一黨獨裁,倒不如說是為了維持一個偏安的“全國性政權”的無奈之舉——不凍結頂層民意機構的選舉,其政權“法統”勢必迅速走向“臺灣本土化”,這顯然是蔣介石和國民黨所不愿意接受的。

依賴“萬年國會”維系政權的“全國性質”

國民黨退居臺灣之后,政權仍然是“中國的中央政府”的架構。其“中央民意機構”由“國民大會'”、“立法院”、“監察院”組成。為了維護“法統”,“中央民意機構”既要代表全中國,可又無法在全中國實行選舉,結果就出現了奇特的“萬年國會”。

按照《中華民國憲法》(1946)的規定,立法委員的任期是3年,監察委員的任期是6年,國民大會代表則是每6年改選一次。這三個機構的代表,都產生于1948年5月。國民黨去臺后,主觀上需要繼續維持一個“中國的中央政府”的架構,客觀上又無法實施真正全中國范圍內的“中央民意機構”代表的改選,唯一的辦法,就只能是“封閉中央”——以“國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉”為由,通過法律形式,凍結這些代表委員的選舉,使這些代表委員成為終身制的“資深委員”。

這樣做的結果,自然是造就“萬年國會”,大量一大把年紀的人在這些頂層民意機構中為國民黨政權的“全國性”充當點綴,但因其年齡過大,體力不濟,思維遲鈍,這些頂層民意機構,完全喪失了議政監督的功能。截至1988年,這些終身制“資深委員”年齡狀況,如下表所示:

終身制“資深委員”年齡狀況(轉引自吉林文史出版社《臺灣與大陸風云40年》)

  總數 61-70歲 71-80歲 80歲以上 平均年齡
“國大代表”中“資深委員” 851 108 450 203 77.8歲
“立法委員”中“資深委員” 216 8 92 116 81.4歲
“監察委員”中“資深委員” 36   14 22 82.8歲

 

各種修補措施無助于挽救“萬年國會”的消亡

大量的“資深委員”們帶著尿壺乃至坐著担架前去參加“國民大會'”、“立法院”、“監察院”的各種會議,是“萬年國會”的一種奇觀。但即便是這樣的奇觀,也終究會因為“資深委員”們的日漸凋零而無法維持。為了繼續維持一種全國性政權的“法統”,自50年代起,國民黨實施了多種修補措施。

其一是制定“出缺遞補制度”。即將當年在大陸時期的那些來臺的落選者,按照得票多少的順序,依次遞補各頂層民意機構中的缺額。

其二是“增補選代表”。 1969年,蔣介石以“總統”名義公布施行《動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法》,以此為依據,為上述三個頂層民意機構增補選了少數代表。

但這樣的措施并不能從根本上解決問題,尤其是隨著“反攻大陸”越來越渺茫之后,“萬年國會”不但在形式上難以維持,在名義上也已無法得到臺灣民眾的認可。做根本性的改革,已勢在必行。

增額選舉漸進解凍頂層民意機構

 

歷史進入70年代,無論是蔣介石,還是蔣經國,都已非常清楚,“反攻大陸”越來越只是一種純粹的政治口號,這種口號的號召力越來越弱,遲早要歸零。國民黨的出路只有一條,那就是“本土化”;而“本土化”的一個強烈要求,就是頂層民意機構,必須要解凍,要開放。

蔣經國出掌“行政院”,開啟“本土化”改革

1975年蔣經國3月1日的這段日記,可以看作他在1972年主導推行臺灣政權“本土化”改革的一個注腳:

“國內外政客,乃是危害人類之禍首,中外古今莫不如是,自私自利,興風作浪,為了達到其個人目的而不擇手段。吾人從事于正大光明和廉能的政治,使人人都能參與,大家愿意與政府合作,則政治自可安定矣。吾人對國家之奉獻是一片忠心,對國民之奉獻是一番誠意,復何憂何懼。”

1971年在聯合國席位的失去,對臺灣國民黨政權而言是一個沉重的打擊。這種打擊不僅僅體現在外交層面,更重要的是在政權內部造成的沖擊。它促使很多人去認真思考臺灣的出路究竟在哪里——不管答案的千差萬別,至少有一個共識:這個出路,肯定已經不再是“反攻大陸”了。臺灣人——無論是“外省人”,還是“本省人”——要求都很明確:希望這個政權能夠真正代表臺灣的利益,而不是代表虛幻的“全中國”。

這樣一種民意,1972年10月出掌“行政院”的蔣經國,顯然是看得很清楚的。在其組閣過程中,做了大膽的“本土化”改革,啟用了大量的“本土化、年輕化”的人物進入新內閣。臺灣《聯合報》當年如此評價這場“內閣本土化改革”:

“第一是如我們所期望的,這次的人事調整幅度很大,而同時及于臺灣省政府及臺北市政府,有力的象征了我們所說的‘新階段的行政院’的意義”;“第二是進一步啟用與征召了本省籍俊彥,担任國家重要職務。如副院長、內政部長、交通部長、臺灣省主席、臺北市政府,都是當前國家行政的重要據點。現概由本省籍人士出任,固是恢宏地方志士之氣,共赴國難之道……”

但僅僅在政府內部實施改革,是遠遠不夠的,更重要是頂層民意機構的本土化。正如美國報紙《Washington Star》在蔣經國1970年訪美期間所刊發的社論所指責的那樣:

“國民黨的統治,假使是有效的話,依舊是外來的,幾乎和日本人五十八年的占領,同出一轍。以國民代表大會為例,一千四百四十六名代表中,臺灣人只占三十二席,盡管政府努力把省籍人士引進地方政府,內地官員仍有效控制上層結構。”

用漸進手法,解凍頂層民意機構

“使人人都能參與,大家愿意與政府合作,則政治自可安定矣”——這既是蔣經國在1972年推行“行政院”本土化的動機之所在,同時也是其在本年推動實施“中央民意代表”的“增額選舉”的用意之所在。

“增額選舉”在實質上,其實是國民黨政權在“反攻大陸”的理想與“偏安一隅”的現實之間的一個折中選擇。因為不能放棄“反攻大陸”的口號,所以國民黨無法正面回應民間提出的全面改選“中央民意機構”的強烈要求;但為了使“大家愿意與政府合作”,為了鞏固“偏安一隅”,又不能拒絕民間要求參與到頂層民意機構中來的愿望。兩者折中之后,蔣經國決定推行“中央民意代表”的“增額選舉”。

所謂“增額選舉”, 就是在原來“法定”代表名額外,按一定比例增加臺灣地區和海外僑社的代表名額,經由選舉產生。增選代表的職權與那些終身的“資深代表”相同,但必須按期進行換屆選舉——之所以要“按一定比例”進行“增選”,而不是自由進行全部改選,是因為大陸民眾事實上無法投票,而若由在臺民眾自由選舉,則將直接改變政權的性質。

1972年12月首次舉辦的“中央民意代表”增額選舉,共選出“國大代表”53名,“立法委員”51名,“監察委員”15名。至1991年“萬年國會”廢除前,共舉辦了三次增額“國大代表”和“監察委員”選舉、六次“立法委員”選舉。至1988年2月3日,國民黨中常會秉承蔣經國生前留下的“中央民意機構充實無可避免”的方針,通過了“充實中央民意機構方案”,其革新四原則包括:一,大幅度增加“增額中央民意代表”總額;二、鼓勵“資深代表自愿退職”;三、長年臥病或長居國外、不能行使職權的“資深代表”視為自愿退職;四、停止第一屆“國大代表”出缺遞補制。這就等于在實質上廢除了“萬年國會”,廢除了“終身委員”,通過一個漸變的過程,使臺灣的頂層民意機構實現了自由選舉。

“增額選舉”為臺灣威權體制的崩潰打開了缺口

“增額選舉”的歷史意義何在?正如孫代饒在其《臺灣威權體制及其轉型研究》一書中所說:

“始于1972年的增額選舉,由于選舉區域擴及政權實際統治的全部區域,因此形式上是一種反應選民整體意識的選舉,有助于緩和維持國民黨政權‘法統’地位所產生的代表性矛盾。但是,增額選舉的舉辦,卻對國民黨威權體制造成了很大沖擊。

“首先,在選舉的數量競爭中,‘本省人’由于居多數,明顯地擁有自然優勢。在首屆增額‘國代’和‘立委’中,有79名是臺籍人士。國民黨政權無可避免地走向‘臺灣化’。

“其次,就競爭的角度而言,增額‘中央民代’選舉意味著競爭的層次已開放到‘中央’層級,而使塵封了幾十年的二元政治結構——‘封閉中央’與‘開放地方’——被突破。在定期改選機制的效用下,以不能辦理改選的理由而繼續行使職權的‘資深代表’的正當性,勢必越來越脆弱。

“第三,對反對勢力而言,增額選舉不僅提供了有政治企圖的人士邁向高層之路的合法管道,而且因競爭區域全島化,政治議題由地方性升級為‘中央性’,有利于發展出全島性的組織。概言之,蔣經國采取增額而不是全額改選的‘國會改革’,出發點雖然是為了政治整合,強化政權的對內合法性,但從長期而言則導致了威權體制的松解,為政治體制的轉型打開了缺口。”

 

臺灣的“中央民意機構”,在長達20余年的時間里,淪為擺設。最終,在當局與民間的角力互動中,用溫和漸進的“增額選舉”,改變了這種“擺設”狀況。這實在是一件極為難得的事情——當然,這也跟蔣經國接班國民黨后,厲行改革,努力阻止了國民黨與民逐利有關。因為國民黨沒有變成一個與民間對立的利益體,其頂層民意機構雖然癱瘓,但沒有發生異化,故而溫和的漸進淘汰方案,終于能夠奏效。

2012-03-28 00:45

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