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四六憲法:臺灣轉型的憲政基石
四六憲法:臺灣轉型的憲政基石
共和國辭典     阅读简体中文版

雖然1946年制定的《中華民國憲法》長期被冠以“維護封建買辦勢力和帝國主義侵華勢力在中國進行專制統治”的惡名,但無可否認的是:在臺灣的整個憲政民主轉型過程中,這部憲法所起到的正面作用無可估量。本期專題,我們嘗試恢復該部憲法的本來面目。

新憲法不是一黨獨斷的產物

國民黨主張采取孫中山的“五權憲法”,要求以“五五憲草”為憲法的藍本。民盟、青年黨和無黨派人士則大多傾向于英美式憲法,而共產黨則希望有一個“英美式憲法以期打破國民黨壟斷政權之局”。

中共欲行英美式憲法打破國民黨的政權壟斷

抗戰勝利后,1946年1月,政治協商會議(即“舊政協”)在重慶召開。舊政協的一個議題,是討論憲法草案,對1935年公布的“中華民國憲法草案”(即“五五憲草”)進行修改。參與憲法草案討論的,有國民黨的孫科、邵力子,共產黨的周恩來、吳玉章,青年黨的陳啟天、常乃惠,民主同盟的張君勱、羅隆基、章伯鈞和無黨派的傅斯年、郭沫若。

制憲時,究竟是行“五權憲法”還是英美式憲法,爭論不休。孫中山“五權憲法”的設計,國家的最高權力機關是國民大會。國民大會有兩項權力,一是創制和復決法律,二是選舉和罷免中央政府官員。中央政府對國民大會負責,是行駛行政、立法、司法、察、考試五權的強大的“萬能政府”。

國民黨主張采取孫中山的“五權憲法”,要求以“五五憲草”為憲法的藍本。民盟、青年黨和無黨派人士則大多傾向于英美式憲法,而共產黨則希望有一個“英美式憲法以期打破國民黨壟斷政權之局”。(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

張君勱主張新憲法以“五權憲法”之名行英美式憲法之實

當時,張君勱提出一個折中方案,即以“五權憲法”之名行英美式憲法之實。他主張把國民大會從有形改為無形,認為“公民投票運用四權(即選舉、罷免、創制和復決)就是國民大會,不必另設國民大會;同時,以立法院做為國家最高立法機關,行政院為國家最高行政機關,行政院只對立法院負責,而不對總統負責,立法院有權對行政院投不信任票,行政院有解散立法院、重新進行大選之權;限制總統權力,使他僅僅成為一個名義上的國家元首,而不負實際政治責任。張君勱這套方案的實質,是要“把立法院變成英國的眾議院,行政院形成英國式內閣,總統相當英國女王,行政院長相當英國首相”。(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

對于張氏這一套案,“在野各方而莫不欣然色喜,一致贊成”;同時,憲法草案起草小組在張氏方案的基本上,達成憲法修改的十二條原則。

政協會議閉幕后,所余憲草問題交由憲草審議委員會處理。在首次憲法審議委員會上,國民黨代表王寵惠根據蔣介石的指令,提出了修改十二條原則的二點要求:1,國大為有形國大;2,采總統制,反對責任內閣制;3,省不能自制省憲,只能制定地方自治法規。

國民黨這三點要求立即遭到中共的反對。周恩來認為“憲草與政協全部決案有關,不能單獨解決,國民黨方面是否負有遵守國大及憲草決議的責任,應當明白表示”。張君勱、章伯鈞也指出,民盟“堅持一貫主張,認為憲草問題應與其他問題一并解決”。此后,國共圍繞這三點發生多次爭執,會議陷入僵局。為打破這一局面,周恩來和張君勱同意讓步,與國民黨達成三點協議,“國民大會從無形恢復為有形,取消了立法院對行政院的不信任權和行政院提請解散立法院權,改省憲為省自治法”。這三點協議,并沒有改變國會制、責任內閣制和省自治的原則。(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

協議達成后,張君勱草擬了一部憲草作為討論的基礎。他在起草憲草時堅持個要點,即:“(一)歐美民主政治與三民五權原則之折衷;(二)國民黨與共產黨利害之協調;(二)其他各黨主張之顧到”。(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

蔣介石:憲法應在不違背三民主義的原則下盡量容納各方面意見

1946年11月,蔣介石致函立法院長孫科,促請立法院盡快完成憲草審議,憲法應“根據本年一月政治協商會議所協議憲草修改原則,及同年三月政協綜合小組對上項修改原則之三項修正意見擬定,在不違背三民主義之原則下應盡量容納各方面提供之意見。”(聶鑫 ,1946年“中華民國憲法”淺議)

最后,蔣介石決定采用張氏的憲草,并讓王寵惠、吳經熊等人對它加以修改(將張氏憲草由原來的14章149條修改成14章175條)。1946年12月25日,這部由張君勱起草,經王寵惠、吳經熊等人修改的《中華民國憲法》開始實施。

可謂辛亥以來最好的一部憲法

 

回顧《中華民國憲法》的制定歷程,可以看出,這部憲法是各黨派之間博弈、調和與折衷之產物。相比“五五憲草”,這部憲法,是辛亥以來最好的一部憲法。

新憲法否定國民黨一黨獨裁

在國體規定上,新憲法以“民有、民治、民享取代“三民主義”。

在憲法制定時,中共、民盟等都反對國體冠以“三民主義”。張君勱就曾說:“拿三民主義當為共和國的形容詞,而目拿三民主義作為思想的標準,將來法院可以利用‘三民主義’四字為舞文弄法的工具。對于誠心研究三民主義內容的人,要一律加以違反三民主義的罪名,種種情形在以往二十年中大家是有目共睹的。”故此,他在起草憲法時,遵循“如何使歐美的民主政治與三民主義和五權憲法的原則相折衷”的思想。但是,國民黨則堅持“五五憲草”總綱中規定“三民主義”為國體。最后,各方面妥協,將“五五憲草”總綱“中華民國為三民主義共和國”,改為“中華民國基于三民主義,為民有、民治、民享之民主共和國”。這種改變十分微妙,張君勱解釋說,“說中華民國基于三民主義,是承認民國之造成由中山先生三民主義為主動,至于今后之民國,則主權在于人民,故名‘民有、民治、民享之共和國”。(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

經此改動后,新憲法條文中仍保留了“三民主義”,但是其意義已與“五五憲草”有著根本的改變了,即以“民有、民治、民享”的憲政理念取代孫中山的“三民主義”,也就否定了國民黨的“一黨獨栽”。

新憲法削減國民大會權力,使國民黨難借其來壟斷政權

在新憲法中,國民大會權力減小

從國民大會的職權來看,“五五憲草”規定,國民大會有選舉和罷免正副總統、正副立法院長和監察院長、立法委員和監察委員權力,創制和復決法律權,修改憲法權;單從字面上,國民大會權力很大,但實際上作用有限。“國民大會每三年召開一次,會期一個月,沒有常設機關在閉會期間代行職權,其人數又多達三千人以上以這樣多的人數,它如何能行使四權,監督政府?其結果只能是形同虛設,便于國民黨的一黨專制。”(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

在新憲法中,國民大會根據國民黨二中全會的決定恢復到“有形”,但經過各方面的博弈,其權力比起五五憲草大大削減了。新憲法只規定國民大會有權選舉和罷免總,統副總統,修改和憲法;復決立法院所提憲法之修正案;減少開會的次數(六年只開一次);創制、行使創制權和復決權方面,則增加了限制條件,即必須在全國半數的縣和市可以行使兩權之后才得以行使,在這之前無權行使。國民大會權力減小后,國民黨更難通過國民大會來壟斷政權。

新憲法規定行政院對立法院負責,而不是總統

在新憲法中,總統權力遭到削弱和限制

按照政協十二條原則,中央政權采用責任內閣制,張君勱也是根據這一原則來起草憲法。國民黨方面則要求行“五五憲草”的總統制,要取消行政院對立法院負責,并主張行政院應向總統負責,意圖加強“總統”權力。“五五憲草”中,總統有不需立法院或監察院同意、獨立任命行政院、司法院、考試院三院正、副院長之權;行政院正副院長及政務委員、各部部長、各委員會委員長均對總統個人負責。

國民黨的意見遭到中共和民盟的反對。但最終,王寵惠、吳經熊還是遵照蔣介石的意旨修改了憲法。盡管如此,新憲法仍然保留責任內閣制精髓,避免了總統獨裁。新憲法中,總統雖有高級官員(如行政院、司法院)的提名權,但上述提名須分別經立法院或監察院同意;總統雖有“核可權”,但行政院并不對他負責,而是對立法院負責。

由此可見,相比“五五憲草”,新憲法中總統權力遭到削弱和限制,而且規定行政院對立法院負責,可見當時制憲者的權力制衡的思想。

新憲法首要目的是保障公民個人利益,而非政府利益

新憲法在保障公民權利方面,亦比“五五憲草”進步。

各國憲法保障公民的自由和權利,主要有兩種:一是,“憲法保障主義,即在憲法中對人民權利詳加規定,憲法一旦公布,人民即享有憲法中規定的種種權利”。二是,“法律限制主義,即在憲法中只規定人民享有權利的范圍或原則,只有待政府根據憲法制定出有關法律后,人民才能享有有關法律所規定的一些權利。比較而言,憲法保障主義顯然更有利于對人民各種自由權利的保障。因此,歐美資產階級民主國家的憲法,基本上采用的是憲法保障主義。”“五五憲草”,采用是法律限制主義,有關條文后都寫有“非依法律,不得限制”或“停止”的附加條件。(鄭大華,《重評1946年中華民國憲法》)

政協會議期間,共產黨和民盟代表堅持憲法采取憲法保障主義原則,并特別強調:“五憲草,關于人民權利大都規定“非依法律不得限制”是不妥當的。中共代表吳玉章發言:

“保障人民權利問題,憲法應保障人民權利,不應限制人民權利,但是‘五五憲草’關于人民權利大都規定‘非依法不得限制’字樣,換言之,即是普通法可以限制人民權利,這是不妥當的。我們認為應該根據三民主義建國的原則,順應世界民主潮流,適合中國當前的情況,以及舉國人民的要求。'”(任軍連,1946年《中華民國憲法》人民權利的研究)

民盟代表張申府認為:

“人民自由權利不僅要有消極自由,取消‘非依法律不得限制’之文字,而且還要有積極自由,保障人民有機會享受言論出版集會等自由。”(任軍連,1946年《中華民國憲法》人民權利的研究)

最后各方面妥協,政協憲草小組達成協議:“凡民主國家人民享受之自由及權利,均應受憲法之保障,不受非法之侵犯”;“關于人民自由,如用法律規定,須出之于保障之精神,非以限制為目的。”張君勱在起草憲法時,就依據這兩項原則,對人民的自由權利采取憲法保障主義,不附條件。所以,新憲法直接列舉了人民的自由權利的規定,如人身、居住、遷徙、言論、講學、著作等等自由,“五五憲草”的“非依法律,不得限制”等字樣統統消失。不過新憲法同時規定:“以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。”這條有為政府考慮之嫌,也不完全符合憲法保障主義精神,因此在憲法討論會上,中共代表不贊成將它寫進憲法。即便如此,新憲法限制人民權利以“不得妨害他人自由”為目的,說明了憲法的首要目的是要保障公民個人的權利自由,不是國家政府的利益。新憲法體現了自由主義精神。

較之以前,新憲法賦予地方更大的自治權

在新憲法中,省成為地方一級自治單位,得制定省自治法,由地方選舉產生的監察院擁有類似聯邦國家參議院的職權。

 

較之以前,1946年制定的這部新憲法,在政府權力限制和保障公民權利方面進步明顯,也賦予了地方一定的自治權,可以說是民國以來最好、最民主的一部憲法。它所反映的,不是國民黨單方面的意志,而是多方面的妥協。雖然有了民主憲法,不等于就會有民主政治,但這部憲法在臺灣得以延續,實際上等于為后來臺灣的民主轉型,奠定了法理基礎。

2012-03-28 00:53

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