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中國政治中正式規則與潛規則的相互關系
中國政治中正式規則與潛規則的相互關系
學術中華 喻中     阅读简体中文版

  當代中國的權力腐敗并非少數官員的個人行為,也不是僅僅發生在權力機構的高墻大院之內。無論是參與腐敗活動的個人還是群體,其腐敗行為都是各種社會因素相互交織的結果,當前的大面積的權力腐敗現象實際上是當代社會環境的產物。

  如果說,當前的社會環境為腐敗的滋生蔓延提供了某種適宜的土壤,那么,我們面臨的一個不容回避的關鍵問題就是:社會環境中的哪些因素與腐敗的滋生蔓延具有直接的因果關系?尋找對這個問題的回答也就是探究腐敗發生的機理,為治理權力腐敗提供認知準備。然而,要對這個問題做出“一針見血”甚至“一劍封喉”式的回答,卻非易事。也許有人認為,法律制度不健全是導致腐敗的根本原因,因此要為這個社會編織更加細密的法網;也有人認為,腐敗滋生緣于參與腐敗者的修養不夠、道德水平不高,因此需要加強整個社會的道德建設,通過思想教育來防止腐敗;還有人認為,腐敗乃西方社會腐朽思想侵襲的結果,腐敗者就像一個健康人中了毒、生了病,似乎腐敗者也是受害者;甚至有一種觀點認為,腐敗是社會處于改革開放時期不可避免的一種現象,是經濟發展的必要成本……。如此種種,也許揭示了社會環境與腐敗滋生之間的某些牽連,但筆者認為,它們都未觸及問題的實質,沒有找到腐敗滋生的直接原因,即正式規則與潛規則同時并存于當代社會,構成了腐敗滋生的基本社會環境。當前,中國社會中各個層面、不同領域里廣泛滋生的權力腐敗現象,歸根到底,都可以用這個因素來解釋。

  進一步看,潛規則在現實中表面上不具備正式地位,甚至為正式規則的條文所否定,但恰恰是這些與正式規則表面上沖突的潛規則卻在官場的日常運作中發揮正式的功能,而正式規則卻往往只不過具有形式上的意義。只有認識到這點,才能理解今天中國現實里種種按照正式規則難以解釋的現象;也只有從這種角度,觀察分析今日之中國才能把脈觀象。

  一、如何認識中國的現實:正式規則之外的潛規則

  所謂正式規則與潛規則的并存,是指在當代中國社會中事實上并存著兩套幾乎是相互沖突的規則體系。這里講的正式規則是指執政黨的各級組織與國家各級機構制定的黨內文件、政府文件、法律和行政法規等等。它既包括《中國共產黨黨章》在內的黨規黨紀體系,也包括以《憲法》為核心的國家法律體系。稱它們是“正式規則”,是因為這套規則既表達在文本中,也懸掛在墻壁上;既在正式會議上宣讀,也在非正式的官場談話中強調。這些正式規則所構成的規則體系為當代中國所有的政黨組織、國家機構、社會主體提供了全方位的行為模式:應當做什么,不能做什么,可以做什么。

  例如,在預防和懲罚權力腐敗的問題上,相關的正式規則堪稱疊床架屋。單是政黨內部的“黨紀條規”就有《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》、《關于對“違反黨政領導干部選拔任用工作暫行條例”行為的處理規定》、《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》、《共產黨員在涉外活動中違犯紀律黨紀處分的暫行規定》、《對參與嫖娼、賣淫活動的共產黨員及有關責任者黨紀處分的暫行規定》等等。如果要全面了解“黨紀條規”的體系,可以參考北京市委的紀檢監察網站。它的主頁上有“政策法規”一欄,其中又分為7大類,分別是“綜合”、“自律工作”、“查辦案件工作”、“信訪工作”、“執法監督工作”、“糾正部門和行業不正之風”、“組織人事工作”等。第七大類之第二分類“自律工作”一項又細分為“廉政準則”(包括6個方面)、“厲行節約、制止奢侈浪費規定”、黨內民主監督、經商投資、黨風廉政建設責任制、國企干部廉政自律、基層民主政治建設、司法公開等等。第七大類之第二分類“自律工作”項下之第二小類“厲行節約、制止奢侈浪費規定”具體包括6個方面,即有關住房、分房、辦公用房的規定,有關會議、檢查、評比和慶典活動的規定,嚴禁用公款大吃大喝和揮霍浪費的規定,嚴格控制用公款安裝住宅電話和購買移動電話的規定,嚴格按規定配備和更換小汽車的規定,關于出國、考察、旅游的規定等等。第七大類之第二分類“自律工作”項下之第三小類黨內民主監督則包括領導干部收入申報,報告個人重大事項,禮品、禮金和禮品登記,民主生活會等等。

  顯然,在預防和懲罚權力腐敗方面存在著一套極其龐大的“黨紀條規”體系。此外還有一套法律體系,如《刑法》、《行政監察法》、《公務員法》、《法官法》、《檢察官法》等等。這兩套規則體系為預防和懲罚權力腐敗提供了相當全面的規則和依據。從邏輯上講,只要按照這些正式規則來運作,權力腐敗現象本來是很難發生的;即使出現了少量的腐敗行為,也會受到及時而有效的懲治。但在當代中國,除了這套正式規則外,事實上還盛行著一套潛規則。所謂“潛規則”,是指雖未明文規定、但在實踐中被相關主體普遍遵循的規則。這類潛規則古已有之,并非當代社會專有之物。有論者專門著書剖析了中國歷史上的潛規則[1],筆者從法律文化的角度也曾探討過這一問題[2]。本文就不再從學理層面展開分析,只用經驗描述的方法略作說明。身處現實中的國人,自然對這套社會上流行的潛規則有豐富的切身體會。

  比如,按照《地方組織法》、《選舉法》等相關正式規則的規定,鄉村的鎮長本應由全鎮選民之政治代表組成的鎮人民代表大會選舉產生;但事實上,誰能當上鎮長,一般都是由縣委書記、縣長、分管黨務的縣委副書記、組織部長等幾個人決定的,這就是潛規則。也許有人會說,“黨管干部”或“黨組織推薦干部”是一條正式規則而不是潛規則。其實,在實踐中真正實行的也不是這條正式規則。若按照正式規則,那么“黨管干部”就應該是黨委作為一個集體來“管干部”或“推薦干部”;而現實中遵行的潛規則是,大部分黨委成員(委員)對于誰能當鎮長這樣的事務并沒有多少發言權,甚至根本就沒有發言權,所以并不是黨委集體、而是黨委中的幾個核心人物(甚至是黨委書記一個人)在“管干部”。進一步看,按照正式規則,本應當是“黨組織推薦領導干部”,既然是推薦,鎮人民代表大會就有接受或不接受之選擇;而現實中的潛規則是,鎮人民代表大會不應當拒絕“上級黨委”“推薦”的鎮長候選人,換言之,“上級黨委”確定的鎮長候選人并非“推薦”,而是指定。正因為如此,與《地方組織法》、《選舉法》等正式規則相對應的潛規則是,“黨組織內的某個人或某幾個人來決定誰能當鎮長”。

  再從鎮長的離任方式來看,按照正式規則,現任鎮長既是鎮人民代表大會選舉產生的,要離任自然應該先向鎮人民代表大會提請辭職,得到鎮人民代表大會批準后方可離任。但在現實中,這樣的正式規則并未得到執行,縣委組織部的一紙調令就可以把一位正在履行職務的鎮長調離。這里的潛規則是,鎮人民代表大會對鎮長的選舉和離任批準,只是縣委領導通過組織部下達的人事安排決定的事后補充形式,這個補充形式只能追認、而不能變更上級的人事安排決定。

  顯然,要了解中國的現實,必須從認識潛規則入手,而不能簡單地靠解析正式規則的條文來尋找線索。

 

  二、獲得權力和保持權力:兩類規則如何發揮作用

  一般情況下,任何個體在獲得權力的過程中都同時受到兩種規則的支配:他既要遵循正式規則,也必須遵循潛規則。如果他不遵循正式規則,比如,一個人要成為鎮長或縣長,就得尊重選舉法等相關法律,若在鎮或縣的人民代表大會的投票選舉中未獲通過,他就不能成為正式的鎮長或縣長(最多成為中國特色的“代鎮長”或“代縣長”),也不能享有正式的、正當的權力。這就是說,正式規則支配了權力者獲得權力的過程。但是,任何人在獲得權力的過程中,如果僅僅注意到正式規則,卻忽略或違背了潛規則,就會受到潛規則的懲罚,他獲得或保持權力的可能性將大大降低。

  試舉一例,有個副鎮長想當鎮長,他如果僅僅琢磨如何贏得鎮人代會的認可,其目標將很難實現。因為,提名或推薦誰當鎮長,是縣委組織部管轄的事務。如果說,縣委組織部提名或推薦領導干部也屬于正式規則,那么,真正的潛規則可能就是:縣委組織部長決定誰當鎮長。事實上,組織部長也不能決定所有的鎮長人選,因為縣委書記、分管組織的副書記、兼任縣長的副書記比組織部長的地位更高,這3個人都可以決定誰當鎮長。一般來說,當這4個核心人物的意見一致時,誰能當鎮長基本上就可以定下來了;但在很多情況下,他們的意見并不一致,這時候,決定誰當鎮長的潛規則就是,每個核心人物分別決定幾個鎮長人選。具體地說,當組織部長強烈要求推薦某人出任鎮長時,若得到其他核心人物的支持,那么,當分管組織的副書記建議另一人出任其他鎮的鎮長時,組織部長也有贊同的義務。在正常情況下,縣委書記、兼任縣長的副書記會尊重這樣的潛規則。如果幾個核心人物都不尊重這樣的潛規則,就會造成“相互拆臺”的局面。在現實中,“相互拆臺”的事例屢有發生,最常見的“拆臺”主要發生在縣委書記與兼任縣長的副書記之間,這就是人們常說的“黨政一把手不和”。造成“不和”的原因是多方面的,其中的重要原因之一就是,相互不支持對方提出的有關人事安排的建議,或者說是“相互不買賬”。如果這方面的沖突過于尖銳,可能導致雙方難以合作共事,到了“班子不團結”的程度,上級機構就可能對“相互拆臺”的一方或雙方進行調整。結果既可能是其中一方“敗下陣來”,也可能是“兩敗俱傷”。無論哪種結果,其實都間接地表達了關于誰能當上鎮長的另一條潛規則:縣委的幾個核心人物分別控制了若干名額(每個人掌握的名額多少與他的實際地位成正比,比如,書記可能控制5個名額,縣長可能是4個,“管黨”的副書記與組織部長可能分別有2個或3個,等等)。如果有人想包攬大多數名額,擠占他人控制的名額,就可能遭到對方的反擊。在幾個核心人物既相互較量又相互妥協的過程中,誰能當上鎮長這么就定下來了。

  以上分析表明,一個人要想獲得鎮長的權力,必須得到縣委某一個或某幾個核心人物的支持。對于那些希望謀取鎮長權力的人來說,這是一條必須遵循的潛規則。假如得不到任何核心人物的支持,在通常情況下,就不大可能被組織部門推薦,更不會被提交到鎮人代會上作為鎮長候選人來投票表決。換言之,要想依靠正式規則獲得鎮長的權力,必須先按照潛規則成為組織部門的推薦人選。正是這樣的潛規則為腐敗的滋生提供了契機。因為,全縣的鎮長職位是有限的,縣委的各核心人物手上控制的名額就更加有限,這些“名額”成了極度稀缺的資源。由于這種資源過于稀缺,而希望獲得鎮長的職位和權力的人又比較多,于是形成了多人“搶購”稀缺“商品”的情勢。這就使得“名額”必然流向“出價”較高的“競買者”。權力腐敗就是在眾人向“核心人物”“購買”名額的過程中產生的。

  仍以鎮長職務及其相應的權力為例作進一步的分析。既然縣委的每個核心人物手上控制的安排鎮長職務的名額是一種稀缺資源,那么,與這些名額相對應的鎮長職務本身也同樣具有稀缺性,已經掌握鎮長權力的人必然面對眾多的潛在競爭者。按照正式規則,組織部門可以在管轄范圍內對任何干部做出某種調整。比如,組織部門有權以“不稱職、不勝任現職”的名義免去某個鎮長的職務,從而剝奪他的權力;也可以把擁有實權的鎮長調整為沒有權力的“副處級調研員”,這些都是正式規則允許的。有論者指出,免職或調整的標準、操作的程序、調整的比例、調整后的安排,都是由組織部門來掌握的。[3]這就是說,組織部門可以通過一個能伸能縮的彈性標準,直接下令調整所管轄的領導干部。在組織部門調整“不稱職、不勝任現職干部”的背后,依然是組織部長或其他幾個核心人物定奪。這就是領導干部職務調整中的潛規則。

  一個已經掌握了鎮長權力的人,如果想繼續保持這種權力,就必須讓組織部門對他做出“稱職、勝任現職”的鑒定意見,即獲得組織部長及其他幾個核心人物滿意的評價,他們的滿意是一個鎮長繼續掌握鎮長權力最主要的保障(在多數情況下,極端一點說,甚至是唯一的保障)。因此,幾個核心人物的“滿意”又成了一種待價而沽的“商品”。為了購買這種“商品”,鎮長們又得持續不斷地花錢。于是,鎮長通過金錢購買某個或某幾個核心人物的“滿意”,以便繼續保持鎮長的權力,就成了一個新的潛規則。它對應的正式規則是“黨是否滿意、人民是否滿意,決定一個干部的去留”。這兩種規則的并存,使得掌握了權力的領導干部考慮的重心不是向黨負責、向人民負責,而是向某個或某幾個核心人物“投資”,讓某個或某幾個核心人物“滿意”。

  試舉例說明。2004年歲末,筆者在社會調查的過程中認識了一位副鎮長王某。他供職于A市下轄的B縣C鎮人民政府。據王某介紹,2005年春節后,B縣為了減少鄉鎮負責人的人數,將對全縣鄉鎮干部作一次較大規模的調整,某些鎮長將被降為副鎮長,某些副鎮長則不再担任鄉鎮負責人的職務。這個調整計劃使所有的鄉鎮負責人都緊張起來了,誰都不愿意被降職或免職,為免遭淘汰,所有在位的鄉鎮負責人都必須想辦法獲得某個或某些核心人物的“滿意”。這些人采取的最基本方式是直接花錢“購買”。在B縣的幾個核心人物中,王某最接近的是組織部長張某。張部長的家不在B縣縣城,而是A市市區。2005年元旦,王某專程趕往A市。臨近中午時,王某打電話聯系張部長,張在電話里稱“現在不方便”,讓王某下午4點再與他聯系。下午4點左右,王某再打電話,張部長已經做出了安排,指示王某5點半趕到他家附近的D路口見面。掛斷電話之后,王某隨即四處打聽D路口在什么地方,隨后就提了一只密碼箱,匆匆向那個路口趕去。王某在D路口等到5點半,張部長準時出現了,他收下了王某遞過去的那只密碼箱,既沒有讓王某去他家里,也沒有討論任何實質性的問題,兩人就分手了,前后也許就1分鐘時間。王某告訴筆者,密碼箱里除了一瓶酒之外,還有2萬元現金。3個月后王某打電話告訴筆者,這一輪的全縣干部大調整已經結束,確實有一部分人因為“不稱職、不勝任現職”而被降職或免職,他還是担任副鎮長的職務,但卻從原先任職的較偏僻的C鎮調到了靠近縣城的經濟水平較好的E鎮。對這樣的結果,王某是比較滿意的。

  王某介紹的情況表明,在保持權力的過程中必須同時遵循正式規則與潛規則。王某向張部長行賄2萬元,是對“花錢買滿意”這條潛規則的遵循;張部長以組織部門的名義正式宣布王某是“稱職的、勝任現職的領導干部”,是對正式規則的遵循。可見,王某保持副鎮長權力的過程同時受到了兩類規則的支配。在這個案例中,如果僅僅譴責王副鎮長與張部長之間的所謂“錢權交易”,那是很容易的,卻于事無補。值得認真探究的是,滋生這種腐敗的社會環境是什么?本文提供的回答就是正式規則與潛規則的并存。

 

  三、潛規則對正式規則的依賴性

  潛規則可以理解為非正式規則,但這并不貼切,因為有些非正式規則也是正式規則承認了的,比如國家認可的某些習慣法規則。因此,潛規則的更準確的含義也許是“桌面下運行的規則”:大家都按照這樣的規則來行動,都遵循這些規則,但它們又擺不上桌面,沒有人公開承認存在這樣的規則。然而,這些沒有人公開承認的規則之所以也是規則,是因為若有人違背了這樣的潛規則,就會受到懲罚;當然,受懲罚時形式上的理由并不是你違反了潛規則,而是以你違反了正式規則作為懲罚的依據。在上文述及的王副鎮長與張部長之間的交易中,雙方都遵循了潛規則,也得到了各自滿意的結果。假如王副鎮長不遵循這樣的潛規則,未主動地向張部長送上那只密碼箱,那么,他很可能會因為“不稱職、不勝任現職”而被免去副鎮長的職務,但組織部門宣布免去他職務的時候,絕不會說是因為你沒有送那2萬元錢,因為那潛規則是不能說出來的;另一方面,假如張部長收下了2萬元,但還是以“不稱職、不勝任現職”為由免去了王的副鎮長職務,這就意味著張部長違反了潛規則,對張來說也是有風險的,因為王既然失去了職務,便可能孤注一擲,奮力反撲,比如,向有關的監督機構舉報等。所以,無論是權力的“買方”還是“賣方”,都不敢輕易違反潛規則。

  也許有人會認為,是潛規則導致了權力腐敗;腐敗的滋生與正式規則沒有什么關系,或者說,因為正式規則未得到執行才導致了腐敗的滋生。這種看法是片面的。如果只有潛規則存在,沒有那一套懲治權力腐敗的正式規則,那就意味著,支配權力運行的只有一套規則;既然只有一套規則,那么就不必區分什么正式規則和潛規則了,“潛規則”云云也就無從說起。潛規則始終都是相對于正式規則而存在的,是以正式規則的存在為基礎的。假如沒有正式規則,只存在“買官賣官”這樣的規則,這意味著具有公共權力的職位可以根據唯一的規則進行現金交易(比如,某鎮長公開地通過5萬元向縣委組織部長買來職權,這意味著“5萬元可以買個鎮長職位”成了唯一的規則)。按照“誰投資誰受益”、“誰出錢購買的商品歸誰所有”的道理,鎮長的職權就成了鎮長的私人權力,不再具有公共權力的性質了;擁有鎮長權力的人也不需要維護公共利益,只維護他的個人利益就可以了。這種規則在“諸侯的封地是國”、“大夫的封地是家”的“家國合一”體制下也許可以成立,但在現代社會里,依靠這種規則獲得的權力已經不具有合法性和正當性了,僅僅依靠這種規則甚至根本就不能產生公共權力。可見,離開了正式規則,潛規則也不能獨立存在。有關權力運行的正式規則使公共權力、公共職位成了一種有價值的、稀缺的物品;一種物品越稀缺,就越能激起人們的占有欲望,買賣公共職位的潛規則正是因此而孕育出來的。從這個角度講,買賣公共職位的潛規則之所以存在,是因為正式規則為潛規則創造了空間。在潛規則發揮實際作用的情況下正式規則還有一個功能:一方面它宣布禁止買賣公共職位,凡通過金錢購買的公共職位和權力不具合法性和正當性;另一方面,正式規則為那些通過潛規則獲得的“身分可疑”的權力貼上一塊“金字招牌”――這些權力屬于合法、正當的公共權力。

  這樣分析只是為了證明潛規則的盛行依賴于正式規則的存在,絕不能隨意引伸,說什么懲治權力腐敗的正式規則導致了權力腐敗,更不意味著正式規則根本就不能有效地懲罚權力腐敗。筆者想說明的是,潛規則并非權力腐敗的唯一原因,因為潛規則本身也是以正式規則的存在為前提的。腐敗者既要遵循潛規則,也要遵循正式規則。正是潛規則與正式規則相互并存這種社會現實才導致了權力腐敗的滋生。權力腐敗就是從正式規則與潛規則這兩類規則的并存狀態中滋生的。

  潛規則與正式規則并存的原因是群體與個體、公共利益與個人利益之間的沖突。有關權力運行的正式規則的本來目的是維護公共利益,使權力的運行直接服務于公共利益并有助于促進公共利益。有關權力運行的潛規則主要用于維護權力者的個人利益。如果沒有維護公共利益的正式規則,權力不能成為公共權力,甚至不能成為合法的、有效的權力。從這個意義上說,權力者需要正式規則。但按照公共選擇理論,權力擁有者作為個體的人,有追求個體利益最大化的動機。他們不僅追求個體利益,而且還希望追求個體利益的活動不是混亂的,而是有秩序的——這種秩序的規則化表達就是潛規則。

  假如走出公共權力領域,假如沒有公共利益與個體利益之間的對立和沖突,那么兩種規則的并存現象就會消失。在普通的、特別是在經過簡化了的商務活動中,交易雙方都是維護個體利益的人,一般不具有維護公共利益的義務,在這種情況下幾乎沒有公共利益與個體利益之間的矛盾,一般就不會產生兩種規則并存的問題了。比如,A向B購買白菜,A遵循的交易規則是“以最少的錢買最多最好的白菜”;B遵循的規則是“以最少的白菜換最多的錢”;只要雙方都覺得“不吃虧”,甚至“還賺了”,那么交易就可以達成。雙方都在維護自己的個體利益,但卻沒有人會指責這兩方。但在公共領域里,權力者既是公共利益的維護者,也是個體利益最大化的追求者,這兩種角色導致了正式規則與潛規則的誕生、并存。我們或許不能徹底消除所有的潛規則和一切權力腐敗,但人類社會積累的政治經驗足以幫助我們修改正式規則,同時盡量壓縮潛規則的適用空間和支配范圍。當然,這是個需要另文探討的問題了。

  【注釋】

  [1] 吳思,《潛規則:中國歷史上的真實游戲》,云南人民出版社2000年版,第162頁。

  [2] 喻中,《法律文化視野中的權力》,山東人民出版社2004年版。

  [3] 高國舫,“調整不稱職、不勝任現職領導干部”,《理論探討》2005年第1期。

2012-04-27 02:18

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