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劉海影:數據透視下的重慶模式
劉海影:數據透視下的重慶模式
轉載自愛思想網www.aisixiang.com
刘海影     阅读简体中文版


 2011年,重慶經濟增速達到驚人的16.5%,不僅在中國名列第一,在全球范圍內也獨占鰲頭。那么,為什么圍繞重慶模式還存在著這么多的爭論呢?隨著近期發生的領導人更迭事件,這種爭論更是達到白熱化的程度。爭論的要點在于,重慶模式是否能創造可持續的、惠及民生的經濟成長?
 在《地方政府競爭與債務風險》一文中,我曾經粗略探討了以重慶為代表的一大批中國地方政府為追求GDP增長而采取的做法,稱之為政府軟預算之下的以土地、金融杠桿化為特點的政府拉動型經濟,但未及詳細分析這種模式的機理。鑒于重慶模式關系重大,有必要展開更加細致的分析。
 對重慶模式的最權威解釋迄今為止來自被稱為重慶CEO的黃奇帆市長。在黃市長看來,作為內陸城市的重慶要超速趕超沿海地區,必須打造不同的發展路徑。過去20年,加工貿易“兩頭在外,大進大出”,物流成本占比很低,這是東部沿海盡占區位優勢的原因。而重慶發展加工貿易,便須以新的模式解決物流成本、產業配套等問題,“一頭在外,一頭在內”。所謂“一頭在外,一頭在內”,即沿襲銷售市場“一頭在外”的同時,將原材料、零部件等生產全部實現本地化,聚集在同一城市和地區,從而大大降低物流成本。為落實這一策略,他曾于2008年親赴美國惠普公司,說服惠普將4000萬臺產能的電腦生產基地落戶重慶。此后,他再赴臺灣,將全球最大的電子產品代工企業富士康引入重慶。廣達、英業達等電子代工巨頭接踵而來,大批零部件企業亦相繼跟進。
 重慶的對外開放戰略取得了巨大成績。至2011年,世界500強企業中,超過200家已經落戶重慶。受益于此,2011年重慶出口增速高達165%,毫無爭議地雄踞全國第一。
 不過,大膽設想、扎實工作之外,重慶取得的成功離不開兩個更加關鍵的因素:首先,中央給予重慶諸多優惠政策,其中包括使重慶稱為在內陸惟一擁有兩個保稅區的城市。換言之,重慶實踐可以視為在中國橫行多時的優惠招商競爭的升級版。其次,重慶大規模的基建、固定資產投資構建了重慶得以被外企相中的基礎。這些投資極大程度上改善了經商的硬件環境。事實上,大量外企的入住更重要的意義在于讓重慶天量投資建設的基礎設施與產能有了用武之地,不至于成為過剩設施與產能。
 在全局意義上理解重慶模式,重慶經濟起飛來自于投資、城市化、出口增長的正反饋循環。2011年,重慶固定資產投資占GDP比例高達76%,四川比例為72%,全國平均水平則為64%。單此項差別,就可以解釋三者在經濟增速上的大部分落差(重慶16.1%,四川15%,全國9.1%)。
 重慶的投資不僅規模巨大,且以國資為主導。根據重慶財政部公開披露的數據,重點項目投資中國資主導的占比為67%,市場主導的占33%。為支撐如此水平的投資,重慶構建了構思巧妙、規模宏大的政府債務平臺系統。重慶以政府金控公司渝富公司統領與支撐地產、城投等八大投資公司,主要依賴財政支出、中央轉移支付項目投資、土地增值、國有股權等資金來源充實資本金,之后在擴大的資本金基礎上動用一切金融手段擴大融資規模。至2011年年中,八大投資產總額約為4139億元,負債額約為2500億元。資產額與負債額快速攀升的關鍵是土地經營與金融運作。按照重慶市政府的規劃,土地增值的絕大部分收益收歸國有,構成各類投資項目資本金的主要來源之一,也是金融機構樂于提供金融支持的基礎。
 源頭自然是財政支出。重慶2011年財政支出高達3961億元,占GDP比例為39%,而本地財政收入(含非稅收入)為2908億元;對比之下,同為西部省份、各方面條件都具備可比性的四川省的財政支出占GDP占比為22%,接近全國平均水平的23%。
 重慶是否有財政赤字只是定義問題,如果將本地支出(3961億元)與本地收入(2908億元)之差定義為財政赤字,則重慶2011年的赤字為1053億元,占GDP比例高達10.5%,只不過這個差額由巨額中央財政轉移支付買單。西部省份接受中央轉移支付本為常例,比較而言,重慶規模較大:四川財政支出中由中央財政轉移支付的部分占GDP比例為7%,全國財政赤字占GDP比例則為1.1%。
 另外,重慶本地收入中,稅收收入為880億元,非稅收入為607億元,土地出讓金則高達1309億元;在稅收收入的880億中,建筑業與房地產業占比高達452億元。由此可見,重慶財政收入對土地與房地產的依賴度超過60%,稱為土地財政毫不為過。相反,贏來彩聲的大量外企并未貢獻太多的稅收增長,工商業經營狀況也不盡人意:2011年增值稅僅82億元,不足財政收入的3%,增速也僅為微不足道的5%。高補貼的招商引資模式的代價由此可見一斑。
 鑒于重慶處于高速城市化過程中,土地持續升值可以預期,財政對土地的依賴也情有可原,但土地財政增速能否支撐重慶財政支出的超高速增長,則是另一回事。2011年重慶財政支出增速高達44%,赤字額增速高達139%,而2011年重慶平均房屋售價升幅僅為10%,進入2012年之后,該指標更出現下滑。如果土地出讓金收入無法保持高速增長,重慶的財政緊張狀況將惡化。
 除了財政狀況之外,更受外界關注的是債務情況。在地方債務平臺模式被發明之前,政府之手被現收現付規律約束,投資規模受限于財政開支與項目未來現金流;而在重慶政府的操盤中,財政開支之類的資源被整合為資產負債表的資本金,透過各類金融操作,來獲得數倍的資產效果。如此,較小的投入可以撬動數倍總資產規模。舉一個簡單的數學例子,舊模式中1億元的財政開支或許只能支撐1億元的投資;相反,如果這1億元投資作為資本金,撬動區政府以未來土地增值4億元,合計5億元作為資本金,在65%負債率水平上可以承受9億元信貸,如此,總投資可以放大到14億元。新舊模式下投資規模相差可高達十數倍。同時,在新模式之下,可暫時不考慮還本付息方面壓力,依靠資產增值足以說服銀行提供源源不斷的后續支持。這樣,地方政府債務平臺模式繞開了中央關于地方政府不得舉債的規定,經營城市的思路由關心經營損益轉變為資產負債表管理,代價則是負債額持續攀升。
 按照中央審計署的數據,重慶市區縣級政府債務在2010年年底總額約為2159億元。該數據未包含市一級政府債務。這一數據已經大大高于黃市長接受采訪時聲稱的“整個重慶,包括區縣和市級政府,跟財政有關的債務余額是1200億元”,或許黃市長對政府債務的定義不同于中央審計署罷。考慮到全國平均而言市一級政府債務是區縣一級政府債務的1.6倍,重慶市區縣級財政開支占全市比例為58.5%,如果全市債務與區縣級債務比例在此兩數之間,合理的推測是重慶市總政府債務最少在3690億至5613億之間,且未計算政府担保義務、養老金缺口等隱形負債。而2011年政府控股企業貢獻的基金收入僅111.3億元,巨量債務并未產生起碼的投資回報率。
 很明顯,重慶模式要持續下去的前提條件相當苛刻。如果來自中央的轉移支付減少、如果土地升值速度降低、如果天量投資建設項目投資之后難以產生合理現金流、如果金融機構收緊對債務平臺信貸,重慶都將被迫降低其投資增速,鑒于投資占經濟比例高達76%,此舉將導致經濟增速快速滑落。
 在對外宣傳中,重慶模式強調“共富”。如果財政開支是用于民生,即使不具有可持續性,至少民眾獲利,也可聊以自慰。然而,數據顯示的故事并非如此。
 2011年重慶經濟增速達到21.4%,財政收入增速高達46%,但城鎮居民收入增速為15.5%,支出增速為12.3%,對比之下,四川經濟增速低于重慶1.1個百分點,財政收入增速低于重慶15個百分點,但居民收入增速卻高出重慶0.3個百分點,居民支出增速高出重慶0.8個百分點。重慶政府支出與民眾支出增速之比高達374%,也算嘆為觀止。在全社會產出這塊蛋糕中,重慶政府切走的部分多了,自然地,居民切走的部分就少了。
 另一方面,政府開支存在大量不合理之處,面子工程、形象工程開支巨大且流程缺乏監督,浪費巨大,而急需的教育、醫療等民生開支存在很大欠賬。例如,重慶市條件最好的渝北區,在龍頭寺公園投入11億元,相當于渝北區十一五期間全部的教育投入,但是該區應修而未修的城市中小學就高達70多所,所有學校被迫實施大班制,收取昂貴的擇校費用。人民群眾急需的區人民醫院和區中醫院擴建工程遲遲沒有動工。
 民間經濟的狀況也難稱良好。在過去數年時間,政府相關部門隨意出臺稅收收費政策,隨意增加企業稅費負担,對劃入政府“心中”的企業,人為制造不公平的經營環境,私營企業家們叫苦不迭。據政府統計數據顯示,2011年重大項目投資中,市場主導投資完成額不及計劃的90%,企業景氣度比2010年同期降低10%,企業家信心也降低12%。在16.5%驚世駭俗經濟增速背景下,這些數據觸目驚心。
 回頭來看,數百年市場經濟發展史,已經再三論證了兩條經驗。第一,追求政績而不是利潤的國營企業難以選擇并運營具有經濟合理性的投資項目,投資規模往往偏大,項目投產之日往往是虧損開始之日。給予國營企業壟斷地位固然可以改善企業盈利狀況,卻會付出兩大代價,首先,企業即使盈利,利潤也難以回饋政府財政,分紅比例令人難堪;其次,依靠壟斷地位獲利的本質是對民企、消費者征稅,將降低民間經濟活力、消費與投資,最終有害于經濟增長。長此以往的教訓可以在蘇聯經濟崩潰史中看到。第二,債務杠桿無法永恒放大。加杠桿對經濟的拉升作用有多大,去杠桿時經濟緊縮的痛苦就有多大。希臘以及更廣大范圍內而言的歐洲債務危機正在提供活生生的例子。
 重慶為發展經濟做了大量工作,某些舉措對全國其他省市來說不乏借鑒意義,其努力值得肯定。然而,重慶模式不僅追求債務杠桿化之下政府拉動型經濟增長,而且將這一模式推到極端,極力放大政府對資源的抽取能力、對經濟的操控能力,并為此在財政、金融、司法、社會治理等各個方面強化權力范圍。這一模式不相信民間經濟在創造和把握經濟發展機會的能力,而相信政府之手無所不能,為達目的,不惜橫征強斂、大舉負債、壓制民權、削弱法治。其實,好政府并不沉迷于權力之運用,而關注權力之約束;不謀求無度擴張政府邊界,而致力于培育民間經濟與社會活力。說到底,保持對人民的尊重與自身的謙卑,才能最終贏得社會和諧與經濟的可持續發展。
2012-04-27 03:24

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