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吳敬璉:政府的歸政府,市場的歸市場
吳敬璉:政府的歸政府,市場的歸市場
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吴敬琏     阅读简体中文版


 政府與市場的關系,一直就是中國改革面臨的核心問題。權力的擴張必然造成尋租基礎的擴大,而尋租基礎的擴大又不可避免地造成腐敗的蔓延。政府必須下決心將不該管、管不好的事情交給市場,同時管好自己必須管的事。
 無論是經濟改革還是政治改革,核心的問題都是政府自身的改革。這個改革確實最難,因為政府自身的改革將會觸動政府和官員的權力和利益。
 
 我們還走在改革的半途
 
 一方面市場化改革取得了重大的成就,在上世紀末期,把市場經濟的初步框架建立起來。另一方面,在一些領域中,改革的大關還沒有過。目前形成的經濟體制是半市場、半統制的過渡體制。
 從好的方面說,一個對世界市場開放的市場經濟框架的初步建立,解放了久為落后制度所束縛的生產力,促使上世紀90年代以來中國經濟實現了持續的高速增長。具體表現為:
 (1)為過去在“全面專政”體制下被無情壓制的私人創業開拓了空間。到20世紀末,中國已經涌現了3000多萬家的民企。它們乃是中國出人意料發展的推動力量。
 (2)大量原來沒有充分發揮作用的人力、物力資源得到了更有效的利用。這極大提高了中國經濟的整體效率,加快了工業化、城市化的進度,促成了中國經濟的高速度增長。
 (3)對外開放政策的成功執行,在一定時期內因凈出口需求彌補了消費、內需不足的缺陷,從需求方面支持了中國經濟的高速增長。
 (4)對外開放的另一個重要作用,是在自主創新活動還沒有培育起來的情況下,通過引進國外的先進裝備和吸收國外的先進技術,迅速縮小了中國與發達國家之間在過去200多年間積累起來的巨大技術水平差距,使高速增長得到技術進步的有力支撐。
 然而,另一方面,目前建立的市場經濟體制還是很不完善的,其主要表現是:國家部門仍然在資源配置中起著主導的作用。具體說來,表現在以下方面:
 (1)雖然國有經濟在國民生產總值中并不占有優勢,但是,它仍然控制著列寧所說的“制高點”,即“國民經濟命脈”。國有企業在石油、電信、鐵道、金融等重要行業中繼續處于壟斷地位;
 (2)各級政府握有支配土地、資金等重要經濟資源流向的巨大權力;
 (3)現代市場經濟不可或缺的法治基礎尚未建立,各級政府官員有著很大的自由裁量權,他們通過直接審批投資項目、設置市場準入的行政許可、管制價格等手段對企業的微觀經濟活動實施頻繁干預。
 兩種前途擺在我們的面前,一條是政治文明下法治的市場經濟的道路,一條是權貴私有化的道路,中國面臨嚴峻的選擇。
 這種過渡體制建立后,就出現了兩種可能的發展方向:或者是政府逐漸淡出對微觀經濟活動的干預,加強自己在市場失靈的領域諸如市場監管和提供公共產品等方面的職能,使過渡性的體制逐漸成長為在規則基礎上運轉的現代市場經濟(我把它稱為“法治的市場經濟”);或者不斷強化政府對市場的控制和干預,不斷擴大國有部門的壟斷力量,蛻變為政府全面控制經濟社會發展的國家資本主義畸形體制。
 在改革大步推進的時候,比如說,上世紀90年代初期,在“南方講話”前后放開了價格,“官倒”無所施其技。那時候,大家就很高興。但是,當改革受到阻礙的時候,行政權力就會擴張,腐敗就會蔓延,就會出現貧富分化。這種情況,引起了大家的不滿。不幸的是,這兩種前途的爭斗愈演愈烈,正確的一方并不占有優勢。而“左”是對“右”的懲罚。貪腐的盛行使力圖恢復“全面專政”舊體制的極“左”力量,能夠蠱惑對貪腐懷有正當義憤卻不明就里的人們,追隨他們去反對市場化、法治化、民主化的改革。
 這樣,就使我們站到了新的歷史十字路口上。何去何從,將決定中國的前途和命運。不同的取向將決定政府領導在中國歷史進程中是起正面的還是負面的作用。
 
 當前中國要防止權貴資本主義
 
 在很多關鍵領域,利益格局固化了,權力部門利用手中掌握的權力故意設租,特殊既得利益集團不愿意放棄自己的既得利益。在所有的領域,改革都面臨著很大的阻力。
 各級政府不斷強化資源配置的權力和對經濟活動的干預,使尋租的基礎在許多領域繼續保持甚至擴大。由于體制的演進會有路徑依賴,一旦進入政府主導的路徑,從尋租活動中得利的特殊既得利益者,必然會力求推動“半統制、半市場”的經濟體制向國家資本主義乃至權貴資本主義蛻變。所謂權貴資本主義(也稱官家資本主義),就是毛澤東所說的“官僚資本主義”,即“封建的、買辦的國家壟斷資本主義”。這樣的體制對于權貴資本和特殊既得利益集團來說,是最理想的。
 需要注意的是,在這些尋租者中,有相當一部分在前期改革中曾經支持過改革。但是,當改革走到了半途,他們作為增量改革的獲益者,為了維護自己的既得利益,希望維持甚至擴大行政權力廣泛干預市場和經濟體制的“雙軌”狀態,以便繼續利用自己的特殊地位自由自在地弄權尋租,發財致富,而不愿繼續前行,去努力建立規范的、平等競爭的市場。
 隨著改革的深入,尋租的社會力量保守性的一面變得越來越突出。由于他們確實曾經有過改革的經歷,并且即使在阻礙或歪曲改革時也繼續打著改革的旗號,所以很容易迷惑群眾、使群眾信假為真。
 近年來,買官賣官越來越盛行,主要原因就是因為公權不彰,官員的個人意志能夠決定企業的成敗禍福。造成這種局面的原因,是權力不肯退出市場,反而強化對市場自由交換的壓制和控制。
 巨額的租金總量,自然會對中國社會中貧富分化加劇和基尼系數的居高不下產生決定性的影響。人民大眾的不滿也由此而來。
 特別需要警惕的是,舊路線、舊體制的“老禁衛軍們”利用群眾的不滿,并在某些傳媒的配合下,把群眾引導到反改革的方向上去。如果是這樣,就會是一個很嚴峻的問題。
 
 政府權力過大,必然產生腐敗
 
 想用政府的強力管控來遏制腐敗是一種不可能成功、卻十分危險的處方。因為政府權力的擴張必然造成尋租基礎的擴大,而尋租基礎的擴大又不可避免地造成腐敗的蔓延。于是,就會陷入一種政府擴權和腐敗蔓延的惡性循環,把社會推向潰敗的深淵。
 繆爾達爾在他1968年的著作《亞洲的戲劇》中,將某些深陷社會潰散狀態的南亞國家稱為“執行力極弱”的“軟政權”(SoftStates)。他的研究表明,這些國家腐敗盛行的根本原因并不是因為政府權力過小,而是因為過度干預經濟和沒有受到監督,使少數人能夠利用公共權力牟取私利。
 以繆爾達爾講到的印度為例。當時的印度實行尼赫魯社會主義的計劃經濟,政府對生產資料價格實行行政管制,對企業的生產活動實行嚴格的許可證制度。這樣的制度安排使腐敗尋租活動普遍蔓延。印度在1990年實行市場化改革以后,社會情況才有了明顯的好轉。
 東南亞其他國家的發展歷程也說明了這一點。一段時間中深陷社會潰散的國家,大都經歷過軍事獨裁。在這期間,權貴資本盛行,特殊既得利益集團得不到有效遏制,社會不平等加劇,公權不彰,從而形成了社會潰散的局面。而社會潰散進一步加劇了尋租和腐敗,一旦形成了這種局面,政府的合法性就瀕于喪失,連軍政府也成為“軟政權”。
 從所有這些國家的教訓看,不能抽象地談論強政府的優勢和弱政府的劣勢,而是要弄清政府權力的邊界。在與市場的關系上,不能取代市場,不能利用公權攬買賣。我們需要的是一個有限的和有效的政府。面對目前的現實,很多人要求政府有更多的作為,這是有理由的,但是,需要弄清楚強化政府作用的方向是什么:是為市場的有效運行建立一個好的制度環境和提供市場所無法提供的公共產品,以便提升市場,還是用政府的強制力量去駕馭市場、壓抑市場和取代市場?正如許多后發展國家現代化歷史所表明的那樣,必須堅定地推進經濟和政治體制改革,回歸市場化、法治化和民主化的正途,只有這樣,才能走出惡性循環。
 
 政府應當做什么,不做什么?
 
 政府與市場的關系,一直就是中國改革面臨的核心問題。各級政府必須下決心改變管了許多不應該管或者管不好的事情,許多應當管的事情又沒有管或者沒有管好的情況,進行自我革命。要做到有所為、有所不為。
 那么,政府不應做什么?
 第一,不要直接去組織融資和操辦項目。我們注意到,一個地區,一個縣級市的領導班子就決定管轄區域內要發展哪些產業,要有多少個項目,可以決定由財政給投資補貼,一把手、二把手類似于一個地方大公司的董事長、總經理。它造成一個后果,就是產業同構化、同質化,因為技術創新的主體,是企業,企業一定會研究產業現狀、世界趨勢、市場的狀況、競爭的情況,來決定投在什么地方。
 第二,不要違法設立行政許可和市場準入,對于市場經濟來說,當然應該實行的原則就叫做“非禁即入”,除非有法令明令禁止的,每一個公民都可以自由進入,但是,我們現在好像要經過批準才能進入。《行政許可法》已經規定了,只有少數機構才能設立行政許可,但是,現在行政許可比《行政許可法》建立以前不是少了,而是多了,變相的各種名稱,不叫審批制了,叫核準制,其實本質沒有變。不要對個別企業實行政策傾斜,破壞公正競爭的環境,不要干預司法,實行地方保護。
 第三,避免直接補貼供方。有時候補貼是需要的。什么情況下需要補貼?就是對那些有外部效益,本身收益不大的項目,在這種情況下,政府是可以補貼的,但是,最好不要去直接補貼供方,也就是補貼生產方。這個問題又跟另外一個問題聯系起來了,有一種流行的話叫“肥水不落外人田”,我爭取了中央的補貼,或者我自己給一些補貼,直接就補給自己的企業,這使得我們有一些補貼政策的效果并不好。
 
 加快推進政治體制改革
 
 有些人認為,中國改革的特點和優點,就是先搞經濟改革,后搞政治改革。這并不符合歷史事實。實際上兩者是同時發動的。只不過前者的推進相對比較容易,而后者卻因涉及官員們自身的權力和利益,因而步履維艱罷了。
 經濟改革來說,它的真正啟動是1980年9月發出的“中發(1980)75號”文件,允許農民搞土地承包制。而在這以前,即1980年8月18日,鄧小平關于黨和國家領導制度改革的講話(“8?18講話”)就明確提出:“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴,相互配合。”1986年,鄧小平20多次提出要進行政治改革。他指出,不搞政治改革,經濟改革也難于貫徹。不過,這兩次改革都沒有能夠推行下去。鄧小平逝世以后,新一代領導人在鄧小平的追悼會上再次提出政治改革的問題。1997年的中共十五大提出了建設社會主義法治國家的口號,2002年中共十六大又重申了這樣的主張,還提出建設民主政治和提升政治文明的問題。
 中國是一個有長期專制主義傳統的國家,又經歷過長期列寧——斯大林式政治經濟制度的實踐,實現這種轉型的任務尤為繁重和艱巨。雖然中國經濟體制的市場化已經取得長足的進展,但是,市場經濟是一套配置稀缺經濟資源的機制,然而僅僅靠它本身并不足以自行,需要其他方面制度安排的配合和支撐。否則,市場自由交換秩序就得不到保證,就會出現混亂,權力的介入還會造成“叢林法則”支配市場,使整個經濟變成了一個尋租場。
 政治改革的任務,不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預,使市場機制有可能發揮基礎性作用;更艱巨的任務,在于建設一個能夠為市場機制提供支持的法治環境。沒有這樣的制度平臺,就難以擺脫公權不彰、規則扭曲、秩序紊亂、官民關系緊張的狀態,難以使經濟和社會生活進入和諧穩定的正軌。
 現在,中共中央提出要“更加重視頂層設計和總體規劃”,“大力推進經濟體制改革,積極穩妥推進政治體制改革”,這可能意味著在經濟體制和政治體制上要進行系統改革的某種意向。
 
 經濟改革:出現問題不在于市場取向
 
 改革的焦點是政府在市場經濟中的地位和作用。因此,無論是經濟改革還是政治改革,核心的問題都是政府自身的改革。這個改革確實最難,因為政府自身的改革將會觸動政府和官員的權力和利益。
 現在有一種看法,認為中國的經濟改革已經基本實現了,只是政治改革還有待努力。我覺得,這是高估了經濟改革的成就。實際上,連歷次黨代會和中央全會對于經濟改革的要求,也有許多并沒有完全實現。應當說,經濟改革確實出現了一些問題,但原因不是改革的市場取向不對和“急于求成”,而是市場取向的改革還不夠堅決、不夠徹底。
 中國整體改革能否順利推進,關鍵在于政府自身。目前的問題是政府支配資源的權力太大,下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界。必須把直接控制經濟的全能型政府改造為提供公共服務的服務型政府,并將政府機關的官員更好地置于民眾的監督之下。
 比如,轉變經濟發展方式的要求已經提出多年了,“九五”計劃就提出轉變經濟增長方式的目標,過了10年,“十一五”規劃又提出要以轉變經濟增長方式作為紅線。為什么沒有能夠順利地實現在上世紀80年代初期就提出的目標呢?是因為有利于創新、有利于創業的經濟環境、法制環境沒有能夠完全建立起來。要真正實現經濟發展方式的轉變,最根本的就是解決體制問題。怎么才能解決體制問題呢?其實很清楚,就是要推進改革,不斷地推進經濟體制和社會政治體制的改革。
 改革要取得突破,需要經濟體制改革和政治體制改革配合起來推進。只有這樣,才能從行政命令支配的經濟,政府機關和黨政官員的自由裁量權特別大的命令經濟,轉變為一個規則透明、公正執法的法治市場經濟。這樣,要實現這一改革,不僅僅需要在具體操作層面上的設計,還需要領導人具有長遠目光,更需要很高的政治智慧和政治決斷,打破特殊既得利益集團的阻礙和干擾,推進從威權發展模式向民主發展模式的轉型。來源: 《瞭望中國》總第162期
2012-04-27 03:24

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